曹富生

（广东社会科学大学 广东广州 510050）

成人高等教育是我国高等教育的重要组成部分，是构建服务终身学习教育体系的重要内容。但随着我国高等教育普及化程度的不断提高，特别是近年来信息技术在教育领域的运用及受新冠疫情影响，许多成人高校出现诸多不适应，难以适应新时代社会学习者需求，社会声誉每况愈下，全面提高成人高等教育质量已迫在眉睫。

当前成人高等教育质量保障主要有外部监管和内部监管。外部监管是指政府、社会、市场对成人高等教育质量的监督管理及引导。内部监管主要是成人高校对教学质量的监督管理和控制。成人高等教育质量是在政府、社会、市场及成人高校四股力量的相互作用和运作下得到保障和提升的。因此，政府、社会、市场、成人高校是成人高等教育质量保障的四大责任主体。

一、我国成人高等教育质量保障主体现状

（一）政府：主要实施年度报告制度

一是套用普通高等教育的相关规定。例如《中华人民共和国高等教育法》《普通高等学校设置暂行条例》《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》《普通高等学校教育评估暂行规定》等针对普通高校的管理规定，许多条款同样适应成人高等学校。二是早期单独出台了一些管理政策。例如，《成人高等学校设置的暂行规定》规定了成人高等学校的设置标准、学校名称、审批验收、检查处理（2020年12月已废止）。《“红”、“黄”牌高等学校办学条件标准》规定，被确定为“红”牌的成人高校不得安排招生；被确定为“黄”牌的成人高校不再扩大招生规模。2001年-2008年，教育部连续八年公布“红”牌成人高等学校名单，之后没有公布。三是当前主要实施年度报告制度。政府教育部门每年度在招生计划上实施指标下达管理，在招生专业上实施人才培养方案备案制度，在教学质量上实施继续教育发展报告制度，在数据管理上实施教育事业综合统计调查制度。

（二）社会：认为是“非正规教育”

一是“终身学习理念”被社会广泛关注。新时代，中国步入小康社会，经济结构调整，产业转型升级，人才需求多样化、能力化、素质化，“学习型社会建设”“终身学习理念”被社会广泛关注，成人高等教育成为高等教育的重要组成部分。二是“非正规教育”成为社会最大的偏见。近年来，随着产业结构转型升级，人才的需求与供给出现结构性矛盾，文凭与能力被分开衡量，大量教育中介过度参与到成人高等教育的招生、教学中，产生“普通高等教育是正规教育，成人高等教育不是正规教育”的偏见思想，成人高等教育被认为是教育培训。学生熟知培训机构名称，学校成为毕业证上的一个象征性符号。

（三）市场：促使成人高校两极分化

一是市场观念及机制走进成人高校。学校的各项管理制度、教职工的绩效工资考核、学生招录及培养方案等各方面都体现了市场的竞争意识、成本意识及效率意识。二是市场主体参与成人高等教育。合作办学、教学点、函授站等都是市场主体参与成人高等教育服务的结果。三是市场机制作用下成人高校发展出现两极分化现象。近年来，有的成人高校资源优势显著，适应市场发展能力强，整体影响力和特色发展都有较大的进步，有些成人高校受资源短板制约及随市场调整和转型的滞后性，发展受挫，甚至被淘汰。

（四）成人高校：具有教学质量保障机制

一是具有教学质量保障机制。成人高等学校教学质量管理实行校长负责制前提下的质量保证委员会决策机制，其秘书处设在教务处。监控管理手段包括综合教学检查、评价评估、专项督导、考试巡查、年度质量报告、满意度调查等。二是成人高校教学质量保障主要考查教学要素的建设、教学过程（状态）的监控和教学质量的评价反馈等几个方面。教学要素的建设主要包括教学与管理人员、设施设备投入等方面。教学过程（状态）的监控主要包括学期初、学期中、学期末三个阶段的监控管理。教学质量评价体系，主要是在强调实践性和应用性的基础上，借鉴普通高校的做法或参考职业院校的做法。学校非常重视教学质量的评价结果，并作为教师考核、评优、职称晋升等的重要衡量标准。

二、当前我国成人高等教育质量保障主体存在的问题及原因分析

（一）政府：在管理上存在漏洞，经费投入较少

一是立法处于空白状态。长期以来，没有针对成人高等教育特点的单独管理法规。二是现行年度报告制度是一种自我约束性制度，缺乏第三方监管。当前出现的招生恶意竞争、师生比例严重失衡现象，与没有第三方监管有关。三是教育经费投入较少。成人高校办学经费主要是通过政府财政投入及学费收入两种途径。长期以来，成人高校获得财政收入较少且没有增加，只能通过扩大招生规模来提升学费收入。四是政府主导的单一管理影响成人高校的积极性。成人高校的财政、招生、教学、人事等各个环节都置于政府部门的严格控制之下，但其财政拨款，招生指标，对领导的考核、升迁、收入及约束等都不与教学质量挂钩。

（二）社会：在认识上存在偏差，现实需求被忽视

一是社会对成人高等教育地位和作用认识不足。普遍认为成人高等教育是普通高等教育和职业教育的补充，使得成人高等教育变成可有可无的补充品或副产品，甚至出现歧视或不承认成人高等教育学历的现象。二是“学历至上”观念根深蒂固。用人单位对人员聘用、评级、晋级等都秉持“学历观”，导致接受教育目的是为了一张文凭，社会公众的学习观、价值观被扭曲。三是社会现实需求被忽视。成人高等教育本来是为解决我国各级各类教育资源紧张、提高从业人员素质而制定的措施。但长期以来，这一现实需求被忽视，办学机构的“逐利”生存倾向、学员的“急功近利”学习行为、社会的“学历观”评价体系，背离了提高全民素质的初衷，致使受教育者学而难以致用，成人高等教育教学质量水平无法达到社会要求。

（三）市场：合作办学带来问题，市场主体参与机制未形成

一是市场竞争机制让合作办学既带来资源整合的优势，也带来市场过度逐利的行为和问题。合作办学整合市场资源，将企业、机构最新岗位需求及实践经验带入课堂、实验、实训等教学中，但也带来了虚假宣传、委托招生、代理招生、买卖生源、提前缴费、搭车收费、缴前分配、无资质教学、送教上门、点外设点、点外代理等行为及乱现象。二是市场主体参与成人高校质量保障的有效机制尚未形成。当前市场主体与成人高校合作仅局限于教学辅导、科研实践和社会服务等内容，没有深入到学校发展的管理决策中，无法对学校发展、教育质量保障、人才培养体制改革等产生根本性影响，也未能建立起市场主体参与教育质量保障的体制机制[1]。

（四）成人高校：在特色定位、校园文化建设、教师队伍建设、教学管理、教学质量监控、教育质量评价上存在问题，过于追求经济利益

一是特色定位不清晰。在办学方式上没有形成行业特点，在办学模式上没有形成自身特色。二是过于追求经济利益，忽视国家利益和社会效益。在经济利益的驱使下，部分成人高校片面追求规模的扩大和学员数量的增加，却放松了教学质量的把关，降低了培养规格。三是校园文化建设困难且不理想。校园文化建设受到教学点分散、学习时间不集中等多种条件限制。四是教师队伍建设不理想。教师数量少，正式编制教师因受到编制限制，教师数量与现行教学需要不匹配。兼职教师能力水平参差不齐。五是教学管理存在难题。学生身份的复杂性、学生的学习态度不端，课程与教材建设薄弱等问题给教学管理带来挑战。六是教学过程监控失衡。只注重课堂教学、教学活动的组织、学生的知识目标等内容，而忽视了对教学大纲、教学内容、教学设计的监管，对教学质量和学生学习效果的考查，及对学生能力目标的培养[2]。七是教育质量评价存在问题。评价的主体单一，以学生结果为导向，且流于表面形式，忽视了学生在学习过程中的成长性评价和毕业后社会性价值过程的评价[3]。

三、成人高等教育质量保障主体的联动关系及运行机制

（一）联动关系

1.政府发挥指导性作用

政府是成人高等教育的最大投资者，教育部及各地教育行政部门是政府的代表机构。在成人高等教育质量保障方面，政府可以说是起到指导性作用，主要是通过教育经费投入、目标定位、宏观调控等方式，指导成人高等教育质量的总方向。一是承担成人高校一部分办学经费。财政给予成人高校一定的办公经费及人员编制经费，解决了成人高校的后顾之忧。二是确定成人高等教育的办学指导思想。通过广泛传播，“以人为本”“立德树人”“终身教育”“办好人民满意的教育”等理念深入人心，被成人高校、社会、市场认可。三是规范人才培养目标及方案。成人高校向政府教育行政部门报备人才培养目标及方案，申报招生计划。四是加强成人高等教育质量评估、检查。要求成人高校填报继续教育发展报告年报或委托有关第三方评价机构进行检查。五是制定相应的法律法规。通过法律法规规范社会机构、市场主体参与成人高等教育行为及成人高校办学行为，矫正和克服不良思潮及市场化带来的负面影响，明确责任担当，确保成人高等教育质量规范、有序发展。

2.社会发挥纠偏性作用

社会是成人高等教育的最大受益者，成人高等教育所培养出来的学员，最终为社会所用。在成人高等教育质量保障方面，社会可以说是起到纠偏性作用，主要是通过社会需求、社会评价方式，修正成人高等教育质量发展方向。一是社会通过变革，创造教育需求、岗位需求、人才需求，促使政府、成人高校开展教育活动，并提出成人高等教育质量要求，使其产出适销对路的人才。二是社会对教育活动进行过程监督，评价成人高等教育质量水平，厘清市场与社会、公益与私益的边界，引导成人高等教育向着科学、健康、有序的方向发展。

3.市场发挥调节性作用

市场是成人高等教育的重要参与者，在社会主义市场经济条件下，成人高等教育不能脱离市场。在成人高等教育质量保障方面，市场可以说是起到调节性作用，调动多方利益主体加入，提高成人高等教育的资源配置效率。一是市场竞争机制为成人高等教育保障提供新的动力。学校不是市场，但受市场机制的影响；学生不是商品，但受商品经济的制约。市场这只“看不见的手”无时不在、无处不在。二是市场主体的积极参与，给成人高校带来资金等多方面的资源，提高成人高等教育的资源配置效率，促进产教融合和工学交融，使得成人高等教育质量多样化发展。

4.成人高校发挥主导性作用

成人高校是成人高等教育的具体实施者，享有自主办学的权利，具有自主管理与自主发展的能力，在成人高等教育质量保障中发挥主导性作用。一是办学形式多样，办学主体独立。二是成人高校对成人高等教育质量产生直接作用，承担直接责任，学员能力水平是否适应社会需要，直接反映出成人高校教学质量水平。三是成人高等教育质量对成人高校来说永远没有上限。成人高等教育质量不仅要考量学生在校学习的能力水平，还要延伸到学生毕业后在社会的成长性和适应性。

（二）运行机制

在成人高等教育质量保障中，政府的指导性意见及资金支持，直接决定着成人高校培养目标和教育资源配置。社会的需求与评价，影响着政府的指导性意见，也影响着成人高校的培养目标、专业设置以及生源质量。市场的调节，多元主体的参与，提高了成人高校资源配置率，但市场的过度逐利又严重影响成人高校的办学行为。成人高校的主导作用，表现在办学水平上，建立教学质量监控体系，在成人高等教育质量上发挥重要作用。同时，政府检查、社会评价、市场参与结果传递到成人高校的办学行为上，从而作用到教学质量监控上，影响着成人高等教育质量。因此，政府、社会、市场的行为直接作用或影响成人高校的行为。成人高校对其它主体都是处于被动接受和反馈状态。政府、社会、市场各主体彼此之间也是处于被动接受和反馈状态。这些运行关系就构成了成人高等教育保障运行机制。

四、新时代我国成人高等教育质量保障主体机制建设

（一）政府：重视顶层设计，推动成人高等教育改革

一是明确办学定位，推动《成人高等教育法》的立法实践。对成人高等教育在国家终身教育体系中的功能、地位和作用，及其内部各教育形式之间的相互关系，办学主体、办学经费来源，发展政策、总体目标和主要任务等重大问题从国家法律层面上给予明确[4]。

二是重塑教育质量，建立健全成人高等教育教学标准和质量评价体系。将办学规模与办学条件、办学质量挂钩，根据办学条件及办学质量下达招生计划。制订成人高等教育专业教学要求和标准，对课程教学、实验实训、考勤、作业、考核、毕业论文（设计）、毕业答辩及审核等环节进行严格管理。完善质量评价体系，健全部省校三级质量定期检查、督导和年度报告制度，探索建立第三方质量评估、考核制度，将评估、考核结果与成人高校获取社会资源、取得财政支持、党政领导班子考核挂钩。

三是调整办学经费，建立成人高校项目经费配套（奖励）机制。充分发挥财政资金杠杆作用，将办学经费作出调整，建立成人高校项目经费配套（奖励）机制。鼓励和支持成人高校利用社会资金积极开展落实成人高等教育质量理念与政策的项目，根据项目评估情况，按照项目投资总额及各方出资比例，对项目给予一定的配套（奖励）经费，形成一定的竞争氛围，提升高等教育投资效益。

（二）社会：构建社会监督体系，保障成人高等教育高质量发展

一是畅通信息反馈通道，构建社会信息反馈式监督机制。打通成人高校与用人单位之间的沟通渠道，让用人单位对专业人才的需要，对在职人员提升的需要，对录用的成人教育毕业生的能力水平评价等情况反馈给成人高校。打通成人高校与行业组织之间的沟通渠道，让行业需求、行业评价、地方产业特色与优势等信息反馈给成人高校。打通成人高校与社会公众、社会公益组织之间的沟通渠道，让成人高校了解和关注社会公众对继续教育的需求状况。

二是加强社会评价机构自律建设，健全社会评价式监督机制。鼓励和支持社会组织参与成人高等教育质量评价，发挥社会组织在成人高等教育质量评价中的第三方作用。加强评审专家队伍建设，建立评估专家资格认证制度及评估专家数据库。加强继续教育人才评价标准建设，建立继续教育人才评价指标体系及制度。加强对社会评价机构的考核、评价、培训，引导社会评价机构加强自律意识和公共服务意识建设，树立社会评价机构的专业权威。

三是营造良好教育环境，健全社会舆论监督机制。拓宽对成人高等教育的宣传渠道，加强成人高校与社会的黏性，广泛宣传终身学习的社会理念，营造浓厚学习氛围，提升社会对成人高等教育的认可度和价值判断。建立多部门对社会舆论联合治理机制，充分发挥社会监督作用，曝光典型案例查处情况，对损害人民群众和成人高校合法利益的违法违规行为进行舆论震慑。

（三）市场：规范市场行为，确保成人高等教育市场永葆活力

一是规范成人高等教育市场，建立健全教育管理与监测机制。防范成人高等教育市场化倾向产生不良影响，严格校外教学点设置与管理、教育项目开发与管理，探索建立办学信用管理及处罚淘汰机制，健全教育管理与监测制度，加强成人高等教育市场规范管理。

二是激发共同参与意识，建立多元主体参与成人高等教育质量治理机制。防范在寻求市场资源的优化与知识资源的升级过程中，受市场意识、市场机制的影响，成人高等教育参与主体的过度逐利行为，建立多元主体参与成人高等教育质量治理机制。激发多方主体共同参与成人高等教育质量治理的意识，将其内心的教育使命与责任激发出来，使多方力量在面对更多功利诱惑的同时坚守内心的教育信仰，为成人高等教育高质量发展群策群力，构建成人高等教育高质量提档升级的普遍价值追求[5]。

三是聚焦成人教育学生文化特征和需求，建立和完善成人高校文化育人机制。防范成人高等教育在社会主义市场经济建设过程中，网络文化、抖音和快手等短视频、“B站”弹幕、动漫文化、影视文化、“饭圈”文化等热门文化对成人教育学生造成不良影响，建立和完善成人高校文化育人机制。制定文化育人成效考核评价办法，加强对文化育人的质量监控。完善成人高校党的建设和思想政治教育评估体系建设，将文化育人工作作为对成人高校办学质量和水平评估考核的重要指标。

（四）成人高校：加强成人高校自身建设，推动成人高等教育质量变革与创新

一是着眼时代发展和社会需要，积极深化教学改革。遵循成人高等教育规律，结合学校自身教育资源和特色，根据经济社会对人才的实际要求，明确定位，适时调整人才培养方案，优化学科组织结构，加强教材建设，完善培养课程体系建设。运用现代教育技术，深化教学改革，创新教育教学的方式方法，结合课堂教学、体验式教学、实践教学等方式，完善实践教学体系建设。

二是强化教学设施及队伍建设，提高教学服务水平及质量。根据教学基本建设的实际需要，积极改善现有教学基础设施，建立适合本校特点的网络管理系统，优化教学信息资源，完善设施保障体系建设。建立一支教育观念新、创新意识强、师德高尚、水平高超、人员稳定的教师骨干队伍，和一支懂得教育科学的规律，有专业特长的管理干部队伍，完善师资队伍体系建设。为提高成人高等教育管理工作的规范性和系统性，确保各项教学活动有序开展，进一步加强学习质量管理制度、教学质量管理制度、教务质量管理制度等制度软件建设，健全管理制度体系。

三是规范校内教学质量监控体系，保障教学质量不断提高。以教学工作为中心，构建“在教学副校长领导下，以处系为核心、以专业化教学管理组织为保障、以教学辅助部门为帮手，包括教学管理者、教师、学生以及社会相关人士在内的”教学质量监控组织体系[6]。根据人才培养目标的要求，制定出教学质量监控标准，构建科学的教学质量监控标准体系。构建涉及教学全过程，具有完整性、可操作性、可检验性的教学质量监控内容体系和制度体系。建立校内教职工专职、校外专家兼职相结合的教学督导队伍，完善教学质量监督检查体系。建立教师教育质量评估系统、学生综合评测系统、院系质量评估系统组成的校内质量评估系统，完善教学质量评估评价体系。