莫劲 陈金艳 苑权菲

（广东省肇庆市高要区人民检察院 广东肇庆 526100）

民事支持起诉制度自1982年在《民事诉讼法》中确立至今，其规定内容仅有一条。《民事诉讼法》虽经过多次修改，但关于民事支持起诉制度的规定却并未因此而得以丰富充实，这也导致社会各界对此制度各执一词。

一、民事支持起诉制度的存废之争

民事支持起诉制度自确立以来就因法律规定单一原则而争议不断。特别在创立之初，学界对该制度的态度更是褒贬不一，有持否定论者，有持肯定论者。近年来，支持起诉制度在实务界得到广泛适用，要使这一制度得以长足发展，就必须要统一认识，明确肯定并不断丰富民事支持起诉制度。

（一）支持起诉否定论

持否定论者认为民事支持起诉制度源于社会干预理论，《民事诉讼法》中关于民事支持起诉制度的规定是对当事人意思自治的漠视，有违现代社会当事人主义原则；虽然社会主义制度应当对诉讼能力欠缺的弱势群体有所扶持，而我国已有的法律援助制度和司法救助制度已可以起到扶助弱势群体的作用，民事支持起诉制度只是一种不加实用的重复制度。[1]有学者又指出《民事诉讼法》关于支持起诉的内容规定在基本原则之处，但民事支持起诉制度仅在起诉和受理阶段有一定意义，一旦被支持起诉主体向人民法院提起诉讼，那么支持起诉主体的使命已经完成，显然这一制度难以贯穿于民事诉讼全过程，难以实现统驭民事诉讼全部规范，不具有民事诉讼基本原则的作用和地位；[2]且在实践中民事支持起诉制度适用相对较少，法律规定不具体、不具有可操作性，应予直接废除或者确立社会干预原则。[3]

（二）支持起诉肯定论

持肯定论者认为，我国是社会主义国家，支持起诉制度的确立是社会主义制度的充分体现。支持起诉制度有利于全社会保护国家、集体和个人的合法权益不受侵犯，鼓励各种社会力量同各种民事侵权行为作斗争，防止国家和社会资产流失，进而有效维护社会主义法制尊严。[4]同时，支持起诉制度有利于弘扬社会主义道德风尚，促进社会主义精神文明建设，及时消除社会矛盾冲突，有效维护诉讼能力欠缺的弱势群体的合法权益，缓和人与人之间的紧张关系，体现社会主义社会人与人之间的新型关系，促进构建社会主义和谐社会，甚至可以有效防止刑事犯罪的发生。[5]此外，有实务界人士指出，民事支持起诉制度在促进社会治理、防范化解重大社会风险，甚至在扫黑除恶等消除社会危险因素方面发挥着重要作用。[6]

（三）支持起诉应予确立完善

现代社会应充分关注弱势群体的合法权益，特别是司法领域的弱者。民事支持起诉制度能够支持弱势人群拿起法律武器维护自身合法权益，充分彰显了我国社会主义制度。笔者认为民事支持起诉制度能够有效化解社会矛盾，避免因矛盾纠纷得不到及时解决而造成更大的社会问题，是构建社会主义和谐社会的有效途径，也是新时代人民群众对美好生活需要的司法回应，应予以确立并不断完善。

首先，民事支持起诉制度的确立是我国社会主义制度的体现。民事支持起诉制度意在使那些诉讼能力欠缺的弱势群体将自己合法权益受侵害的情况置于司法公平保护的状态下，使他们在此情况下能够接近司法，实现司法保护上的机会公平。[7]公平正义是社会主义制度的题中应有之义，也是社会主义制度的本质体现，而要实现公平正义，就要重点关注弱势群体，[8]特别是确保弱势人群都能在自身合法权益遭受侵害时均有同等司法救济机会，真正做到法律面前人人平等。

其次，民事支持起诉制度的确立有利于构建社会主义和谐社会。人类社会一直存在强者与弱者，如果处于弱势地位人群的合法权益得不到有效保护，而公力救济不能有效化解这一尴尬境地，他们就会寻求极端方式进行自我救济。我国致力于构建社会主义和谐社会，就要充分重视强弱之间过度悬殊而导致的社会冲击，并采取措施将这种强弱差距控制在合理范围。[9]法律正是解决贫弱差距问题的极佳手段，民事支持起诉制度是保护弱势群体平等获得司法救济机会的有力措施，可以将矛盾纠纷化解在初始状态，避免因合法权益得不到及时维护而进一步激化矛盾。[10]构建社会主义和谐社会就要充分关注和保障弱者的合法权益，没有对弱势群体的人文关怀和社会救助，和谐社会便是空谈。[11]民事支持起诉制度充分彰显了我国法律对弱势群体的人文关怀和法律救助，保障其能够正确有效通过合法途径救济自己，确保人与人之间的关系回到最初的和谐状态。

最后，民事支持起诉制度的确立是人民群众对美好生活需要的司法回应。我国社会的基本矛盾已转化为人民日益增长的对美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。[12]当前，我国人民群众对社会生活的需要不再局限于温饱，而在逐步追求更高层次的美好生活。然而，我国社会各方面发展的不平衡和不充分，导致社会上相对弱势的群体依旧较多。这些弱势群体可能是由于自然剥夺（如先天疾病）、社会剥夺（如社会排斥或歧视）、政治剥夺（如统治阶级对被统治阶级的剥夺）、法律剥夺（如法律对部分人群的权利限制）等原因导致他们成为了社会上的弱者，[13]致使其在主张权利时存在障碍。不论基于何种原因所形成的弱势人群都会减损他们对美好生活的需要，特别是在法律机会上的减损更是极其残酷的。中国特色社会主义进入了新时代，满足人民群众对美好生活的需要，特别是满足人民群众对法治的需要，是党和国家在当前社会背景下面临的重大任务之一。民事支持起诉制度是当前社会实现“弱有所扶”极为重要的法律制度，有效满足弱势群体的司法需要，并以此为基础，获得重新出发的机会，进而满足各方面的美好生活需要。

二、民事支持起诉主体的界定

在检察机关的主导下，民事支持起诉制度探索取得了较为丰富的成果，并得到最高人民检察院的充分肯定和鼓励支持。[14]但根据《民事诉讼法》第15条规定，支持起诉主体并非只有检察机关，其规定的“机关、社会团体、企业事业单位”到底包含哪些单位目前并不明确。为了最大限度地激活民事支持起诉制度，笔者认为应当进一步明确支持起诉主体，促使其积极主动行使支持起诉的职权。

（一）机关作为支持起诉主体

根据相关释义，“机关”主要有三种解释，一是办理事务的单位或机构；二是控制整个机械的关键部位；三是计谋、陷阱。[15]鉴于《民事诉讼法》第15条中“机关、社会团体、企业事业单位”的表述，此处机关、社会团体、企业事业单位分别罗列，它们具有各自的独立性、不可交叉性和混同性[16]。这三者之间的关系应当与《宪法》第5条第3款中“国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位”之间的关系相一致，均为并列关系。“机关”的第一种解释可以与社会团体、企业事业单位并列，故《民事诉讼法》第十五条所称机关应为国家机关。

国家机关的界定范围在学界一直存有争议，大致可分为广义说、狭义说、折中说三种观点。广义说认为，国家机关是指行使国家权力、管理国家事务的机关，包括国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关等，同时从我国实际出发，还应包括党的各级机关、政协机关等，[17]当然在2017年成立的国家监察委员会及地方各级委员会也应纳入国家机关之列。狭义说认为，国家机关是指依照宪法和各种组织法设立并对国家和社会公共事务管理的机关或组织，即《宪法》第三章所列“国家机构”，包括国家权力机关、国家主席、行政机关、军事机关、审判机关和检察机关，[18]包括前述监察机关。折中说认为，国家机关的范围应当介于上述二者之间，包括党的各级机关（党的基层组织除外）、国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关，[19]包括监察机关。笔者认为，国家机关的范围应以《宪法》所确定的范围作为根本依据，即国家机关包括权力机关、国家主席、行政机关、军事机关、监察机关、审判机关和检察机关。

从实践出发，民事支持起诉制度领域不可能允许所有国家机关均支持起诉。国家机关中的哪些机关可以支持起诉仍旧需要进一步探讨，笔者主张此处对国家机关应作限缩解释，将可以作为支持起诉的国家机关限定为行政机关、检察机关和军事机关。

首先，行政机关组成部门众多，对社会大多数领域均有管理或服务，可以说每个人从出生到死亡均在行政机关的管理和服务之内。行政机关了解社会各领域情况，对社会中的弱势群体可以更为及时而精准关注，能够真正帮助需要支持的弱势人群。

其次，检察机关虽是《宪法》所确立的法律监督机关，但其是兼有行政属性和司法属性的国家机关。[20]支持起诉职能是其在法律监督的同时，探索出有效维护人民群众合法权益的有益实践。检察机关开展支持起诉工作回应了新时代人民群众对司法的迫切需要，有效促进新时代法治社会、法治国家建设。

最后，军事机关对军人实行高度封闭的军事化、专业化管理。如果有军人的合法权益遭受侵害，外部机关、团体难以介入其中，不利于军人合法权益保护。军事机关提起支持起诉是对军人权益受损无外部机关单位介入的一种补充，确保包括军人在内的所有诉讼能力欠缺的群体均有相关单位或团体支持其提起诉讼。

（二）社会团体作为支持起诉主体

社会团体是公民自愿组成，为实现成员共同意愿而成立的非营利性组织。我国的社会团体主要包括残疾人联合会、消费者联合会、中国法学会，如此等等。因其非以营利为目的的性质，在支持起诉领域可以充分发挥作用，积极支持相关领域弱势群体提起诉讼、维护自身合法权益。实践中社会团体也正在积极尝试开展民事支持起诉工作。

社会团体是基于特定而有限的目的和宗旨设立的，根据目的不同，可分为人民群众团体、社会公益团体和学术研究团体等。民事支持起诉制度重在维护弱势群体的合法权益，故笔者认为应当对社会团体进行区分，只允许以维护某一领域群体的合法权益为目的的社会团体支持起诉，如消费者协会、妇女联合会等；而对于以促进某一学科发展或推动某一领域事业发展的社会团体不纳入支持起诉主体范围，如中国法学会等。此外，社会团体支持起诉的民事支持起诉案件，应当与其宗旨和业务范围相关联。

（三）企业事业单位作为支持起诉主体

追求经济利益是企业的本质要求，[21]而民事支持起诉主体则必须摒弃利益至上原则，这显然有违企业天性，且企业以自身利润来维持民事支持起诉活动显然不切实际。从企业的本质和人性出发，如果允许企业作为支持起诉的主体，那么与允许个人作为支持起诉主体并无区别。笔者认为允许企业作为民事支持起诉主体，至少会出现两方面问题：一是可能引发新的民事纠纷，出现部分企业包揽诉讼的情况；二是企业会迫使原告与其“勾结”，进而瓜分支持起诉之后的胜诉利益，导致支持起诉的意义荡然无存。故笔者主张将企业从支持起诉主体中排除。

事业单位主要是指从事非营利性的社会各项公益事业法人，如从事教育、科研、医疗等事业，主要依靠国家财政拨款进行活动，它们在登记的范围内从事活动。[22]事业单位都具有国有的性质，且是从事服务的单位，其开展支持起诉工作具有明显的优势及合理性。同时由于行政机关不可能对社会的各个方面实现全覆盖，部分事业单位基于国家法律授权实质上也具有行政机关的性质，如银保监会、证监会等。

三、民事支持起诉主体的角色定位

民事支持起诉制度激发了社会维护公平正义的热情，满足了人民群众对新时代法治的需要，回应了弱势群体对“司法为民”的呼声。《民事诉讼法》对支持起诉制度规定置之阙如，使支持起诉制度虽进行了有益探索但因角色定位模糊导致实践操作难以统一，甚至在审判机关和检察机关之间都存在较大分歧[23]。

（一）诉讼参加人

诉讼参加人是指参加诉讼并进行诉讼活动的人。[24]根据《民事诉讼法》的规定，诉讼参加人应包括当事人和诉讼代理人。有学者提出检察机关在支持起诉时，特别是在家事诉讼中，可以作为国家公益的代表和法律监督机关，直接以原告身份提起诉讼。[25]这种观点照抄照搬了前苏联社会干预理论，盲目否认个人的自我意识和自我权利，在实践中难以实施。如果支持起诉主体不严守支持起诉的底线，而以原告身份提起诉讼，一旦被告上诉或提出反诉，便会出现支持起诉主体转化为被告的尴尬局面。另外，支持起诉主体并不具有原告可处分的权利，那么支持起诉主体以原告身份提起诉讼，其所有的诉权来源何处？这更加难以自冾。

支持起诉主体是帮助被支持者消除诉讼障碍，实现自身诉权；而非像诉讼代理人具有天然的倾向性，旨在帮助自己的当事人获得胜诉。如果认为支持起诉主体是诉讼代理人，显然其没有存在必要，因当前的法律援助制度和律师事务所已然可以发挥这种功能。故诉讼参加人不足以体现支持起诉主体的角色。

（二）诉讼参与人

学界对诉讼参与人的范围看法不一。有学者认为诉讼参与人指除人民法院之外的所有可能参加诉讼的人员，包括检察机关、当事人、诉讼代理人、鉴定人、翻译人员、勘验人员等；[26]也有学者认为诉讼参与人仅指证人、鉴定人、勘验人员和翻译人员；[27]另有学者根据《民事诉讼法》第139条、第149条、第150条涉及到的其他诉讼参与人与当事人相并列，认为诉讼参与人应将诉讼代理人包括在内。[28]笔者在前述内容已经阐明不能将支持起诉主体界定为当事人或诉讼参与人，在此不再赘述。从以上内容可知，除当事人和诉讼代理人外，诉讼参与人包括鉴定人、翻译人员等，这些人群有一个共同而鲜明的特点就是再现法律事实（如鉴定人）或者协助其他诉讼人员表达意思内容（如翻译人员）。

支持起诉主体是支持被支持者消除主张权利过程中的种种障碍，是对被支持者既有贫弱和诉讼能力欠缺局面的改变。此外，笔者认为支持起诉主体对被支持者的支持应当贯穿整个维权过程，从被支持者有意申请支持起诉进行维权开始，直到被支持者的合法权益得到完全实现才算一个支持起诉案件的完结。上述诉讼参与人显然不具备这一功能，因此不应将支持起诉主体界定为诉讼参与人。

（三）支持起诉人

民事支持起诉制度不同于以往的普通民事诉讼，支持起诉主体也不同于以往的民事诉讼参加者或参与者，不能简单地将支持起诉主体等同于诉讼代理人或法律援助人员，更不能将其比作当事人。笔者主张将支持起诉主体单独界定为支持起诉人。

首先，支持起诉主体是对被支持者心理、经济、证据收集等多方面的支持。支持起诉主体要化解被支持者对维权的恐惧和担忧，使其消除后顾之忧，大胆维护自身合法权益；此外，支持起诉主体可以充分发挥其作为机关、社会团体、事业单位的优越性，避免被支持者因诉讼维权而使生活陷入困境，同时可以努力帮助被支持者调取相关证据等，弥补其在诉讼中的先天劣势。

其次，支持起诉主体是对被支持者全过程的支持。支持起诉主体不能仅支持被支持者向法院提起诉讼便“功成身退”，不能仅向法院发一份支持起诉意见书就案结事了。支持起诉主体要将支持起诉工作贯穿于被支持者维权的全过程，要持续跟踪了解生效裁判的执行情况，真正实现支持起诉法律效果和社会效果的有机统一。[29]

最后，支持起诉主体应出庭但不参与法庭辩论等环节。在整个民事支持起诉过程中，被支持者真正与对方对峙的场合便是法庭。如果此时没有支持起诉主体为被支持者“撑腰”，被支持者可能在法庭上因心理恐惧等因素而不敢据理力争，那么支持起诉的效果也就大打折扣。支持起诉主体重在保障被支持者维权而非想方设法保证其胜诉，同时也要区别与诉讼代理人的不同之处。故支持起诉主体仅出庭消除被支持者在与对方对峙时的恐惧心理，使其敢于据理力争。

四、结束语

民事支持起诉制度是保障诉讼能力欠缺的弱势群体向人民法院主张权利的有效措施，是对新时代人民群众对美好生活需要的司法回应。主体明确、定位精准是建立制度的前提，明确民事支持起诉主体及其角色定位，能够充分发挥各支持起诉主体的积极主动性，为进一步完善民事支持起诉程序奠定基础，有效促进了民事支持起诉制度的健全和发展。