□ 文/王占军 伍 环

大学内部治理体系创新的逻辑转向

当前学界对大学内部治理体系创新的逻辑起点存在两种主要的认识，一是共同治理。通过比较研究可以发现，美国大学教授协会（AAUP）所倡导的共同治理原则主张教师和行政部门基于双方的权力和决策责任进行分工，即大学董事会、行政部门、教师、学生等大学各内外部利益相关者共同参与大学治理。许多研究指出，过度干涉成员参与治理将对高等教育质量产生严重的威胁，但是完全意义上的自由亦非妥当，因此经过成员理性选择的治理形式更有利于增进学术上的质量，共同治理对高等教育的文化与活跃性具有关键性的影响。[1]共同治理的核心是参与原则，该原则根据各方在具体事务中所负责任状况决定发言权和决策权。该原则明确了董事会、校长和评议会各自的权责范围，并且重点强调教师不仅在教师聘任、教学科研项目、课程学习等学术工作负有主要责任，而且有权参与学校战略规划制定、预算编制和校长等重要行政人员遴选等重大事务。二是大学自主办学。治理是组织做出决策和管理程序的系统，是一种分享自治模式的过程或实践。持此观点的学者认为，重建和培育大学的主体性是推进高等教育治理体系与治理能力现代化的逻辑前提。[2]

以上两种认识虽主张不同，但实质都属于“治理结构论”，即认为治理结构对治理具有决定性作用，治理体系创新的逻辑起点是治理结构建构。这两种主张以静态视角看待治理结构，将治理效能与治理结构简单对应起来。而实际上在20世纪90年代，不少美国研究者也认为，为进一步实现有效治理，需要改变大学治理结构和正式决策过程。而21世纪以来的美国学界除了主张对治理结构进行重构外，开始关注非正式结构对于有效治理效果的影响。这些研究表明，学界对治理研究已经从结构论转向有效治理问题。考虑到大学所处的政治制度和政治环境、大学产生发展的文化背景以及学术共同体的传统和行为动力的差异，更加需要从结果来定义治理。笔者认为，对大学内部治理体系创新的逻辑亟待从治理结构转向有效治理，应从结果的有效性出发对大学治理体系进行顶层设计。因此，我们把有效治理作为大学内部治理体系创新的目标。

本文按照“效率优先、整体设计、民主管理、制度保障”原则进行治理体系设计。其逻辑为：有效治理的目的是效率，有效治理的前提是民主，有效治理的手段是整体设计，有效治理的保障是法制健全。效率性原则基于大学组织效率在于如何有效配置资源以更好地担当社会责任。民主性原则本质上是强调对权力的共享，从结构和程序上强化利益相关者的权力制衡和彼此互动。整体性原则是基于大学组织要素互联互通关系，考虑治理体系的整体性和结构性安排。法制性原则强调大学治理结构具有合法性以及法律法规体系的稳定和制度化。[3]基于有效治理的大学内部治理是一种治理形态，也可以是一种政治手段，也可以成为一种理论体系，完全根据大学内部治理活动的实际需要而定。

基于有效治理的大学内部治理实现方式

基于有效治理的大学内部治理模型强调的是在大学内部的权责分配与决策过程，大学的治理机构负责为大学确定组织使命和规划，并赋权给行政部门和二级学院，形成达成目标和推行政策的运作机制，建立完善的治理结构，以利于大学内部的决策者识别、评估和管理大学组织可能存在的风险。在合宜的治理途径下，形成组织信任和参与能力，从而使大学的决策体系不仅能更好地服务大学内部成员，而且也能更好地服务于大学外部利益相关者。[4]

1.责任—专业是有效治理的基础

责任指的是参与治理的各方对大学有效治理的责任，而责任的基础是参与治理应该基于自己的专业能力。这一双向维度所确立的边界是，大学决策机构的责任在于其对学校战略的审视把握，而不能僭越学术事务管理，学术权力其责任履行在于学术事务发展的判断能力。而现实中存在着学术权力与行政权力彼此相互僭越的问题。如何通过制度设计提高各方对治理的专业能力是解决效率问题的基础。目前，对于大学治理过程中党委主体责任、行政执行责任已经得到强化，但仍在部分领域存在责任制缺位问题，仍然是完善大学治理体系的重点所在。

要通过制度设计，协调好决策、执行和监督主体间的关系，使三方参与者都具有相关的专业能力履行职责。当前，大学需要处理好治理知识来源于内部还是外部的问题。美国大学正受到追求效率和实现业绩目标的压力，导致大学校长更多地注重其机构的管理，而较少地注重学术决策的学术化过程。校长对外部利益相关者，特别是雇佣他们的政府官员和商业领袖以及补充他们的薪金和福利的基金会和企业，负有更大的责任。因此，对教师和其他内部群体的责任就减少了。为了提高效率和实现目标，校长们越来越多地聘用没有学术经验的专业行政人员，这些人觉得自己对行政主管更负责，而对校内的教职员工、学生和其他人则不那么负责。对管理价值的关注也渗透到学术部门和行政部门。由此导致的结果是治理知识更多的来自外部，教师在学术治理上的知识供给作用越来越微弱。当前，中国大学在完善有效治理体系的过程中，一方面，要提高治理知识的专业性，通过强化院校研究，建立智能化、网络化的院校研究数据库，通过精准化的办学数据分析决策代替传统的缺乏证据的经验决策，适当引入专业委员会制度设计；另一方面，大学要对任何弱化党委集中统一领导与教师民主参与相互协调的传统保持警惕，要善于吸取美国大学学术管理过度科层化和职业化带来的教训，尤其是科层化和职业化导致的决策过程受到标准化操作程序、规章制度和其他妨碍创新性和灵活性的诸多因素的阻碍。

从执行主体看，大学校长是中国特色现代大学治理体系中的关键一环，如何以制度保障校长用“整个的心”做“整个的校长”仍是当前治理改革的重大挑战。根据当前国内的现实情况，需要建立大学校长专业化的制度体系，使校长经过专门的历练具有管理、经营大学及教育科研、开发大学的专业技能，能够深入了解大学治理的结构和过程、多元化的治理主体以及整体的制度文化，从而真正把握大学治理的规律。应保证校长可以专门从事管理活动，并厘清校长负责的权力清单，提升校长负责的专业能力。[5]适当的领导力专业化活动可以有效扩展校长的治理内容知识和实践知识，有助于提升其办学治校能力。

大学提升治理效率，要求提高学术治理的专业化水平，但同时也要避免专业化带来的过度科层化问题。学术机构的科层化是一个正常的过程，而教职工的职业化是这一过程的主要作用因素。随着等级制度、劳动分工、任务专业化、正式交流和非人格化程度的提高，学院和大学正呈现出典型的韦伯官僚体制的特征。标准的操作程序、计划、决策规则和其他管理规则降低了组织的灵活性。从副校长到院长，再到系主任和教研室主任，大学校长和那些在教室、实验室工作的人之间的人数越来越多，进一步延长了校长办公室到教室的“距离”。专业官僚机构的发展正在创造一种新的文化，高等教育的语言中越来越多地出现成本和收益中心、客户驱动的项目以及商业世界中更为常见的其他术语。行政人员对行政部门领导和校领导更负责任，教师成为一个次要的问题，甚至被认为是一个需要克服或避免的障碍，而不是大学治理的参与者。因此，解决治理效率问题需要适当区分行政效率与治理效率，行政是与资源分配有关的过程，包括规划、人力资源管理，特别是财务管理。治理是那些与大学知识生产和传递相关的过程，包括学术项目、教师和奖学金。保持这种区别而不是彼此代替，对于保持学术机构的健康至关重要。

2.信任是大学有效治理的前提

梅耶（Mayer）等将信任定义为“基于对方特定行动对自己重要性的期望，即使预料到对方许多行为会使自己受到伤害也无怨，甚至放弃监控对方的计划”。[6]只有在信任的前提下，才能实现共享、共同治理。在有效治理的内部治理体系中，各方的信任建立是关键所在，只有建立信任才能在治理中相互合作。构建信任文化是解决治理民主性原则的基础。

现代大学治理的内在逻辑表明，合作互动决定着治理效果，而合作互动源于信任。[7]大学有效治理不能单纯依靠科层权力自上而下的推动，也不能靠没有规则的妥协来维持，而是必须以形成信任文化为基础。蒂尔尼（William G. Tierney）总结了大学内部治理中的两种信任：一是教师与行政人员之间的信任；二是校长与大学评议会之间的信任。他认为，如果缺乏信任，有效的大学治理是不可能的事情，信任构成现代大学治理的基础性要件。[8]组织文化与信任存在重要关系。德施潘德（Deshpande）和韦伯斯特（Webster）认为，组织文化是“共同的价值观和信念的模式，帮助个人了解组织运作和提供规范的行为方式”，并指出信任是组织中存在的有重要影响的组织文化。高等教育机构由于具有高度复杂性，存在多种职业角色、部门、权限级别和操作场所，具有高度多样性，进而产生了这样一种状况：由于缺乏互动，对于个人之间发展和维持信任至关重要的人际关系变得不可能。此外，组织的治理由于存在这些多层面的不同信念和规范而变得更加复杂。教师与大学领导之间天然存在的距离会对学术领导的信任产生负面影响。[9]杜福特（Dufty）的研究发现：等级关系的距离会对信任产生显著影响，受访者的信任水平随着管理水平在组织链中的上升而下降。这意味着随着决策过程变得更加困难，各级行政管理变得更加科层化和专门化，建立信任和个人关系的能力变得更加困难。因此，为了增加组织内部的信任，领导者应努力创造教师参与的机会，帮助促进共同目标的发展。他认为，教师参与治理的意愿随组织中存在的信任水平的不同而有所差异，如果组织中的个人认为有必要施加影响并有能力这样做，那么组织的领导人就会更加愿意促进决策过程的合作和包容。[10]蒂尔尼和麦那（James T. Minor）在2003年调查了763所四年制大学和学院的大约3,800名教师、学术副校长或教务长、评议会主席，他们的研究集中在受访者在治理过程中的角色，他们探讨了受访者所在院校在共享治理中信任的重要性，包括管理者的信任在不同教师之间的变化程度以及信任如何影响教师在其所在院校各级治理中的参与。该研究发现：信任的度量和它的概念构造可以用来确定信任是否可以预测教师在治理过程中的参与水平。该研究也提出，保持顺畅的沟通渠道是建立信任的有效途径。[11]

3.共享权力是大学有效治理的核心

基于有效治理的大学治理逻辑提倡各治理主体的合作分享，但合作分享不等于各治理主体具有等同的权力。大学治理的核心在于合理分配大学内部权力，通过在不同治理主体之间共享权力进而共同承担治理责任，从而最终实现组织治理目标。大学学术权力、政治权力与行政权力不是彼此封闭的权力系统，不能限制于各自部门利益，而影响整个大学使命的实现。这是解决治理整体性原则的基础。如何实现权力共享是治理制度必须回答的问题。基于大学共治原则，可以提出一个权力结构模型。大学治理机构和学术评议机构组成一个治理系统，其中的部分学术权力和行政权力是重合的。这一治理模型在现实中难以解决的问题是各方责任边界具有模糊性。因此，一些学者提出权力清单体系，以明晰各方的权责。当然，建立良性的治理机制不仅仅是权力边界确定问题，还涉及到学术权力主体和行政权力主体之间信任关系问题。一般来说，董事会（理事会、党委会）最终拥有对大学的行政管理、财务偿付、生存发展负责的权力，而评议会（学术委员会等）则保持对学术事务的权威。而且最重要的是，在合作共赢的理念下，各个机构之间要实现良性互动，要在大学内部形成共同参与机制。

共享权力并不意味着教师承担起实质性的决策责任。对于学术工作而言，教师自身利益并非建立在公共生活的基础上，而是建立在个体的基础上。大学教师没有接受过处理与大学有关的整体问题的训练，而且也不应该期望他们在决策层面处理这些问题。因此，教师并不排除从他们的角度对问题提出建议，但他们的观点往往是有限的，因为他们关注的是个人利益。教师对教学科研的大量投入，使其无法连续关注决策问题，他们对承担决策责任不感兴趣。如同莱瑟曼（Leatherman）引用汤姆英格拉姆（Tom Ingram）的话指出：“他认为大多数教职员的评议会都‘功能失调’，行动缓慢，不愿意作出艰难的决定。”[12]因此，教师可以分享治理权力，但不是像共享治理的神话所描述的那样。教师不是决策者，但他们应该是决策过程的一部分，而不是像美国大学教授会所说的那样，是决策过程的主要部分。教师治理机构参与治理所作出的决策是非约束性的、咨询建议性质的。在高等教育中，同僚合作是有效共享治理的核心，而同僚合作需要对同事的相互尊重。在同僚合作治理中，无论是学术力量还是行政力量，如果一方总是占上风，意味着二者的关系就会成为一种依附关系，必然会导致互不信任。

4.法制建设是大学有效治理的保障

大学的内部治理活动受到不同利益关系者的影响，包括政府、社会、教师、学生、家长等，这些不同主体所期许的大学样貌各有差异，彼此间的利益诉求不同，使得大学在治理过程中不得不面对各种冲突矛盾。大学治理体系设计的关键是有效配置各个利益主体的权力，理顺权力配置结构和权力运行体系关系，协调好学术人员与行政人员的关系。关于如何协调利益冲突，一些研究者主张从机制建设入手。例如：倡导冲突管理的学者认为，应通过组织结构的调整，为处理冲突提供正式通道；建立共同治理的决策机制，以有效化解权力过分集中而引发的冲突；发挥中层管理者的作用，创设内部基层组织互信互动的氛围。大学组织的冲突为不同群体间的冲突，权力是引发冲突的重要起因，只有进行组织结构上的调整，构建共同参与决策的治理结构，才能有效克服大学因科层化所带来的弊端。[13]因此，应该重视冲突管理，并且设置相应的解决机制，在整体的策略上建立等级制度，包括角色分离（各司其职）、职能分离（不同单位有不同职能）、中间职位（缓冲角色）；在局部上，采用策略管理，容纳各方利益团体，成立各种委员会，对组织共同问题进行协商讨论。

从长远看，必须通过法制建设，将符合大学治理母法——高等教育法的法律精神落实到大学章程之中，并将各高校长期探索形成的有效治理经验纳入其中，在制度层面上重点是合理确定各权力主体的权力范围与责任边界，通过“规制性”制度约束各方的治理行为。作为规制性制度，大学章程规定了治理主体的权力清单和责任范围；同时也作为规范性制度，为各治理主体之间追求利益最大化提供了博弈、协商与妥协的机制，从而在组织结构和制度设计上通过权力制衡形成各方权力之间既密切相关又适当分离的理想状态。大学章程突出了学术权力与行政权力共同分享治理权力的治理精神，既保证了行政决策的效率，又有利于学术民主参与。实际上，在制定大学章程过程中赋予各主体参与机会，通过民主程序表达各方利益、诉求和愿景，从根本上持续激发大学师生员工这一创新主体开展创新活动的内生动力，实现制度功能的边际效应最大化，亦有助于使两大群体双方的文化渐趋相近，这无疑是有效治理大学的根本之道。

基于有效治理的大学内部治理体系理论模型

根据以上研究，本文提出如下包括四个维度的基于有效治理的大学内部治理体系理论模型（见图1），四个维度分别是：第一个维度是治理的知识维度。通过有效供给各方的治理专业知识和实践知识，以提高治理体系各参与方的专业能力，使其更好地承担治理责任，从而使治理活动具有效率性。第二个维度是治理的文化维度。主要构建学术与行政之间的互信关系从而形成有利于治理实施的民主文化，这是有效治理的前提。第三个维度即治理的结构维度。通过厘清治理权力清单并配置到不同结构之中，遵循实质性的权力分享原则，通过整体性的权力配置优化，实现治理的现代化。第四个维度是治理的制度维度。通过制定大学章程，完善大学内部制度体系，以制度作为协调各方利益的主要机制，为大学治理提供法制保障。

图1 基于有效治理的大学内部治理体系创新理论模型