杨 爽

（四川文理学院政法学院 四川达州 635000）

党的十九届四中全会指出：“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层，构建基层社会治理新格局。”[1]新时代城市社会治理与纠纷解决正在发生着结构性变化[2]，纠纷是社会主体之间因信仰、文化、价值观、利益及行为方式等不协调并试图寻求化解的状态[4]，纠纷解决是通过一定的途径与程序来化解矛盾与争议，修复被打破的社会平衡的活动。纠纷解决的理想目标在于化解矛盾和冲突、维护法益、恢复法律权威，促使纠纷当事人行为和心理不再对抗。随着全国各地市域社会治理现代化进程的推进，如何将纠纷解决机制构建融入市域社会治理成为热议话题。“推进市域社会治理现代化要坚持和完善共建、共治、共享的社会治理制度，以开展市域社会治理现代化试点为抓手，探索具有中国特色、市域特点、时代特征的社会治理新模式。”[3]为此，需以市域社会治理为基础，推进多元化矛盾纠纷解决机制的合理构建，为区域社会有序发展提供和谐稳定的前提条件。

一、市域社会治理应用于多元纠纷解决机制的必要性分析

（一）中国社会纠纷解决的调解基础。“皇权不下县”的观念致使传统乡土社会基本秩序的维持和日常治理主要通过乡绅等群体来调解，这也强化了我国基层熟人社会的局域特性。从传统的乡土社会向现代化法治中国迈进并未完全脱离熟人社会的本质，该背景决定了在建设法治社会的同时，社会自治不容忽视。随着法治建设的推进，国家公权力取代了乡绅在局域社会中的地位，行使社会治理职能。而公权力对法治化进程的推进，无法避免形式主义和急功近利等现象，表明了仅通过法律难以实现对市域社会的有效治理。多元化纠纷解决机制为市域社会治理探索出回归社会现实的道路。

进入21世纪以来，社会治理成为国家稳定可持续发展的重大议题，大部分学者结合中国实际情况，提出适用韦伯的科层制理论，以专业化、层级化、制度化、去人格化管理模式，实现社会的平稳发展。习近平总书记提出“经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区”[5]。该条重要指示明确了市域社会治理在国家治理体系中的重要地位。

（二）市域司法资源无法满足社区纠纷需求。随着公民法治意识的增强，人们对于纠纷化解多选择诉讼方式，法院案件随之猛增，案件复杂程度增加、法官年龄断层、人才流失等现象层出不穷，造成司法资源紧张与匮乏。社会主要矛盾反映在司法层面，表现为人们对司法需求的增长与司法供给不充分，保障群众权益缺失之间的冲突[6]。司法资源无法满足纠纷解决和社会治理的需要，从而激发了司法系统对多元解纷机制的探索，从而推进多元解纷机制的构建和完善，更好地兼顾效率和公平。多元纠纷解决机制则强调合作治理，多主体参与、互动式管理，有利于从根源上化解矛盾。以市域社会治理为视角，构建与完善多元纠纷解决机制，既作为基层治理的途径，也是国家治理体系的重要组成部分。

二、市域社会治理视角下多元纠纷解决机制的现实困境

（一）解纷机制衔接不畅。从市域社会视角来看，我国多元化纠纷解决机制各部分之间的协调度不够，无法形成有机整体和程序链，导致司法资源的严重浪费。这不仅体现在诉讼机制与非诉机制之间，更体现在非诉机制之间。

诉讼机制与非诉机制衔接不畅。人民调解作为解决社会矛盾“第一道防线”的功能缺失；司法裁判则是“公正最后防线”，处于超负荷状态。利益冲突的复杂性、价值观念的多样性和诉讼程序本身固有的局限性影响着司法裁判“结案”法律效果，为了合理配置司法资源，提高法官的司法能力，纠纷解决对社会治理重要功能的实现要求多元化纠纷解决机制的建构。当前，我国正处于社会转型时期，利益分化日益明显，社会不同程度的利益冲突，决定了传统的诉讼模式已经无法适应现代社会发展的需求，诉讼过程中多通过调解解决争议。

非诉解决方式之间衔接不畅。社会纠纷化解是一项整体性工程，各部门只有协同配合，才能促进区域纠纷调处的效率。以调解组织、仲裁机构、公证机构和行政复议机构等为运作载体的多元化纠纷化解机制在不同的领域和范围内都发挥着应有的功能，但还没有形成一个多部门多层面组织体系。尤其是按“谁主管，谁负责”进行管理的专业性调解组织缺乏监督与统一规划，盲目发展状态是客观存在的。较为发达的上海市崇明区在纠纷化解实践中，因本地相关部门间的协调配合不够顺畅，认为解纷机制仍需不断完善。[7]大部分地区在纠纷化解上存在化解过程分离而非全流程应对、化解主体整体合力不强、《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》落实不到位等诸多问题。在纠纷主体多、诉求多、类型多的趋势中，职能部门间联动协作有待进一步强化，“枫桥经验”和“眉山经验”有待更好地落实。多元化纠纷解机制所具有的地位作用及其紧迫性和艰巨性，仍然需要引起高度的关注。

（二）人财资源分配不合理。非诉解纷队伍配置不完善。我国幅员辽阔，拥有333个地市州，由于地域因素，各地的人员配备存在显着差异，调解组织、仲裁机构、行政复议机关、兼职解纷居多；公证机构、司法机关临聘居多，人员构成、年龄结构、学历背景差异明显，队伍稳定性较差；人民调解组织基本依靠财政经费划拨维持运行；调解员报酬水平、案件补助标准与调解成本不匹配，这极大地限制了调解员工作积极性和专业化水平的提高，也很难吸引到优秀专业人才。以中西部城市为例，在职的部分人民调解员文化程度较低，年龄老化，且法律知识有限，仅凭个人经验，难以提供群众满意的调解服务。新时代人民内部矛盾的多样性和复杂性，决定了解纷队伍需要大量年轻力量加入，以满足多元化解纷现实需要。

财政供给滞后。虽然解纷组织已被纳入国家财政扶持范围，但解调工作人员保障依然不能制度化和常规化。目前我国社会纠纷解决机制尚不完善，没有形成一套完整的多元化纠纷化解体系，解纷机构设置不合理。基层解纷组织经费紧张，向上申请解纷的渠道还没有完全建立起来，基层调解组织还没有能力购置所需设备、仪器，有关保障还不到位，薪酬待遇也较低，调解工作效率也有一定程度下降。此外，多主体联合解纷时，部门之间或调解团体对于纠纷经费支出的主体划分不明确，这不仅增加了解纷的难度，且使解纷部门对立，解纷机制无法良性运行。

（三）解纷作用发挥不充分。社会力量参与度不够。推动全社会参与纠纷解决，让当事人以最合适、最便捷的方式解决纠纷，最大限度地发挥群众自治和司法职能的力量，利用群众自治及时解决纠纷。加强社会力量参与，维护社会和谐稳定，是市域社会治理有效实施的重要举措，也是实现由传统预防化解纠纷模式到社会治理现代化模式提升的关键环节。由于历史、地理等因素的制约，我国大多数地区形成了比较特殊社会结构，具有社会自治、共识凝聚等特征，对社会力量的发挥十分有利。但是，在现实生活中，地方社会力量的介入程度还不够高，比如民间调处类、社会团体等，在丰富多样的调解服务方面仍然存在不足。

群众多元解纷观念不强。群众对多元解纷机制缺乏了解，对其性质、程序和作用等方面的认识不清晰，认为诉讼是最恰当、最高效的纠纷解决方式，将非诉讼纠纷解决当作诉讼纠纷解决的分流。面对矛盾纠纷，群众把诉讼视为化解纠纷的第一选择，仅有极少数愿意进行调解。然而在现实中，民众对于价值观，利益纠纷以及纠纷解决方式的认知与需求呈现多元化趋势，各类新型纠纷不断涌现表明必须建立健全多元化纠纷解决机制才能满足市域社会治理要求。

三、市域社会治理视角下多元纠纷解决机制的路径分析

（一）构建和完善解纷衔接平台。完善线下多元纠纷解决平台建设。多元化纠纷化解机制建设与运作涉及党委、综治、司法、调解、仲裁、社会组织等多个层面。纠纷解决体系应包括人民调解、行政调解、行业调解、仲裁、诉讼等各种纠纷解决机制。因此，必须有一个强有力的协调机构，将各个调解机构整合在一起，形成功能互补的化解网络。同时，要加强对接平台的建设与管理，定期开展培训，提高工作人员的素质；对其他纠纷解决方式与资源进行整合、有效指导与监管，实现冲突解决方式步入法治化的轨道。这是矛盾纠纷多元化解决机制的实践需要，也是在社会治理领域中坚持党对纠纷治理的具体体现。根据各地实际情况，指导成立多元调解发展平台。以杭州为例，杭州市推进市县级综治中心、人民来访接待中心、纠纷多元化解中心、诉讼服务中心、公共法律服务中心建设，形成“一个平台，多个中心”，以一体联动的方式增强市域社会治理的整体能力，让纠纷“就地解决”。

持续完善在线纠纷解决机制平台功能。在线纠纷解决机制以其高效便捷和成本低廉等优势受到世界各国关注，如今信息技术与人工智能大行其道，农村乡镇与城市基层社区民间调解已使用远程视频，很多法院进行了在线调解，网上纠纷化解互联网平台应运而生，在这几种调解模式的带动之下，各种纠纷化解路径实现了线上与线下高效对接。从“大调解”到“智慧调解”，再到“互联网+调解员”，这一系列举措反映出国家对新时代社会治理格局的深刻认识，及在新型城镇化进程中构建和谐发展关系的需要。这说明，矛盾纠纷多元化解机制呈现出信息化，智能化，便捷化趋势。依托互联网资源，加强网络调解资源整合，将大数据分析与调解实践相结合，提升解纷机制的智能化水平。[8]

（二）整合和优化资源合理配置。加强人民调解员队伍建设。充分发挥人民调解作为维护社会稳定中“第一道防线”的功能，[9]同时，对于队伍建设应严格选拔，强化工作人员专业培训，积极引入社会主体参与。以重庆荣昌为例，在综治中心的基础上设立综合监管室，采取聘用与轮岗相结合的方式，配备专职调解人员，接受区法院代管和业务指导。注重调解能力的系统化培养，探索联合高校建设多元化解决方案的理论研究和调解人才培训基地，委托社会工作者到社区进行调解培训，采取专家讲座、现场观摩交流、技能竞赛等方式提高调解人员的专业水平和业务能力。[10]

稳定经费保障。加强政府向社会购买服务工作，推进各级政府拓展购买范围，在政府采购目录中增加调解、仲裁、公证等多元化解决服务。支持行业调解，加强人民调解的专业性与行业性发展，加大专项经费和特邀调解的支持力度，建立行业调解、行政调解、诉讼调解等相结合的大调解运作经费保障模式。根据市域经济发展水平、纠纷化解数量与质量、社会影响大小等因素设置案补标准、绩效奖励等，提高解纷积极性。

（三）充分发挥解纷组织的作用。发挥社会组织在社区治理中作用。多元化纠纷解决机制的构建是一项系统工程，它需要依托于社区服务管理系统，将优质的法治资源下沉到疏导端。社区治理以建构一套完整的“政府主导，社会协调，公众参与”框架为主线，需各社区治理主体之间能够实现良性交流，促进社区纠纷的合理解决。居委会作为社区居民自我管理、自我服务的基层群众自治性组织，担负着基层社区公共服务职能。具体实践上，可以在每个基层居委会设立与之相匹配的基层调解委员会，吸收优秀的社区力量开展社区纠纷调解工作，对社区内普遍存在的家庭纠纷和邻里纠纷，要积极主动地介入调解并力争将冲突消除在一线。而对涉及较为复杂的法律纠纷则要为居民提供良好的诉讼辅助，协助其正确地行使诉权。但也要认识到现代社区早已今非昔比，社区管理实务之繁杂己远超过居委会所能胜任的，要推动居委会等职能部门之间的协作，把更多的部门带入社区纠纷调处中来。

增强群众解纷意识。深入开展法治宣传教育，提高全民法治意识，将法治意识与法治思维融入纠纷解决中。利用广播、电视等传统媒体和微博、微信等新媒体的优势，积极探索创新依法维权宣传思路，按照受众年龄、专业等分类，精准推送辖区内单位和个人的优秀事迹和典型案例。同时，积极借助各类平台开展多种形式宣传活动，使更多的群众了解法律法规、增强法律意识；在促进大众理解多元纠纷解决机制方面，以法治讲座、公益宣传、道德讲堂等为辅助，以案例与纠纷解决实践相结合为载体，宣传典型握手案例与互利解决方案，增强民众解纷意识。