蒋向国 陈丽翠 张婉君 尹湘婕

中交城市更新有限公司 北京 100000

2022年我国城镇化率突破65%，城市发展已由“增量扩张”转向“存量优化”，城市更新成为城市发展的主要方式。从2015年中央城市工作会议首次指出转变城市发展方式，到2021年“城市更新”首次被写入政府工作报告，城市更新已升级为国家战略。区别于西欧国家的高度市场化与自发生长，中国城市更新的发展演化和国家及地方的政策导向密切相关[1-2]。在具体更新内容和运作方式上也有自身的特色，并随着城市发展理念及治理方式的升级而不断迭代。中国式“城市更新”正经历概念、内涵、模式、实施方式、路径等多方面探索，在探索中逐渐明晰组织机制和更新模式。

1 城市更新政策与行业趋势演变

1.1 理念层面

城市更新正从大拆大建的开发模式向“留改拆”并举的有机更新转变。2021年8月，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，提出实施城市更新行动要顺应城市发展规律，转变城市开发建设方式。坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主。从过去的“拆改留”转向“留改拆”，把“留”放在第一位，推行小规模、渐进式有机更新和微改造。不沿用过度房地产化的开发建设方式，不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益，鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，明确了存量项目的长期经营盈利模式[3]。

1.2 政策层面

我国城市更新政策体系不断完善，从碎片化、应急式更新到有政策和规划引导的更新[4]。2021、2022两年间城市更新政策陆续出台，各地纷纷加大对城市更新重视程度。2022年我国城市更新进入稳步推进期，无论是中央还是地方层面的政策均更加强调调动市场主体的积极性，政策体系的构建更加兼顾利益补偿、收益平衡、社会和经济效益的平衡。2023年3月1日《北京市城市更新条例》正式实施，随后多个试点城市也相继颁布规范类、引导类、支持类政策，并完成立法，逐步建立完善的法规体系。

1.3 行业层面

随着城市更新进入深水区，尚未更新的单体项目或是存在产权权属、项目杠杆等历史遗留问题，或是存在与周边结构性功能冲突问题，微观尺度的更新已不满足当前需求，片区更新可作为连接起微观尺度和城市的宏观尺度的纽带，更好地实现城市功能的完善，有效地避免更新中存在碎片化和利益分配不均的问题，最终实现大规模的城市全域更新[4-5]。纵观全生命周期，城市更新是一项跨行业、跨企业，甚至跨区域的综合化实施项目。因此，更具备综合问题解决能力的国央企未来将成为城市更新的重要力量，统筹特色民营企业和社会民众积极参与城市更新的各个环节。

2 我国城市更新现阶段发展要点与问题

对各省2022年工作报告分析研究，可以得出城市更新的近期重点工作可总结为以下六项：一是市政设施更新改造，中央经济工作会议要求“十四五”期间，必须把管道改造和建设作为一项重要基础设施工程来抓。二是区域产业升级，老旧区域往往产业动力不足，非核心产业腾退后，或出现产业空心化问题，城市更新要成为我国重塑城市产业结构、提升消费水平、改善人居环境的重要路径。三是历史文化区改造，如上海推进外滩历史文化风貌区更新、重庆保护修缮“大田湾一文化宫一大礼堂”历史文化风貌街区等，为城市留住根脉、留存记忆。四是发挥城市更新在绿色生态方向的通道作用，落地实施开发建设的生态友好项目。五是数智化改造，更侧重于技术赋能带来的城市升级，如河南建设数字孪生城市、广西提出加快智能化基础设施建设等。六是坚持以人为本，把人民群众的改造意愿和生活需求纳入城市更新中统筹考虑，弱化对社会面的影响，实现全民参与的可持续更新。

我国城市更新已经历了较长的发展历程，在此过程中，区位条件优越、规划条件良好、区域功能协调、产业基础较强、操作相对简单的区域已作为城市更新试点优先启动，而当下尚未实施或即将实施的更新项目，不局限于既有建筑，具有更大的范围、更新的需求、更薄的基础以及更突出的历史问题和更长的周期[4-5]。单纯的点状更新已无法满足焕新需求，需从城市功能和产业发展的更高层着手，调整区域空间及发展结构，推动老旧区域更新。

片区型城市更新是城市发展演进的必然趋势，其核心是民生改善、文化传承、产业升级和功能发展。但片区型城市更新存在更新类型多、内容广、服务对象情况复杂，同时所需资金量大、融资困难、规划设计与投资测算缺少衔接等问题，对参与主体的统筹协调和运营能力是个极大的考验。因此需要政府、产权人、社会资本、公众等多元主体在已有的片区型城市更新项目经验上总结经验、探索创新模式，从而逐渐解决上述困难与挑战。

3 全域型城市更新模式的内涵

为解决新阶段更为复杂、综合的片区更新问题。全国正逐步实践“政府主导+更新实施平台统筹+多元实施主体参与”的新组织形式。通过多元合作模式，力争实现片区整体平衡，以满足各方诉求，推动区域更新良性循环。这对平台化统筹主体自身“投建营”全产业链能力及区域统筹实施能力提出更高的要求。

中交通过北京石景山西部城市更新的创新实践，突破了传统的狭义城市更新概念，将城市更新内涵拓展至城市片区的空间结构调整、产业结构升级、土地资源整理、生态环境提升、区域功能重塑等方面。提出“全域型”城市更新模式，其包含“全要素”评估、“全资源”统筹、“全周期”策划、“全领域”规划以及“全社会”参与五大内涵。

3.1 “全要素”评估

将城市作为有机生命体，构建城市体检评估指标体系，建立和完善城市体检评估机制，对全要素问题诊断，深度识别城市发展痛点并制定针对性措施。

3.2 “全资源”统筹

城市资源包括自然资源、社会资源、文化资源、科技资源、大数据资源等方面，在“房住不炒”及土地财政难以为继的背景下，“全域型”更新突破传统的单一平衡模式，以全资源统筹为核心，注重对城市资源的梳理、评价、挖掘和利用，以全面梳理和盘点城市资源为基础，评价和挖掘各类资源的潜在价值，合理制定开发模式和组合策略，从而实现城市资源的高效利用与价值转化。

3.3 “全周期”策划

面向区域发展总体目标开展片区的分期、分步、分阶段更新策划，厘清各子项目与整体项目、以及各子项目之间的逻辑关系，按照算大账、算总账、算长期账的原则，统筹策划、设计、投资、建设、运营等项目全过程，并积极贯彻新政策、新理念和新要求。通过构建动态的更新策略，实现整个片区内资金自平衡和企业微利可持续。

3.4 “全领域” 规划

以建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市为总目标，树立全局思维和系统观念，不仅要将更新单元从传统的项目、社区、街道等点状更新，延展至整个大片区的综合更新，同时还要实现城市空间结构、功能完善、生态修复、文化保护、产业升级和新基建等更新领域的全覆盖。以“全领域”规划为引领，制定从模式策划、投融资、设计施工、产业运营、资本运作等一揽子解决方案，推动城市高质量发展。

3.5 “全社会”参与

城市更新涉及多元权利主体，积极践行“人民城市人民建、人民城市为人民”重要理念，探索“政府引导、市场运作、公众参与”的全社会参与模式，积极推动自上而下的政策传导与自下而上的需求主导有机结合，通过构建多元共治的协调机制，实现资源再分配过程中的利益平衡，进而提高各类主体参与城市更新的积极性、主动性。

以上五大内涵作为全域型城市更新模式的内在要求，引领各实施主体在进入城市更新领域时厘清城市资源价值、高效制定符合城市发展特色的资源盘活方案，保障项目可落地、实现全域化统筹。

4 全域型城市更新模式的实施探索

中交根据片区统筹更新的核心要点，依托北京石景山西部城市更新实践，结合自身优势，提出“配套为先、产业为核、人民为本、文化为脉、运营为魂、资本赋能”的全域型城市更新六大实施路径，同时形成从评估识别、统筹谋划到平台实施的“3+6+N”的实施步骤，助力区域更新目标有序实现，推动片区持续更新。

4.1 实施路径

4.1.1 配套为先

在城市基础设施功能补短板层面，中交提出的“配套为先”原则，主要是指市政优先、生态优先和公共服务优先。目前阶段城市更新工作重点在基础设施提升与改善，中交在基础设施领域具备全产业链优势，可补齐片区基础设施短板，提升片区综合承载力、升级功能品质，为后续更新及运营提供重要支持。

4.1.2 产业为核

产业发展是支撑区域经济发展的核心动力，也是城市更新要完成的重点任务。陈旧的产业与区域市场需求间的错位，易对经济发展产生反作用，导致人口和生产要素的外流。中交结合自身产业优势及城市更新探索，在智慧交通、绿色能源、数字创新、文旅康养、生态环保、产业金融等领域发力，利用国家级科研平台、自身资源牵引、产业联盟储备、应用场景培育、智慧招商加持、产业投资赋能优势，实现区域产业转型升级。

4.1.3 人民为本

人是城市的重要组成部分，城市更新必须紧紧抓住人民最关心最直接最现实的问题，引导社会公众参与，健全全周期公众参与机制，推动城市更新的全周期公众参与。在实施过程中需建立长效治理机制，增进民生福祉，可以采用“问需于民”、“人民共建”、“长效保障机制”三步走方式实施“人民为本”的城市更新路径。

4.1.4 文化为脉

文化是国家软实力的体现和人民的必然需求，文化可以实现价值转换，对推动城市发展具有重要作用。在具体实施过程中，需要在历史文物保护基础上，对历史文化遗产进行活化利用，充分发展文化产业，提供文化产品及服务，反哺文化事业，最终形成可保护、可传播、可循环的可持续发展局面。

4.1.5 运营为魂

秉承“城市运营总包商”角色，实现更新业务全域化、项目周期全域化，深度介入城市更新链条中后端环节，强化中交在城市资产管理和运营领域的发展实力，构建“统一大物业+特色运营”的全域运营架构，提高区域运营水平及实施方的长效资源增值红利获取能力。

4.1.6 资本赋能

发挥金融优势，通过多类金融产品设计，如城市更新基金、产业发展基金及各专项基金等，为地区城市更新多个重点项目提供金融保障，驱动社会资本参与城市更新、打通区域发展金融通道。

4.2 实施步骤

充分总结北京石景山西部城市更新实践经验，全域型城市更新实施可分为“3+6+N”的实施步骤，即通过三大阶段、六个模块与多个节点逐步实施。“3”是指更新过程分为三个阶段，过程中涵盖了从评估到实施的6个模块及多个节点。第一个阶段即评估识别期，主要通过区域体检找出现状问题，结合全维度城市资源梳理，形成项目库；第二个阶段即统筹谋划期，针对项目库进行进一步的深化，进行项目分类、改造方向策划、发展路径及合作模式设计、整体更新排期等可行性谋划，实现区域总体平衡；第三个阶段即平台化实施阶段，作为区域更新统筹平台，采取多元化合作方式，统筹各主体进行实施落地，最终实现区域持续高质量发展。

5 总结与展望

全域型城市更新模式的基础在于深刻解读城市更新发展内涵，以“全域型”为核心，延展“全要素”评估，“全资源”统筹，“全领域”规划，“全周期”策划与“全社会”参与这五大内涵。全域型城市更新模式的核心在于实施路径与步骤，在项目实施过程中，首先以城市配套先行，提质发展基础；其次推动核心产业导入，为城市发展构筑核心驱动力；第三深耕城市文化底蕴，形成文化焕新；最终形成以高质量运营为魂，满足全周期运营收益实现。同时，积极鼓励和引导民众参与、提升社会价值认同感，注重资本赋能，提升城市更新金融活性。以此方式在全域范围内平衡政府、实施方、其他合作方、公众各方需求，推动片区持续更新达成。

北京石景山西部地区城市更新正在逐步实施中。中交城市更新有限公司将持续总结在石景山全域型城市更新项目中的实践成果，不断深化“全域型”城市更新内涵、模式、发展路径的研究，积极推进“全域型”城市更新体系建设，创新“全域型”城市更新的内容和产品体系，为社会资本参与片区更新提供可行性路径参考，为市场主体统筹片区型城市更新提供了项目示范。