文颐

2月18日，银保监会、中国人民银行发布关于《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》（下称《办法》） 公开征求意见的公告。修订后的《办法》拟定于2024年1月1日起正式实施。《办法》修订重点包括差异化资本监管体系，使资本监管与银行资产规模和业务复杂程度相匹配，降低中小银行合规成本；全面修订风险加权资产计量规则，要求银行制定有效的政策、流程、制度和措施，及时、充分地掌握客户风险变化，确保风险权重的适用性和审慎性；强化监督检查，优化压力测试的应用；提高信息披露标准，增强市场的外部约束。

巴塞尔协议的范围不仅包含资本监管，还包括流动性指标、系统重要性银行监管等。2010年，巴塞尔委员会发布了《第三版巴塞尔协议》（巴塞尔Ⅲ），在资本监管方面进行了改革，并引入流动性、杠杆率等指标，并于次年制定了针对全球系统重要性银行的额外监管要求。中国监管部门随后对中国的监管标准进行相应的调整。

2013年实施《商业银行资本管理办法（试行）》，设立了核心一级资本充足率、一级资本充足率、资本充足率监管指标。三个资本充足率指标是资本监管的核心，主要内容包括三个层级的资本（即分子项）和风险加权资产（即分母项）。2015年实施了《商业银行杠杆率管理办法》，设立了杠杆率指标。

2015年和2018年先后发布《商业银行流动性风险管理办法（试行）》《商业银行流动性风险管理办法》，设立了流动性比例、流动性覆盖率、净稳定资金比例、优质流动性资产充足率、流动性匹配率等监管指标。

2021年实施《系统重要性银行附加监管规定（试行）》，对认定为国内系统重要性银行的机构实施附加资本要求。

《办法》是对巴塞尔Ⅲ最终版的响应。2010年颁布的巴塞尔Ⅲ对此前的监管协议进行了优化修订，但对风险资产这一核心数据的计量，仍然沿用了巴塞尔Ⅱ的方法，受到很多人的质疑。基于此，巴塞尔委员会在2017年修订完成了《巴塞尔Ⅲ：后危机改革的最终方案》（巴塞尔Ⅲ最终版），对风险加权资产的计量方法进行了改革。

除此之外，巴塞尔Ⅲ最终版还对全球系统重要性银行提出了最低杠杆率附加要求。2023年，中国监管部门立足于中国银行业实际情况，结合国际监管改革的最新成果，对此前实施的《商业银行资本管理办法（试行）》进行修订，并发布了“征求意见稿”。

表1：资本新规下对于银行风险暴露的资本计量规则

资料来源：《商业银行资本管理办法（征求意见）》，光大证券研究所整理

对公和零售业务整体风险权重下降

不同规模银行适用不同的监管规则，降低小银行合规成本。中国商业银行众多，包含国有大行、股份制银行以及城商行、农商行等，各类银行的定位不同。新资本管理办法在巴塞尔监管委员会要求的基础上，为进一步构建各类银行的分层分类体系，按照规模等将商业银行划分三个档次，并适用于不同的监管规则，即“差异化监管”。

对于第一档银行，在信用风险和操作风险的计量方面全面对标国际标准，实施相对复杂的资本计量方法。对于第二档银行，信用风险的计量方面与第一档有所简化，但相较现行标准，复杂度也明显提升；操作风险的计量沿用现行规定。对于第三档银行，信用风险的计量方面采用不同于前两档银行的全新规则，操作风险的计量则沿用现行规定。第三档银行简化资本计量，只需要计量核心一级资本充足率与资本充足率，核心一级资本充足率不低于7.5%， 资本充足率不低于8.5%。

《办法》区分本地贷款与异地贷款，异地个人贷款风险权重为100%，异地公司贷款为150%，引导此类银行聚焦服务县域和小微，服务当地实体经济。同时，监管明确档位变更要求，原则上只能升不能降。商业银行若连续四个季度均符合上一档次的标准，则第五个季度开始需要按照上一档次对应的计量办法实施。

上市银行大多分类为第一档，其余均为第二档。商业银行分档监管的划分标准为表内外资产余额。从上市商业银行的表内资产来看，截至2022年三季度末，42家上市银行中共有30家资产总额超5000亿元，剩余12家商业银行资产规模低于5000亿元，但均高于1000亿元。考虑到表外资产部分，预计将超30家上市银行划分为第一档，其余上市银行将划分为第二档银行。

权重法变化较大的商业银行面临着信用风险、市场风险以及操作风险等，其中，信用风险为商业银行面临的最主要的风险。新资本管理办法下，商业银行对各类风险计量的复杂性有所提升。

权重法下信用风险计量调整，对公业务和零售业务风险权重整体有所降低。第一、二档银行均细化一般公司风险暴露。第一档银行对于一般公司风险暴露细分为投资级公司、中小企业、小微企业、其他一般公司风险暴露，风险权重分别为75%、85%、75%、100%，相较现行的风险权重有所降低；其中，投资级公司风险暴露为新增，而投资级公司划分标准为具有持续的盈利能力、资产质量良好、资产负债结构合理、现金流量正常。

第二档银行对于一般公司风险暴露细分为中小企业、小微企业、其他一般公司风险暴露以及公司的房产抵押追加贷款四类，风险权重分别为85%、75%、100%、150%；其中，中小企业风险暴露与公司的房产抵押追加贷款为新增，相较现行的风险权重整体有所降低。

第一、二档银行均新增房地产开发风险暴露，存量房地产开发贷资本占用预计有所提升。前两档银行均新增房地产开发风险暴露，并按照是否符合审慎要求使用不同的风险权重。符合审慎要求的房地产开发风险暴露的风险权重與现行法保持一致，采用100%的权重，其他房地产开发风险暴露权重则提升至150%。而房地产开发项目要符合审慎要求，除了需要满足审慎的贷款审批标准外，还要求项目资本金在30%及以上或本金偿还比例超过50%，保障性住房项目资本金要求可放松至25%及以上。而中国对普通商品房与保障性住房项目资本金要求为20%及以上，其他项目资本金要求为25%及以上。新资本管理办法对房地产开发项目资本金要求更高，因此，预计银行存量房地产开发贷的风险权重将上升至150%，对资本占用将有所提升。

第一档银行将房地产抵押风险暴露划分为居住用房地产风险暴露与商用房地产风险暴露。居住用房地产风险暴露是指商业银行对个人和企业以住房为抵押的债权，商用房地产风险暴露是指商业银行对个人和企业以商业用房为抵押的债权。据此划分后，再进一步依据是否实质性依赖房地产所产生的现金流以及相应的贷款价值比LTV设定不同的风险权重。

而第二档银行则不单独划分居住用与商用房地产风险暴露，按照交易对手风险权重计量。其中，个人住房抵押贷款的风险权重为50%。对已抵押房产，商业银行以再评估后的净值为抵押追加贷款并用于房地产投资的，追加部分的风险权重为150%。个人按揭贷款首付比例通常在 30%，因此LTV普遍低于70%。对于已完工的住房按揭，风险权重为45%，低于现行50%的风险权重。而对于未完工的按揭贷款，最低权重为75%，高于现行50%的风险权重。

对于其他住房抵押贷款，由于商业银行对于房地产的抵质押折扣通常不高于七折，大多数业务均不依赖于房地产产生的现金流。而不实质性依赖房地产所产生的现金流所对应的风险权重低于实质性依赖房地产所产生的现金流的风险权重，因此，居住用房抵押的风险权重也有所下降。整体来看，房地产抵押风险暴露与银行业务结构相关。若已完工的期房按揭与其他住房抵押贷款占比较高，则资本占用会有所下降。若未完工的期房按揭占比较高，则资本占用会有所上升。

第一档银行新增已违约风险暴露，整体风险权重有所上升。现行法中未划分已违约风险暴露，而是统一按照交易对手风险权重计算。新资本管理办法要求第一档银行将已违约业务划分至已违约风险暴露，除以居住用房为抵押、还款不实质性依赖于房地产所产生的现金流的已违约风险暴露权重为100%外，其余依据计提的减值准备是否低于资产账面价值的20%设定不同的权重，低于20%则使用150%的风险权重，否则使用100%的风险权重。相较现行的按交易对手风险权重计量，整体风险权重有所上升，对资本占用加大。

在零售业务方面，第一档银行零售风险暴露划分为其他零售与监管零售，整体风险权重预计有所降低。现行资本管理办法中对于零售风险暴露的风险权重设定为：个人住房抵押贷款为 50%，个人住房抵押贷款追加部分为150%，个人其他债权为75%。新资本管理办法中将第一档银行的住房抵押贷款等划分至房地产风险暴露，同时引入监管零售的概念。监管零售指对单个客户风险暴露不超过1000万，且占全行风险暴露总额不超过0.5%。监管零售又细分合格交易者和其他监管零售，分别采用45%与75%的风险权重。其中合格交易者特指信用卡业务，合格交易者为过去3年内最近12个月账款金额大于零的账单周期均按约定全额偿还。因此对于优质信用卡客户，风险权重将从过去的75%下降至45%，能够明显节约资本。

第二档银行的优质信用卡用户所占用的资本也将明显减少。第二档银行与第一档不同，保留了个人住房抵押贷款以及个人房产抵押贷款追加部分，风险权重与现行法一致。但对于优质信用卡用户，适用的风险权重也将从75%下调至45%。整体来看，上市银行中信用卡客户较为优质的银行可受益于新资本管理办法。

表2：资本新规下地方债资本占用成本节约16BP

资料来源：Wind，光大证券研究所测算

其他业务风险权重各有不同

第一档银行的银行间同业业务风险权重普遍提升。现行办法中对于银行同业业务风险权重设定仅进行简单划分，境内银行原始期限低于3个月的风险权重为20%，其余则统一使用 25%的风险权重，对于境外银行则使用所在国家或地区的主权评级对应的风险权重。新资本管理办法将根据商业银行是否满足所在地区的资本充足率以及杠杆率等要求，将商业银行划分为四个信用等级，减少对外部评级机构的依赖。不同信用等级对应的风险权重也不同，境内银行原始期限小于3个月的同业业务风险权重最低为20%，评级为C的银行此类业务风险权重达到150%，而现行办法仅为20%，资本占用提升明显。

目前国内银行普遍都为A档银行，对于原始期限小于3个月的同业业务风险权重与现行法保持一致，但其他风险暴露的风险权重则从25%提升至40%，将会加大资本占用。整体来看，银行同业业务资本占用将会提升，同业业务占比较大的银行资本充足率或将受到冲击。

第二档银行的银行间同业业务资本占用同样提升。相较第一档银行而言，第二档银行不会进行评级，同样也不区分境内外银行。针对原始期限小于3个月或跨境货物贸易原始期限小于6个月的同业业务，统一使用20%的风险权重，其他风险暴露则统一使用40%的风险权重。相较现行法，第二档银行的同业风险暴露占用的资本也将提升，同业业务占比较高的银行资本充足率也将受到冲击。

对表外业务而言，第一、二档银行贷款承诺信用转换系数普遍提升，资本占用增加。现行资本管理办法下，可无条件撤销的贷款承诺使用的信用转换系数为0%，不占用资本。而新资本管理办法下，对于银行未收取任何费用，银行有权决定是否放款的公司无条件撤销 贷款承诺使用 0%的信用转换系数，与现行法一致。而对于不可豁免的贷款承诺，信用转换系數将从0%提升至10%。

新资本管理办法还新增了未使用的个人循环授信额度，其信用转换系数与信用卡授信额度保持一致。其中符合标准的未使用额度是指授信对象为自然人，担保方式为无担保循环授信，授信额度不超过100万元且每年至少评估一次的授信额度。此外，与贸易直接相关的短期或有项目，信用转换系数为20%，但国内信用证的信用转换系数为100%。现行法下短期国内信用证的信用转换系数为20%，国内短期信用证的资本占用也将大幅提升。

在其他业务方面，地方政府债中一般债风险权重降低。新资本管理办法对地方政府债进行了进一步的划分，将地方政府债划分为一般债与专项债。其中专项债适用的风险权重与现行法保持一致，依旧为20%。一般债适用的风险权重则从20%下降为10%。

资管产品将依据是否可穿透实行不同的风险权重，最高可达1250%。新资本管理办法要求商业银行根据可获信息的程度，采用穿透法、授权基础法计量资产管理产品的风险加权资产。若商业银行能够获取充分的资产管理产品基础资产信息并且能够被独立第三方确认，则可依据底层资产分别确定相应的风险权重计量风险资产。若不满足穿透计量的要求，则可以利用资产管理产品募集说明书、定期报告、资产管理产品披露的其他信息或管理此类资产管理产品的国家法律法规，将资产划分至底层资产大类，随后按照大类资产的风险权重计量资产管理产品的风险加权资产。若既无法使用穿透法，也无法使用授权基础法，则统一使用 1250%的风险权重。在新资本管理办法下，银行自营投资对于产品透明度的重视程度将大幅提升，倒逼基金等资产管理产品提升产品透明度。

由于信用风险内部评级法资本底线下调，资本节约空间增大，银保监会或其派出机构对验收通过实施资本计量高级方法、操作风险采用自身损失数据自行计算内部损失乘数的商业银行设立并行期，并行期至少3年。现行资本管理办法于2013年1月1日起实施，后核准工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行以及招商银行6家银行实施内部评级法。其中规定实施内部评级法的银行在并行期内需要遵循80%的资本底线要求，即在并行期内按照内部评级法和其他方法平行计量资本充足率，内部评级法的资本节约空间至多不超过 20%。而新资本管理办法将资本底线下调至巴塞尔委员会设定的72.5%，资本节约最大可达到27.5%，资本节约空间相较现行办法增大。

资本管理办法大幅降低初级内部评级法下的违约损失率将降低资本占用。在初级内评法下，对于没有合格抵质押品的公司风险暴露，违约损失率由现行的45%下调至40%，对于商用房地产、居住用房地产以及应收账款等其他合格抵质押品所覆盖的公司风险暴露，使用抵质押品折扣系数取代现行管理办法下的最低抵质押水平与超额抵质押水平，取代后违约损失率也由35%-40%下降至20%-25%，将降低资本占用。

新规下内部评级法的资本节约效果更为显著，将促使商业银行提高自身的数据质量、完善内部评级等，以此获得银保监会对银行使用内部评级法的核准。未来预计将有更多银行采取内部评级法，以此节约资本。

缓解资本压力 助力银行加杠杆

国信证券认为，《办法》的实施对银行整体影响不大，主要是基于以下三个原因：

第一，我们很难根据具体数据测算《办法》的具体影响，但监管部门称“测算显示，实施《办法》后，银行业资本充足水平总体稳定，未出现大幅波动，单家银行因资产类别差异导致资本充足率小幅变化，体现了差异化监管要求，符合预期”，说明《办法》对银行业而言整体影响不大；第二，保持监管资本总体稳定是此次修订的三大原则之一。监管部门将平衡好资本监管与社会信贷成本和宏观经济稳定的关系，统筹考虑相关监管要求的叠加效应，保持银行业整体资本充足水平的稳定性；第三，新的《办法》将与2024年年初实施，并未设立过渡期，说明其影响不会很大。

《办法》实施對不同类型的银行可能会有不同的影响，国有大行与中小企业贷款较多的城商行、农商行或受益更多。虽然不同银行受到《办法》的影响不同，但对于国有大行而言，受益于资本底线放松、投资级公司以及个人住房贷款权重下调等，其资本充足率大概率将上升；股份制银行将受益于投资级公司以及信用卡、个人住房贷款权重下调，但股份制银行的开发贷、其他个人贷款较多，风险权重可能会上调，最终影响存在不确定性；中小企业贷款较多的城商行及农商行，其资本充足率或将有所上升。

《办法》对部分资产的信用风险权重进行了调整，可能会对银行的投资行为产生一些影响，权重下调的资产将变得更受欢迎，权重上调的资产则相反。

对公信贷方面，资本管理新规整体起到了节约资本的作用，但加强了对房地产开发贷的约束。对公信贷方面，第一、二档银行分别新增了投资级企业与中小企业风险暴露，风险权重由现行的100%分别下降至75%与85%，起到明显的资本节约的作用。资本管理新规还提升了对房地产开发贷风险暴露的风险权重。

从上市银行的信贷投向来看，对公房地产贷款占比超10%的银行有青农商行、上海银行及郑州银行等，平均对公房地产贷款占比为5.57%。即使存量对公房地产贷款均不符合审慎要求，则风险权重由100%上升至150%，会对资本占用产生一些影响。考虑到新增的投资级企业与中小企业风险暴露的资本节约作用较为明显，因此，对公端整体资本占用预计将有所下降。

零售方面优质信用卡客户资本占用明显下降，因此，信用卡业务占比较高的银行资本节约效用较为显著。从披露数据的33家上市银行来看，2022年上半年，平安银行、招商银行、光大银行、民生银行、中信银行信用卡贷款占比超10%，其中，平安银行信用卡贷款占比达到18.45%。对于优质信用卡客户，风险权重将从过去的75%下降至45%，资本节约效用显著。

新资本管理办法下银行非贷资产投资结构将有所变化。新资本管理办法提升了银行间同业业务的风险权重，大部分银行3个月以上期限的同业存单风险权重从25%上调至40%。银行二级资本债的风险权重也从100%上调至150%，而地方政府一般债的风险权重从20%下降至10%。同业存单与二级资本债风险权重的提升会对流动性产生冲击。

从银行角度来看，银行不仅是同业存单与二级资本债的供给方，更是同业存单以及二级资本债的重要需求方。对于资本不太充足的商业银行，未来非贷资产将更侧重于地方政府一般债。在资本的强约束下，未来对同业存单或二级资本债的配置需求将转向地方政府一般债等风险权重低的资产，对于资本充足的商业银行也如此。而且，对于资本较为充足的商业银行而言，同业资产的风险权重提升，也间接提升了配置信用债的性价比。

资本管理新规对于银行整体起到资本节约的作用，可有效缓解银行资本压力。无论是对公业务、零售业务对资本的节约还是内评法下资本节约空间增大，资本管理新规整体能够降低银行资本占用。而资本新规落地后，商业银行节约的资本可以用于投放信贷或投资债券等，一方面能够增加社会流动性，另一方面也能增强银行自身的盈利，改善银行的业绩。资本管理新规也将推动商业银行调整资产结构，预计客户结构也将向优质大型客户与小微客户两端转变。

资本管理新规对于银行整体起到资本节约的作用，可有效缓解银行资本压力。

新版资本管理办法实施后，根据浙商证券的判断，中国银行业将开启温和加杠杆进程，在本轮加杠杆进程中主要有四类银行获益。

第一类是高级法银行：高级法银行将受益于限制性底线降低。一方面是新规中的并行底线要求高级法/权重法RWA≥72.5%，低于并行期80%的要求；另一方面权重法RWA计量结果普遍性下行，进一步打开底线空间。目前能够明确受益的是招商银行，预计可获取最多近1万亿元的扩表空间。工农中建交5家银行高级法/权重法RWA均在80%以上。不排除各家金融机构在新的监管导向下，调整内评法计量参数，高级法RWA计量结果本身趋于下行，打开扩表空间。

第二类是潜在可获批高级法银行：若新规实施后重启高级法核准，以兴业银行和邮储银行为例，转换高级法后，合计可扩表空间约为2.9万亿元。

第三类是权重法银行：由于投资级企业、中小企业、符合审慎要求的按揭贷款、优质客户信用卡贷款等资产风险权重下调，权重法RWA水平预计将普遍性下行，实体投放多的银行受益明显。我们以上市银行样本进行测算，预计可扩表规模合计为3万亿元。

第四类是第三档银行：主要为农商行、村镇银行及农信社，资本充足率要求放松至8.5%，顶格测算三类农村金融机构可扩表7595亿元。

总体来看，《办法》实施后，RWA整体趨降能够缓解上市银行资本压力，在杠杆维度助力ROE水平企稳回升。自2013年现行资本管理办法实施以来，银行业经历了一个漫长的去杠杆过程，再加上 ROA水平同步缓慢下滑，老16家上市银行ROE一路从2013年的20%下滑至2022年上半年的12%，凸显去杠杆周期中银行ROE水平承压。

受资本监管的制约，在当前的ROE水平下，上市银行内生性贷款增速已经低于10%，ROE水平已对贷款投放形成制约。

随着《办法》的落地实施，RWA整体趋降能够缓解商业银行的资本压力，提升贷款投放能力，提供温和加杠杆窗口，而温和加杠杆又为银行ROE的回升提供保障。在杠杆维度上，上市银行ROE水平能够得到0.5个百分点的提升，由11.92%回升至12.46%。