阿茹娜 杨大镛

一、引言

1982年，英国政府首次提出PPP（Public-Private Partnership,PPP）的概念，我国译为“政府和社会资本合作”，但是时至今日，关于这一概念，国际上也未形成统一的解释。

1985年，这一创新性融资方式，由香港企业家引入中国，两地公司合作完成中国首个PPP项目——深圳沙角B电厂建设项目；1995年广西来宾B电厂建设项目，是中国首个国家推动并成功进入移交阶段的PPP项目。

2013年底开始，中国密集发布了一系列政策，带动PPP项目的规范化。同一时期，国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》（中发[2015]12），昭示进一步加强生态环境保护的决心。至此，作为两项国策的契合点，又具备诸多优势的PPP模式，受到各地方政府追捧，得到迅猛发展。

截至2021年末，中国财政部（PPP）综合信息平台项目管理库，入库项目数为10243个,总投资金额162077亿元。生态环境类项目数为959个，占项目总数的9.4%；生态环境类投资额为10739亿元，占总投资额的6.6%；总投资金额排在“交通运输、市政工程、城镇综合开发”之后，位列第四。

二、PPP模式在内蒙古生态环境保护中应用的现状

截至2021年末，中国财政部（PPP）综合信息平台项目管理库中，内蒙古的入库项目数为272个，总投资金额2427亿。其中，生态环境类项目为79个。

表1 中国探索试行阶段典型PPP项目

（一）所属行业

PPP模式在内蒙古生态环境保护中应用以来，主要集中于3个行业：污水处理、生态环境综合管理、垃圾处理。截至2021年底，内蒙古的这三类项目分别为30项、17项和11项，占总数的84%。在全国范围内，环境保护类PPP项目也主要集中于这三个行业，由于在全国范围内这三类项目实施较广，为内蒙古环境保护类PPP项目的发展，提供了诸多可借鉴的先进经验。

（二）回报方式

现有PPP项目的回报方式有三类，政府付费、可行性缺口补助和使用者付费。内蒙古的生态环境类项目中，30个项目采取“政府付费方式”、41个项目采取“可行性缺口补助方式”、8个项目采取“使用者付费方式”，各自占比依次为38%、52%和10%。“使用者付费方式”占比较低，政府的财政负担依然较重。

表2 内蒙古生态环保类PPP项目（截至2021年底）

（三）运作方式

PPP项目主要的运作方式有：BOT、TOT、ROT、BBO、BOO、OBFO、OBFOT、LOT、MC、O&M等。内蒙古的生态环境类项目中，56个项目采用BOT模式，占项目总数的71%；另外，2项OBFOT、4项TOT、9项ROT、1项O&M、7项其他。运作方式以BOT为主，其他方式运用较少，创新性不足。

（四）所属阶段

按中国财政部（PPP）综合信息平台项目管理库统计口径，PPP项目实施阶段主要包括：准备阶段、采购阶段和执行阶段。内蒙古的生态环境类项目中，62个项目已进入执行阶段，落地率达到78.5%。与居全国第一的——北京的落地率（98.2%）相比较，还是有较大的差距。

三、内蒙古生态环境类PPP项目实施中存在的问题

（一）政府方面

1.法律制度不完善。2016年，《中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》向社会发布，但到现在为止未最后成文。虽然法律未成文，但随着一系列政策的提出，PPP项目的管理制度得到了进一步完善。由于中央层面的法律制度的缺失，没有明晰的、针对生态环境类PPP项目的专业法律制度做依据，地方政府处理各方矛盾时没有法律依据，不利于纠纷的解决，成为生态环境类PPP项目在内蒙古广泛实施的主要障碍。

2.政府过度参与。内蒙古生态环境类PPP项目中，30个项目采取“政府付费”。长此以往，短期内PPP项目可以降低政府一次性付费压力，但是长期来说，财政负担依然非常沉重，不利于内蒙古经济的可持续发展，优化回报机制势在必行。

3.政府监管不到位。对于PPP模式这种新鲜事物，地方政府对制度规则、运作方式、项目流程、管理方式，学习研究不足，认为是解决公共服务融资的好办法，就盲目上马。内蒙古亦存在上述现象，政府对PPP了解不足，未建立起适合地区特点和行业特点的绩效评价体系，导致政府监管中出现了过度干预和管理不足等两个极端，未形成规范合理的监管流程和监管制度。

(二）社会资本方

1.私有资本参与不足。在我国，PPP项目建设过程中，出现了国有企业偏好。根据《中国环境报》（2020），中国十大生态环境类PPP项目的社会资本方均为国有企业。内蒙古亦存在上述现象，生态环境类PPP项目的国有企业参与率在80%以上。这就严重违背了通过PPP项目吸引非国有资本参与公共服务的目的，变相加重了财政负担。

2.社会资本方的资质不足。生态环境类PPP项目存在收益低、技术复杂、长期性、资本密集等特殊特征。部分社会资本方对自身能力和项目复杂性认识不足，暴露出技术能力、融资能力、运营能力的不足。出现了部分入库项目因社会资本方无法攻克技术难题令项目受阻、社会资本方的资金链断裂令项目受阻等一系列问题。在2017年和2018年，内蒙古出现了大量中国财政部（PPP）综合信息平台项目退库的现象，凸显了社会资本方资质不足的现象。

（三）新兴行业的分布数量不足

传统行业的PPP项目回报机制和绩效要求较明确，有诸多的成功案例可借鉴，但新兴行业制度不够明确，风险较大，社会资本不敢介入。这就导致内蒙古的生态环境类PPP项目主要涉及生态环境的综合治理、垃圾处理、污水处理等领域，占比高达84%；生态旅游、新能源、生物质能、海绵城市等新兴行业占比不足20%。其次，草原生态恶化是内蒙古现阶段最严重的生态问题，但是草原生态保护类PPP项目仅2项，该领域PPP项目的缺失，不利于内蒙古草原生态环境的改善。内蒙古的生态环境类PPP项目主要集中于传统行业，不利于内蒙古的经济结构调整和经济的高质量发展。

（四）乡村生态环境类PPP项目缺失

内蒙古生态环境类PPP项目，主要涉及城镇，涉及乡村的项目较少。内蒙古地广人稀，乡村相对比较分散，所以PPP项目很难形成规模效应，风险较大，社会资本不愿介入。其次，乡村PPP项目，涉及地方政府、社会资本、村民、村民自治组织等多方参与者，利益关系更为复杂，矛盾冲突更难协调，不利于各方达成合作协议。

四、完善PPP模式在内蒙古生态环境领域应用的建议

(一）制定地区性的相关政策

为加快PPP项目在内蒙古环境保护领域的推广，在中央层面法律制度还不完善的前提下，内蒙古应该把握相关部门的现有政策的主旨，结合地区特点和行业特点，制定适合本地区的相关政策。广泛听取各方意见，分析过往相关纠纷，总结经验教训，借鉴国际国内的先进经验，才能有针对性地制定出一套符合各方利益的管理制度。

（二）推行EOD模式

内蒙古生态环境类PPP项目中，“政府付费”的占比较高，财政负担较重，优化回报机制势在必行，而EOD模式的实施是优化回报机制的有效手段之一。EOD（Ecology-Oriented Development）就是通过组合开发等方式，将收益性差的生态环境类PPP项目与收益性强的关联产业有效融合，通过关联产业的收益，反哺生态环境类项目。内蒙古的生态环境类项目也可以与生态旅游、生态农业、生态牧业、生态养老等产业结合，提高生态环境类项目的自我造血功能，降低政府付费的压力。其中难点在于识别关联产业，找到与生态环境类项目可以有效契合的关联产业，这是EOD模式有效实施的关键。

（三）引导激励支持私有资本积极参与PPP项目

1.为私有资本提供更多的参与机会。首先，合理设置生态环境类PPP项目的准入门槛，避免隐形壁垒，为私有资本参与提供公平竞争的环境。其次，为提高私有资本的竞争力，也可以引导私营企业联合竞标；私营企业和国有企业混合竞标等，通过强强联合提高社会资本方的资质。再次，成立项目基金引导私有资本入股，以股权投资的方式令更多的私营企业和个人，参与PPP项目，提高私有资本的参与率。

2.为私有资本拓宽融资渠道。现阶段，社会资本主要通过银行长期贷款获得所需资金，单一的融资渠道，提高了项目各方的风险，成为项目成功的最大障碍。一是充分利用生态环境领域的财政补奖政策，加大对具有示范作用的PPP项目的财政补助；二是大力发展绿色金融，鼓励各级银行为生态环境类PPP项目提供优惠的倾斜性贷款；三是成立项目基金，可以广泛吸收社会各界的股权投资；四是引入世界银行、亚洲开发银行、国开行等金融机构的优惠资金支持；五是综合运用股权、担保、融资租赁等资本市场金融化理念，引入市场化运作模式。

3.在内蒙古建立专业的咨询机构。PPP模式作为新兴投融资方式，政府和社会资本都缺乏相关知识的掌握和运作经验。在内蒙古，引进和培养专业人才，建立专业机构，提供专业服务，才能保证项目各方有问题时，能及时得到专业的指导和协助。

（四）严格执行按效付费制度

根据内蒙古的实际情况和生态环境类项目的特性，进一步细化绩效考评体系，构建有针对性的专业绩效考评体系。通过严格规范的评价，如实掌握生态环境改善的效果。政府根据生态环境改善质量进行付费，既可以完成环境改善的目标，也可以倒逼合作方进行技术革新提高创新能力，平衡经济效益和生态效益，实现经济和生态的双赢。

（五）均衡PPP项目在各领域的发展

传统行业，重点在于修复和综合治理，属于事后管理；新兴行业，重点在于预防环境破坏，属于事前管理。健全新兴行业的管理制度，降低各方风险，加强新兴行业中PPP项目的应用，从污染源头治理环境，才是最经济的做法。

内蒙古乡村经济，借着“乡村振兴”的政策红利，得到了长足发展，与此同时，乡村生态环境的治理也得到了政府高度重视，但与城镇相比治理力度明显不足。建议以“乡村生态环境类PPP项目”为突破口，通过政策倾斜、金融支持、咨询指导，推动乡村振兴，全面实现小康社会的建设，实现内蒙古乡村经济的可持续发展。

在内蒙古，重视生态环境的保护尤为重要。可以尝试将PPP模式引入草原生态保护中，解决草原生态补偿的资金缺口，资金使用效率等问题，恢复内蒙古的草原生态环境。

随着社会各界对PPP模式的日趋了解，相关市场的日趋成熟，PPP 模式对内蒙古环境保护的贡献愈发明显。但当前生态环保PPP 的发展仍然面临着政府监管不力、政府和国有企业过度参与,新兴行业推广难度较大,社会资本方资质不足等一系列问题。建议引导激励私有资本积极参与PPP项目，发挥更大的作用；大力推行EDO模式；建立科学合理的绩效考核体系；均衡PPP项目在各领域的发展，坚持科学发展PPP项目。