赖先进

结构决定功能。作为政府治理体系的外在组织形态，政府治理结构直接决定着政府治理的运行效能。改革开放至今，我国持续推进了八轮政府机构改革(几乎每五年推进一次机构改革)，不断推动政府机构和职能体系更好适应上层建筑的发展需要。在机构改革早期，强调机构精简较多，对政府组织结构重视不够〔1〕。2018年深化党和国家机构改革后，2019年党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次明确指出：优化政府组织结构。2022年党的二十大报告明确指出：优化政府职责体系和组织结构。可见，优化政府组织结构，仍然是我国推进国家治理现代化、政府治理现代化的重点任务之一。作为国家治理、政府治理的基石，基层政府(1)本文所指的基层政府治理主要涉及县级政府、乡镇政府两个层级。在国家治理体系中具有承上启下的基础性功能，基层政府对上落实和执行中央、省级、地级政策，对下服务广大人民群众和市场主体。从理论上看，基层政府承接着来自政治系统内部的双重“委托—代理”关系〔2〕。从优化基层政府治理结构着手，分析和把握基层政府治理结构变化的新动向、新趋势，有利于为优化政府组织结构提供新的切入点和突破口。

一、 问题的提出：基层政府治理结构优化的逻辑转换

长期以来，我国基层政府治理结构优化主要遵循自上而下的对应逻辑。……