马启峰

（北京外国语大学 英语学院，北京 100089）

一、引言

当代西方民族国家输出决策的核心机制是代议制民主（representative democracy），但因政治参与议题在近半个多世纪不断聚焦公民与决策权的关系，所以直接民主（direct democracy）开始与代议制民主频繁形成对比，讨论两种决策制度优劣关系的研究也在不断涌现。一般而言，代议制需要公民选举议会代表、出让决策权，然后由精英阶层进行符合民众利益的决策，而直接民主突出的是“直接”二字，强调公民手中的选票对议题走向的最终裁定权。

通常来讲，只有在代议制度出现结构性缺陷乃至危机时，或是需要对政体的结构性变动做出合法性解释时，决策权才有可能脱离政治精英重返选民手中，实现以全民公投为代表的直接民主。政府遭遇的结构性问题本质上可以划分为三类，即民族自决、政治改革和社群冲突。无论从规范角度还是实践角度来看，代议制民主与直接民主之间的关系都不单一，它们既互为对手又彼此补充。有观点认为它们二者中必有一个是更好的、更真实的民主形态，一方终会被取缔；但相对地，也有观点认为一方的存在是另一方取得进步发展的前提，二者密不可分。就目前而言，它们仍是依存关系。虽然近现代之前，代议制民主的运作中没有公投的身影，但这并不代表当代活跃的直接民主能完全脱离代议制运转。对于瑞士这样一个在直接民主中倾注大量政治资源、公投极为频繁的国家，代议制民主的决策地位仍不可撼动。同样地，对于其他国家，进行一次公投前所需的授权、辩论、拟定及实施规则等繁琐程序都需要代议制度来执行，这便使公投理应体现的人民意志的纯粹程度不易判断。换言之，关于公投的“直接性”有多少是由它本身的规范性存在所决定的，又有多少是因为代议制度的限制和政治精英的操控而遭到削减的，这个问题值得思考。本文关注当代西方民族国家政治决策中公投的工具属性。从技术制度角度指出公投的固有缺陷，回顾当代西方公投的演进历史，探讨20 世纪西方政治的直接民主困境，最终从民主理论视角出发，讨论精英阶层利用公投操控民意、巩固统治的策略，分析民粹政党攫取公投价值，完成去边缘化、提升政治影响的举措。

二、公投的固有缺陷：制度与技术

20 世纪70 年代以来，西方民族国家频繁使用公投来解决棘手问题。支持者认为此举能够提升决策过程的民主性，能够在特殊情况下合理且安全地释放来自民众的诉求压力，也能够为普通政治行为无法解决的问题提供最终保障。其实，早在18 世纪欧洲启蒙运动时期，关于公投的技术性讨论就已经出现。法国启蒙运动杰出代表孔多塞曾以数学方式证明了投票制度的优势，为直接民主背书①Matt Qvortrup.Direct democracy：A comparative study of the theory and practice of government by the people ［M］.Manchester：Manchester University Press，2013：12-25.。到了近现代，对代议制民主限制公民政治参与的批判，成为直接民主转向论的基本立足点。公投的拥趸认为，直接民主能干脆利落地回答“人民究竟需要什么”，而代议制民主总是含糊其词。但反对者认为，公投在民族国家决策形式中占比的上扬会引发民主治理危机。他们表示，在探讨“人民究竟需要什么”之前，应先厘清“人民是谁”。这将矛头直指公投的固有缺陷。

从制度角度看，公投是对“多数决”原则的滥用。公投本质上是授予多数决民主（majoritarian democracy）以合法性的选举制度，但这种做法时常会引发“多数人暴政”（tyranny of the majority），传播“将大多数人等同于人民”的错误观念②Fredinand A.Hermens.The ‘Tyranny of the Majority’ ［J］.Social Research，1958（1）：37-52.。当公投的实际投票率过低时，所谓的“多数人”其实变成了政治行为活跃的少数群体。例如，在西方，老年人和中年人在政治积极性方面明显高于青年人，而这并不能说明前者的观点能代表全体公民③Daniela F.Melo and Daniel Stockemer.Age and political participation in Germany，France and the UK：A comparative analysis ［J］.Comparative European Politics，2014（1）：33-53.。美国经济学家肯尼斯·阿罗（Kenneth Arrow）利用“不可能定理”（impossibility theorem），证明了在选民和候选人增加的同时，“程序民主”会离“真实民主”越来越远。阿罗表示，依靠简单多数制度的投票原则对个人偏好进行排序时，筛选出的结果并不能代表真实的群体偏好。简言之，投票无法产生正确的集体选择结果④Kenneth J.Arrow.A Difficulty in the Concept of Social Welfare ［J］.Journal of Political Economy，1950（4）：328–346.。

从技术角度看，公投的竞争、惩罚和资源分配机制都存在不少问题。首先，公投的决策机制带有明显的零和游戏属性①Yvette Peters.Zero-Sum Democracy ？The Effects of Direct Democracy on Representative Participation ［J］.Political Studies，2016（3）：593-613.，毕竟多数人的胜利一定意味着少数人的失败。还有人认为公投运动是一种典型的“囚徒困境”（prisoner's dilemma）②Neil McCulloch.The Game Theory of Brexit ［EB/OL］.（2017-03-15）［2023-02-01］.https：//www.politics.co.uk/comment-analysis/2017/03/15/the-game-theory-of-brexit/.。囚徒困境中的两个犯人可以通过出卖对方而获得减刑，但因为彼此无法沟通，使得出卖行为变成风险极高并可能会反噬自己的行为。在这种信息不对等的情况下做出的任何选择都是一着险棋。公投亦是如此，竞选运动中的两个阵营因为无法预测对方的行为及真实意图，通常会选择给彼此设置障碍而令诚信公平的竞争难以实现。

公投还引发对惩罚机制的担忧。因为无法通过重复投票来构建安全机制，以保证投票结果的真实性及可纠错性，所以“一次性”的公投让大多数在竞选活动中违法乱纪的参与者得以逃避责罚。政客不仅向对议题不甚了解的公民散播加工后的信息，还会利用公投规则的灰色地带进行违法竞争以左右最终结果。政府和统治阶级为逃避舆论压力，用“是或否”两个极端选项将复杂的议题进行简单二元化，让公民承担不良决策的后果。以上都是公投惩罚机制不完善带来的后果。公投议题的复杂本质，选民对关键信息的理解缺失，再加上政府议程设置的刻意引导，这一系列因素的影响必然导致社会对公投结果的质疑，让关于直接民主是否符合现实逻辑、符合公民利益的争论持续发酵。

公投也会引发对民主合法性资源的恶性竞争。参与竞争的双方是选举产生的代议制机构与直接投出选票的人民。虽然前者诞生于后者，但这并不说明二者观点能时刻保持一致。意见的冲突会令双方在竞争合法性资源时产生内耗而加大政治分歧。以英国脱欧为例，假如英国议会当时未能通过脱欧法案，英国政府也就无权触发《里斯本条约》第五十条规定来启动脱欧程序。若是这种情况发生，民众和议会何者拥有更多的合法性将成为新一轮辩论的焦点，并且会进一步升级为人民主权与议会主权的程序性冲突。

三、公投的演进历程：困境与解决

在整个18 世纪，全世界范围内仅出现14 次全国性公投，全部集中于1792 年法国大革命之后，并且这其中有6 次公投来自法国。19 世纪，公投总数达到了140 次。自1848 年瑞士宪法肯定了公投在其国家政治决策中的地位后，到目前该国举行的全国性公投要比其他国家的总数之和还要多。发生在19 世纪的大多数公投都是独裁者“从上至下”进行篡权、谋权和固权的工具。如法国于1800—1852 年间举行的6 次公投无一不是为拿破仑自己和他的侄子巩固皇权所用③Laurence Morel.France：Towards a Less Controversial Use of the Referendum ？［J］.Michael Gallagher and Pier Vincenzo Uleri.The Referendum Experience in Europe ［M］.New York：St.Martin’s Press，1996：66–85.。20 世纪早期，公投的使用率再次提升，但这仍与民主发展关联不大。20 世纪上半叶出现的295 次公投中多数依旧只为独裁者的统治权力服务，以墨索里尼和希特勒尤甚。在1945—1972 年间，公投的内涵逐渐丰富，全世界共出现了410 次，其中大部分与去殖民化和民族独立相关。公投真正腾飞于1972 年以后，据统计，在1972—2015 年间，全世界的全国性公投数量翻了四倍之多，达到了1800 多次①Liubomir Topaloff.The Rise of Referendums：Elite Strategy or Populist Weapon？［J］.Journal of Democracy，2017（3）：128-129.。

关于欧洲，尤其是欧洲一体化的公投政治动态，在近几十年经历了巨变。在1951 年欧洲煤钢共同体成立后的一段时期内，公投在欧洲一体化政治决策中，一直被视为代议制的下位替代者。主流政治角色号召进行公投的本质目的是服务自身利益。统治阶级利用公投也是为了摆脱宪法对自身权力的限制。例如，爱尔兰政府在1959 年和1968 年两度举行公投，为的是将选举制度从原本的比例代表制（proportional representation）改为英国式的简单多数制（first-past-the-post voting）。虽然两次公投均失败，但这仍显示出执政党利用公民选票压制少数党派竞选前景，强化自身统治权力的企图。正是因为政治精英发觉公投机制有利于自己，许多欧洲国家陆续在宪法中开辟位置，将公投的使用合法化。虽然原则上公投面前所有政党一律平等，但因为边缘政党在民众支持、宣传资源以及政治影响力等方面孱弱，他们鲜有机会享受公投带来的裨益。

直到由“宽容性共识”（permissive consensus）孵化的精英领导模式被击碎后，欧洲各国开始关注公投具备的“抑制争端”属性②二战之后，政治精英在影响政治决策方面拥有极高独立性，即所谓的“宽容性共识”。之后，为了抵消政治精英操控重要政策走向而产生的不利影响，多数欧洲民族国家在宪法中确认了公投的合法性。20 世纪70 年代中期，“宽容性共识”溃败，公投的使用频率激增，在解决欧洲一体化议题争端方面，公投作用尤显。。对于政治精英，公投的决策模式一来能够帮助他们获取特定政策结果，二来能够有效抑制社会舆论对其政治经济自由化议题的负面影响。最明显的两个例子是1992 年、1993 年丹麦针对《马斯特里赫特条约》进行的两次公投③1992 年丹麦人因忧虑主权丧失，以50.7%的反对票否决了《马斯特里赫特条约》。在同欧盟博弈后，该国获得了特惠待遇，即在国防安全政策上丹麦享有独立自主权，可不与欧盟进行合作。这才使得1993 年第二次公投得以通过。迄今为止，丹麦也从未参与过任何欧盟的联合军事行动。，以及2008 年、2009 年爱尔兰在《里斯本条约》签署问题上的公投④2007 年《里斯本条约》作为欧洲新宪法条约颁布，2008 年爱尔兰作为当时27 个欧盟成员国中唯一就该条约签署问题举行全国公投的国家，以53%的反对票否决了它，欧盟制度改革继而陷入停滞。2009 年爱尔兰政府再次举行公投，但彼时局势发生变化，爱尔兰遭受经济危机重创，爱尔兰人开始寄希望于欧盟制度变革能为经济发展带来希望，便以67.1%的赞成票通过了《里斯本条约》。。政治精英还利用国内民众对公投胜利的渴望来增加自身的谈判筹码，用这种渴望来提升他们在欧洲一体化深化过程中赢得各类政府间谈判的可能。还有一种现象是，因为公民中的少数群体关心的问题得不到有效解决，而政治精英只在乎多数群体意见，所以过去处于边缘地带的政治角色，为了提升自身影响力，开始用公民少数群体代言人或是主流政党反对者的身份来建构政治认同，通过提请公投来散播意识形态，笼络拥趸。这也是贯彻民粹主义的大多数疑欧主义者以及边缘政党要求举行公投的本质原因——人民对于政治精英操控一切的愤恨。

20 世纪下半叶，边缘政党的劣势处境的确发生了改变。两种趋势造成了这一结果：一是西方民族国家迫于经济政治全球化的压力，为彰显“人民主权”而有意减少了代议制在政府决策中的角色分量；二是未被充分代表的群体，如老人、中产阶级和乡村选民等，因不满于社会和经济变化带给他们的负面影响而选择支持利基政党（nicheparty）或者单一议题党（single-issueparty）。在这一变化中，反建制的民粹力量将公投“利好精英”的角色属性巧妙扭转为一种策略工具，用来刻画自身反对刻板传统、追逐现代思潮的先进形象，精英阶层的统治也因而遇到了阻力。

20 世纪70 年代的欧盟国家数量经历第一波扩张，相应的公投次数也快速上涨。这是跨国民主化制度的开始，主要目标是解决欧盟国家“民主赤字”问题，提升泛欧洲机构对成员国公民的负责程度。20 世纪70 年代末，这一趋势在欧洲议会的第一次直选时期达到了顶峰，但恰巧碰上了欧洲经济的新自由主义转向。欧洲经济在彼时陷入停滞，即所谓的“欧洲硬化症”（Eurosclerosis）①造成这一现象的部分原因是70 年代早期出现的石油和货币危机。80 年代初全球经济的自由化不仅改变了欧洲社会，也对国际社会产生重要影响。。1986 年的《单一欧洲法案》对《罗马条约》进行了第一次重大修订，此举为欧盟的出现奠定了基础。该法案确立了统一货币，强调了共同市场的四个自由基础，即人员、商品、资本和服务的自由流动。这一经济自由化转向正值两种政治发展的酝酿时期：一是工会和联盟作为选民利益集合体和宣传者形象的式微；二是政党回应选民诉求、解决社会问题的能力遭遇质疑②MattQvortrup.Referendums Around the World：The Continued Growth of Direct Democrac ［M］.Basingstoke：Palgrave Macmillan，2014：12–13.。

法国选举政治的发展能够清楚展示传统政治精英领导的建制党派是如何因为无法充分代表民意而一步步失去支持的。21 世纪前20 年，国民阵线（National Front）作为极右翼民粹政党发展迅猛。该党以鲜明的“反全球化、反欧洲一体化、反移民以及反美国霸权”立场，吸引了对政府失去信心的蓝领工人、中产阶级和小型企业主。这类人群因为政府推崇的跨国合作和自由贸易而受到严酷竞争的挤压。2014 年的欧洲议会选举中，它一跃成为法国第一大党。2017 年的法国大选中，国民阵线同样表现优秀，不仅得到了工人阶级超半数的选票，还收获了中产阶级这类主流党派共和党拥趸们的支持。

不过，即便选民的支持倾向变得越来越难以捉摸，政治精英仍未选择脱离舒适圈去寻找能更加有效代表民意的办法。欧盟为追求经济自由化这种零和政治，带给欧洲各国人民难以应对的苦果。选民积压已久的苦楚成为政治精英们试验强权的对象。他们无视选民表达的愤懑，通过压制争议和举行公投的方式来对冲不利的政治影响，这种倾向在20 世纪末和21 世纪前10 年尤为明显。首先是压制争议。西方政客大谈特谈苏联解体，散播自由民主价值是民族国家终极模式的意识形态。在这种思潮下，政治精英打压看衰民主经济自由化的论调，尤其是欧洲工人阶层反映出的社会、经济和政治不平等现实的问题。所有批判（即使是以温和态度进行的）欧洲一体化缺陷和不利影响的人群都会被钉上“疑欧主义分子”的标签，遭遇边缘化对待。当然，这些政治精英为了掩饰自己“狭隘”“不包容”和“反民主”的形象，会为“软疑欧主义”开绿灯。但软性的疑欧主义并不反对欧洲一体化，仅对特定政策持怀疑态度，所以政治精英的利益本质上不会受到这类言论的伤害。其次是举行公投。精英利用公投来对冲欧洲一体化中的反对声音。一般来讲，每个国家依照宪法都会在申请入欧之前进行全民公投，但具体情况存在巨大差异。例如，在爱尔兰，宪法要求欧盟条约中出现的任何变动都必须经过公投才能生效。过去半个世纪，欧洲举行的大部分有关欧盟的公投，其实在各自宪法中都未曾出现明确规定。也就是说，促成这些公投的幕后推手还是各国的政治精英们。

四、公投的利用策略：民主理论视角下的精英与民粹

（一）自由民主与共和民主理论下的公投

蒂尔尼（Tierney）通过民主理论研究解释了公民对公投价值的观点存在分歧的原因。他认为，自由民主与共和民主思想首先造成了公民个体对民主意义理解的偏差，继而塑造了他们对公投的迥异态度①Stephen Tierney.Constitutional Referendums.The Theory and Practice of Republican Deliberation ［M］.Oxford：Oxford University Press，2012：286.。自由民主认为民主是政府存在的一种形式，其目标是保护个人构建私人空间、免受外界侵扰的权利。共和民主同样认为民主是政府的存在形式，但不同之处在于它强调，对于影响自己生活的决策，每个个体享有平等参与权②Jürgen Habermas.Three Normative Models of Democracy ［J］.Constellations，1994（1）：2.。基于这两者的差异可以推断出，自由民主主义者忌惮多数群体利用公投剥夺少数群体的权利，形成控制，继而代替少数群体完成本应由后者作出的决策，而共和民主主义者将公投理解为打破代议制民主桎梏，为公民政治参与提供更多新可能的制度。

那么是否存在这样一种折中地带，既能满足公民通过公投广泛深入参与政治的意愿，又能保证公民选举的代表在公投中的行为受到最大程度监管和限制，最终令公投既契合自由民主诉求又能回应共和民主需要，答案是存在的。首先，需要了解，并非所有决策都能由政治代表单独做出。对某些问题，在逻辑和规则层面，使用直接民主的优先级要高于代议制民主，如国家制度设计和国际组织成员国身份的去留问题。换言之，对于公民如何被管理以及公民应当与谁一起被管理的问题，应当交由公民自己决定。为何这类问题需要公民集体背书？因为民主政治群体本质上就是公民政治义务分担关系的集合③David Miller.Responsibility and Global Justice ［M］.Oxford：Oxford University Press，2007.。这意味着如果公民想要通过自己推选的代表拟定法律，制定政策，来享受代议制带来的裨益，他们就必须承担这样的重要责任，即通过公投解决超出代议制能力范围的问题。其次，公投的工具属性并非必须体现在宪法问题的解决上，在普通政治生活中公投同样适用。戴雪（Dicey）是议会主权的代表性研究者与支持者，但他对公投同样持有赞同态度。他认为在处理《爱尔兰自治法案》这种棘手问题上，被公投赋予决策权的公民在对待问题时会变得更针对、更专注、更直接，能有效提炼直击痛点的问题进行投票表决。这种方式相较于政党为面面俱到而提出一揽子方案，最后却落得难以周身的行动方式要高效得多④Matt Qvortrup.Democracy by Delegation：The Decision to Hold Referendums in the United Kingdom ［J］.Representation，2006（1）：61.。再次，当存在代议制度无法彻底解决，或是必须付出巨大代价才能解决的问题时，将决定权交给公民更为合适。公投存在多个形态，能够针对性地应对代议制遭遇到的不同困境。例如公民倡议（citizen-initiated）公投能回应代议制决策过程中令公民不满的盲点和滞塞问题。质询（contestatory）公投能给予公民对峙甚至废除现行政策和法律的权力，遏制代议制政府中寡头政治诞生的可能⑤Richard S.Katz and Peter Mair.Changing Models of Party Organisation and Party Democracy：The Emergence of the Cartel Party ［J］.Party Politics，1995（1）：5-28.。一些在社会中争执许久的问题，公投也能为它们画上休止符。以1995 年爱尔兰举行的离婚问题修宪公投为例，当允许公民离婚的最终结果一经出炉，社会各层各面关于离婚问题的争论在一夜之间消失殆尽，而废除禁止离婚的决策由议会通过代议制程序产出，关于该问题的争论大概率会有增无减。此外，公投有利于民主公民身份认同的发展。研究称公投促进了有关政治和政策方面公共知识的增长，因为民众在公投之后参与选举和讨论议题的积极性有了明显提升①European Parliament.Referendums on EU issues：Fostering civic engagement ［EB/OL］.（2022-04）［2023-02-04］.https：//www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2022/729358/EPRS_IDA（2022）729358_EN.pdf.。

（二）精英的傀儡：上层决策者的权力操控策略

从共和民主理论来看，政治精英的公投利用策略是傀儡操控。他们以公投作为躲避责任、抵挡罪责的挡箭牌。公民政治参与程度不仅未得到提升，还因为政治欺骗而被过分抑制。一种观点认为公投缺少一套完整合法的审议标准，是因为精英阶层不想用规范来约束自己对公投的控制②Matthew Mendelsohn and Andrew Parkin.Referendum Democracy：Citizens，Elites and Deliberation in Referendum Campaigns ［M］.Basingstoke：Palgrave Macmillan，2001：232.。第二种观点认为绝大多数的公投结果都是由民众在欠缺细致思考、参考信息不完整不真实的情况输出的，是精英们有意利用错误信息引导公投结果的伎俩③Christopher H.Achen and Larry M.Bartels.Democracy for Realists，Why Elections Do Not Produce Responsive Government ［M］.Princeton：Princeton University Press，2016：68-89.。第三种观点认为公投过分将政治议题掰向少数群体的政治待遇问题，是精英们利用少数权利议题迷惑公众的行为。其表面是少数群体的权利得到了保障，实则是精英利用弱势群体建立道德优势，巩固选票④John Haskell.Direct Democracy or Representative Government ？Dispelling the Populist Myth ［M］.Boulder，CO：Westview，2001：11.。还有观点认为精英们利用公投分化民众，强迫他们在复杂问题上必须给出“是或否”的回答，这本质上是精英阶层通过简化决策来逃避责任、玩弄权力的懦弱行径⑤Stephen Tierney.Constitutional Referendums.The Theory and Practice of Republican Deliberation ［M］.Oxford：Oxford University Press，2012：39.。

英国前首相撒切尔曾直言公投是“独裁者和煽动者的诡计”（devices of dictators and demagogues），斥责公投对正常民主秩序的危害，指出它是隔绝民主的罪魁祸首⑥Philip Stephens.Thatcher was right about referendums［EB/OL］.（2007-09-11）［2023-02-25］.https：//www.ft.com/content/d620b8c6-5fc9-11dc-b0fe-0000779fd2ac.。马克·沃克（Mark Walker）赞同撒切尔的观点，表示公投的主题、措辞、时间、结果的解释权其实都掌握在统治阶级手中，这令民主政治名不副实⑦Mark Walker.The Strategic Use of Referendums.Power，Legitimacy and Democracy ［M］.Basingstoke：Palgrave Macmillan，2003：117.。为了处理有关欧洲一体化的争论，过去半个世纪的主流政治精英过度依赖公投进行政治欺骗。在有权决定大部分内容，包括决定公投举行的时间、地点、形式等前提下，他们的策略是利用直接民主强推不受欢迎的政策，缩短政策讨论时间，规避对政策合法性的质疑。

政治精英会在公投中利用舆论达成利己的政策目标。例如，在 2015 年希腊债务公投中，希腊人民“拒绝接受”欧盟和国际货币基金组织提出的“紧缩”援助条件，该国政客便妄图利用公投结果加大希腊在国际谈判中的筹码。其他国家，如爱尔兰分别在2001 年、2002 年、2008 年、2009 年以及丹麦在1992 年和1993 年就欧盟协约变动举行的公投，都是利用欧盟议题谈判为当权政府收揽政治利益。罗伯特·普特南（Robert D.Putnam）提出的“双层博弈”理论印证了这种行为的底层逻辑。他强调国内政治与国际政治的互动，是一国统治阶层在进行国际谈判时希望达到的理想状态，即既能在国际层舞台收获谈判胜果，还能令国家内部持有反对权的行为体接受谈判结果①Robert D.Putnam.Diplomacy and Domestic Politics：The Logic of Two-Level Games ［J］.International Organization，1998（3）：427–460.。

欧盟的政治精英还会对公投进行策略性安排以实现特定目标，如将两次公投放在一起举行。其表面是为了成本效益最大化，实则是为了混淆视听，诱导选民将两个不相干的问题视作同一个或同一类问题，利于最终结果偏向精英们的预期。斯洛文尼亚2003 年3 月23 日就加入欧盟和加入北约的问题同时举行了公投，是政府为利用选民对入欧的支持并顺势加入北约，故意让两个本不能放在一起讨论的问题蒙混过关。爱尔兰政府也在1998 年将关于欧盟的《阿姆斯特丹条约》公投与关于北爱尔兰问题的《贝尔法斯特协议》公投绑定在一起，寄希望于利用民众对后者的支持来提升《阿姆斯特丹条约》通过的概率，最终超过60%的支持率也证明了这一举措的效果。

政治精英还会利用“多米诺骨牌效应”操纵公投结果，例证是20 世纪90 年代中期在奥地利、芬兰、瑞典和挪威举行的入欧公投。当时的这几个国家中，挪威因为“疑欧主义”盛行而被特意安排在最后进行公投，因为挪威政府希望其他国家投出的赞成票能像多米诺骨牌般对挪威公民形成叠加效应，让他们迫于朋辈压力而支持加入欧盟（但该策略最终失败，挪威多数选民选择不加入欧盟）。法国也使用类似策略，将《欧盟宪法条约》公投放在了2005 年5 月29 日这个假期开始的时间点，寄希望于假期的低投票率来提升条约的通过率，不过法国选民最终还是否决了宪法条约。荷兰政府与法国政府如出一辙，但宪法条约也同样未通过。

不过，2007 年《欧盟宪法条约》改头换面变成了《里斯本条约》，相关的公投经由政治精英的操控也变得越来越具有策略性。当时的英国议会因为忌惮其他国家的公投结果会阻挠该条约施行，同时也为防止国内保守党作为反对党从中作梗，便抢先批准了《里斯本条约》。吸取了《欧盟宪法条约》在法国和荷兰受到重创的教训，欧盟政治精英宣布只有宪法明文规定的国家才能就《里斯本条约》进行全国公投，其余国家只需由执政政府批准便可。所以，欧洲政治精英不仅会利用多次公投来达到自己的目的，还会选择性地规避公投来抑制国内的反对声音。

（三）民粹的利剑：边缘政党的政治影响提升策略

从自由民主理论看，公投是民粹主义者手中反建制的利剑。穆德（Mudde）认为，学界在民粹主义概念上达成了一定共识，即民粹主义是一种将社会划分为“纯粹人民”与“腐败精英”两极的薄弱意识形态。这两种社会群体间不存在中间地带，它们各自在内部高度同质，而在外部彼此敌对。同时，穆德还是认为民粹主义视角下的政治必须是“公共意志”（generalwill）的代表者②Cas Mudde.Populist Radical Right Parties in Europe ［M］.Cambridge：Cambridge University Press，2007：23.。精英阶层在民粹主义者看来，与其说代表着无能和低效，更多是虚伪和自私。这便是民粹主义支持直接民主的本质原因：公投这样的直接决策模式能够给予普罗大众“阻止暗箱操作、识破虚假承诺”的机会③Margaret Canovan.Trust the people! Populism and the two faces of democracy ［J］.Political Studies，1999（1）：6.，能以一种“不废话”的方式表达公共意志。公投中人民只需要对“是和否”一锤定音，而无须进行会被外部因素干扰的低效协商。穆勒（Müller）解释道：“我们需要清楚了解，公投对民粹主义者而言，其存在的意义并不是为了将参政议政机会向普罗大众无限制开放，而是为了让民粹主义领袖能够通过它能理解服务公民利益的更好方式。”④Jan-Werner Müller.What Is Populism？［M］.Harmondsworth：Penguin Books，2017：29.

批评认为，即使是最优良的公投本质上也是一种布满瑕疵的伪民主（pseudo-democarcy）。虽然公投被称为最具代表性的直接民主形式，但它只是政府的取巧行为。简单多数制释放了决策者的决策压力，却无法体现基本的自由民主精神。有三种主流说法对公投的多数人暴政表示担忧。第一种说法认为直接民主让多数群体在制定和实施法律时脱离管束。第二种说法表示受民粹主义蛊惑的多数群体，会在直接民主中不合逻辑地抵制来自精英阶层的一切合理诉求或建议，同时社会中的少数群体的政治空间也会因为多数人暴政而被极度压缩。第三种说法认为直接民主中的民粹主义在有意隔绝精英阶层的决策影响，这导致决策的合理性被极大削弱。

现实情况是，二战之后，欧洲精英阶层对公投握有绝对的话语权。但20 世纪70 年代之后，情况发生了变化。当主流政党越来越无法有效代表选民意愿、政治精英越来越局限于支持欧洲一体化的教条时，一些信奉民粹主义、反建制主义的左翼和右翼政党正在悄然发展壮大。据统计，欧盟国家内部这样的政党多达45 个，其中一部分已经登上国家政治舞台，成为具有一定影响力的政党。这类政党的意识形态基本特征是反全球化、反对移民、反西方化。当然，它们中间也不乏进步主义的边缘政党，懂得适应性地调节方针政策，为的是夯实选民基础、巩固话语权①Liubomir Topaloff.Euroskepticism Arrives：Marginal No More ［J］.Journal of Democracy，2014（4）：76–87.。技术民主化（technological democratization）下大众传媒的飞速发展也帮助这些边缘政党更快、更有效地与民众进行沟通。

公投自然也是这些边缘民粹角色关注的重点。虽然传统的代议制度限制了他们传达政党政策思想的途径，但公投这种直接民主形式为其决策的合法化提供了重要思路。截至2017 年，欧洲的边缘政党共进行了35 次全国公投倡议，针对的议题包括欧盟成员国身份（法国、意大利、荷兰、爱沙尼亚和捷克的民粹政党是公投的有力推动者）、难民政策（匈牙利、波兰、瑞典等国的公投）等。民粹政党的存在也一定程度提升了关于欧盟议题公投的出现概率，比如扩充成员国（吸纳奥地利和保加利亚）②Liubomir Topaloff.The Rise of Referendums：Elite Strategy or Populist Weapon？［J］.Journal of Democracy，2017（3）：134.。

因为民粹政党这类边缘政治角色较难通过传统手段影响主流政策，所以他们借用民粹主义的道德优势来批判传统政治的腐败。以公民代言人的身份，民粹政党会夸张地将公投描述为人民主权的唯一表达形式，号召人民夺回属于自己的权力，对主流精英施加压力。他们对极具争议的问题提出一针见血的合理质询，包括欧洲一体化的发展停滞问题、欧洲一体化对社会经济的损耗问题以及各种形式的政治集中化产生的不良影响问题等。这些棘手议题通常都是精英和主流政党选择规避的。如此看来，公投不仅成为民粹政党解决问题的有效工具，也成了他们提升政治影响的重要帮手。

然而，民粹政党对公投的依赖也引起了民众的担忧。作为政治边缘角色，其承担压力和风险的能力自然无法与主流大党相比，所以在面对公投这种能在选民面前将政党目标放大数倍的竞选运动时，他们需要谨慎对待。代议制能够就单一问题在一届政府中进行重复的辩论商讨，并在固定时间安排选举让选民检验成果。反观公投，它不但是一人一票，而且是一事一次的民主形式。这种“一次性”决定了突发意外难以规避，对于政治资源匮乏的边缘政党而言，公投危机的出现，不排除会成为他们崛起的契机，但更有可能是他们衰败的先兆。多数情况下，公投缺少统一且明确准则的约束，公投各阵营的责任义务也并非强制，选民是在鱼龙混杂的信息背景下投出选票的。一般来讲，公投结果公布后，选民大概率会因悔恨而产生严重的政党认同摇摆现象，首当其冲的是旗帜鲜明但同时势单力薄的边缘政党，成为众矢之的他们承担的后果就是政治影响力一落千丈。2016 年英国脱欧公投中的英国独立党（UK Independence Party）就是如此。当时长达数月的竞选活动并未让选民清楚地知道“何为脱欧”“脱欧的影响是什么”，所以在“脱欧派”最终胜利之后，认为受到欺骗的民众将怒火转移到选票之上。结果就是英国独立党这个成立于1993 年，以“英国脱离欧盟为目标”稳步发展的右翼民粹政党，原本在2015 年大选中以12.6%的得票率一举成为英国第三大党，实现了边缘党派的强势崛起，却在公投一年后的2017 年大选中以得票率暴跌10.8%，并在2019 年和2021 年两易其名，彻底丢失所有层级的议会席位，沦为了无足轻重的政治角色。

五、结语

“人民的声音就是上帝的声音”（vox populi，vox Dei），这句拉丁语常被用来形容民主的精神内核①Elizabeth Webber and Mike Feinsilber.Merriam-Webster’s Dictionary of Allusions ［M］.Springfield.：Merriam-Webster，1999：560.。直接民主的支持者信奉公投传递的民主理想，认为公投代表原初的民主，是传播平等思想的重要介质。不过从概念、程序和制度角度看，通过投票体现人民意志的举措并不能呈现民主的全貌。代议制的支持者指出公投虽是在直观地传递人民声音，但在复杂的国家治理环境中，对公投的过分依赖不但未能简化决策程序，反而将决策合法性等一系列问题加倍复杂化。当20 世纪西方各国纷纷赋予公投宪法正当性时，“民主瘫痪”的风险也在暗中滋长。以精英主义为代表的代议制与以民粹主义为代表的直接民主之间的分歧必定愈演愈烈，而在这两种决策制度剑拔弩张的对峙背景之下，谈论公投的存在价值与意义必然是各类政治角色无法回避的话题。赞颂和诋毁都仅是他们的策略，最终目标不过是为了实现自身的政治利益。换言之，通过研究民粹主义与精英主义的公投利用策略，能更好地理解当代西方代议制民主与直接民主的分歧。

当然，部分政治角色对公投的滥用误用并不能成为攻讦所有公投的理由，也并非意味着公投本身无法与民主的标准共存。就其本质而言，普罗大众依旧将公投视为在制定法律政策和解决社会问题等方面优于代议制民主的方案。因为他们更愿意接受公投传递的“决定权在我”的思想，认同公投是为数不多可以用来反制精英阶层权力剥削的手段。这层逻辑基本阐释了公投在西方民族国家决策模式中不可或缺的原因。出于此原因，二战之后因法西斯主义而谈公投色变的德国，在后来还是逐渐放开了对次级地区公投的约束。

需要知道，民主的问题从来不是孤立的，意味着公投指向的议题也不可能独立存在。但事实是公投这种直接民主往往倾向于放大问题的单一性，诱导选民意见走向极化，而最终使其沦为精英阶层和民粹政党利用的工具。公投中，公共讨论的空间被压缩，代议制的“纠错”属性被抛弃，甚至失败阵营重整旗鼓的机会也被剥夺。究其原因，是价值和资源的分配问题无法依靠独立事件解决。不过，这不是在否定公民的民主政治角色，而是在警醒那些在公投中裹挟民众的精英分子与民粹分子：以实现利益而非解决分歧为目标的利用行为，会令自己遭遇反噬。