佟 彤，雷国平

（东北大学文法学院，辽宁 沈阳 110819）

自然资源统一确权登记是针对公有制语境下自然资源国家所有权的独特法律属性而展开的全新登记探索，服务于生态文明和产权保护双重改革目标[1]，这形成了异于现行不动产登记的制度定位。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从自然资源权利体系完善的角度提出：“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。”2015年《生态文明体制改革总体方案》为确权登记植入生态保护的新型所有权管理目标，由此形成自然资源登记协同推进“权益实现”和“生态保护”的立法需求。

当前，在国家所有权的实体规范层面，顺应“所有权和监管权”两权分离改革，自然资源登记成为国家所有者“主张所有”的重要依据。作为程序规范衔接，确权登记经由2016年《自然资源统一确权登记办法（试行）》（以下简称《登记试行办法》）、2019 年《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称《登记暂行办法》）、2020 年《自然资源确权登记操作指南（试行）》的渐进式探索，在传统不动产登记制度之外，形成相对独立的自然资源登记规则。然而，立法转化过程中自然资源登记与同样以自然资源品种（如森林、草原、海域）为登记对象的不动产登记法规范，在所有权场域产生了立法分工与协调的法治议题。特别是2022 年10 月公布的《不动产登记法》（征求意见稿）通过扩张现行《不动产登记暂行条例》中可登记的不动产权利类型，将自然资源登记纳入不动产登记的统摄之下。此种以不动产吸收自然资源的立法模式，阻绝了《登记暂行办法》等系列文件对自然资源登记规则独立构建的选择路径。由此引发如下法律难题：自然资源登记与不动产登记是何种关系，如何进行分工与统合？自然资源国家所有权是否应作为不动产权利的类型，纳入不动产登记体系之中，还是独立构建自成一体的登记规则？自然资源登记如何在传统不动产登记的私法功能之外，同时承接“整体性”生态保护和“定权属”权益实现之双重任务？程序性的登记规范如何更好地促成自然资源国家所有权这一实体权利的有效行使？为此，有必要在与不动产登记的制度对照中，廓清自然资源登记的特有目标和功能，以确定其立法路径和规则完善方向，为自然资源国家所有权提供不同于传统民事私权的登记规则保障。

1 自然资源统一确权登记改革入法的制度问题分析

1.1 采取何种立法模式：“外部衔接”还是“内部嵌入”的入法路径分歧

自然资源统一确权登记是在不动产登记制度已经相对成型的情况下提出的全新改革要求①在制定专门规定自然资源登记规则的《登记试行办法》之前，2014年颁布、2019年修订的《不动产登记暂行条例》已经构建了不动产统一登记制度。。在从政策探索跃升为法律规范的过程中，需要解决的前提问题是明确自然资源登记的立法路径。既有改革文件和立法文本形成了两种差异化的路径探索。路径一：“分设但互补”的外部衔接路径，即自然资源登记改革系列文件采取的路径。根据《登记暂行办法》第5 条的规定：“自然资源统一确权登记以不动产登记为基础，依据《不动产登记暂行条例》的规定办理登记的不动产权利，不再重复登记。自然资源确权登记涉及调整或限制已登记的不动产权利的，应当符合法律法规规定，依法及时记载于不动产登记簿，并书面通知权利人。”据此，自然资源登记与不动产登记是相对独立且并行的登记制度，二者的应然定位是登记范围不重不漏、彼此衔接。同时自然资源登记能够对在先的不动产登记内容进行调整或限制。路径二：“吸收嵌入”的内部路径。《民法典》物权编将自然资源国家所有权作为一项法定的物权类型，同时对“物”作出了“不动产和动产”的基本分类，土地等资源被归入不动产范畴。作为物权行使的程序法保障，《不动产登记暂行条例》遵循“土地吸收地上物”观念识别森林等自然资源②2019年《不动产登记暂行条例》第5条规定：“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（一）集体土地所有权；（二）房屋等建筑物、构筑物所有权；（三）森林、林木所有权；（四）耕地、林地、草地等土地承包经营权；（五）建设用地使用权；（六）宅基地使用权；（七）海域使用权；（八）地役权；（九）抵押权；（十）法律规定需要登记的其他不动产权利。”该规定将“森林所有权”纳入不动产登记，但尚未涵盖全部自然资源类型。。进一步的，《不动产登记法》（征求意见稿）第6 条明确将自然资源国家所有权作为可登记的不动产权利类型之一，试图使自然资源登记融于不动产统一登记体系，实现一套规则、一体规范。

1.2 确认何种法律构造：将自然资源视为经济物还是生态物的登记客体属性存疑

自然资源登记的对象是“自然资源”，而自然资源是多学科的共用概念，其资源科学概念与法律概念并不完全等同[2]。当自然资源作为一项“权利的客体”时，有必要对这一概念的规范内涵进行阐释。

在登记制度的法学视角下，自然资源是集合概念，涵括多个具体品种和多重价值属性，通过主导功能识别，能够形成不同的客体认知。目前，对于以自然资源为对象的权利登记，方案一是着眼于自然资源可供开发利用的经济物属性，归入不动产范畴进行登记。一部分自然资源（如土地、海域）是《民法典》和《不动产登记暂行条例》中的不动产类型，为开发建设行为提供场所和载体。方案二是着眼于提供生态服务功能的生态物属性。《登记暂行办法》第3 条界定了自然资源登记的对象包括“水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间”。该办法将“自然生态空间”作为自然资源登记的登记对象。根据2017 年原国土资源部《自然生态空间用途管制办法（试行）》对自然生态空间的界定，它是具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂。可见，自然资源与自然生态空间不是两类彼此独立的对象，自然生态空间是自然资源生态功能识别后的空间形态展现（综合体），是将自然资源视为生态物之后在登记客体维度的新类型。方案一采用的是经济物识别标准，将自然资源视为要素性的单体（土地、海域等），按照不动产进行要素式的分散登记；方案二采用的是生态物识别标准，将自然资源视为“山水林田湖草沙”粘连而成的整体性空间综合体（国家公园等），按照自然资源整体保护需求，划定独立登记单元，统一登记。

由此，在对自然资源进行登记时，需要考虑自然资源是以经济物标准还是生态物标准进入登记簿。国家作为所有权人需要根据自然资源的不同功能和形态，“谋划”各类自然资源的保护与开发位序（保护优先、保护中开发，还是利用优先，开发中保护）。倘若以不动产的经济物概念界定自然资源，可能排斥自然资源的生态功能和集合性生态关联（如自然生态空间）。引发这一立法难题的原因在于，根据2019年《不动产登记暂行条例》第2条对不动产的界定：“不动产是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。”不动产登记作为物权公示的法定方式，以确认权属和保护交易安全为主要目的[3]。据此，登记客体的识别标准是土地、海域及其定着物构成的权属界线封闭且具有独立使用价值的空间，关注的是独立支配的经济性使用功能。但是，“生态价值显著”的自然资源无法纳入到以使用为目标的不动产登记之中。以荒地为例，有些荒地具有生态功能，不宜按照“利用状态”的经济物标准纳入未利用地登记，这易对生态功能造成挤占和排斥。

1.3 如何确定调整范围：自然资源登记与不动产登记的制度分工交叠与疏漏

综观现行自然资源登记和不动产登记的规则供给，二者存在一定的体系化矛盾立法现象，即二者登记的权利类型存在交叠、缺漏和错置问题。

第一，自然资源登记对象与不动产登记对象范围交叠。根据2019 年《登记暂行办法》的规定，纳入自然资源国家所有权登记的自然资源包括水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等，由此产生与不动产权利的重复登记问题。例如，森林所有权既是自然资源登记的权利类型，也是2019 年《不动产登记暂行条例》单独规定的法定不动产权利类型。不限于森林资源，对于与土地紧密结合的资源品种均可能在不同的登记簿中重复登记。如草原与农用地中的草地、荒地与未利用地。当奉行资源吸收土地的生态本位观念时，草原和荒地资源被归入自然资源登记；当奉行土地吸收地上物的经济本位观念时，又可按照农用地和未利用地被归入不动产登记。目前，《不动产登记法》（征求意见稿）仅粗略地规定了自然资源国家所有权具有登记能力，但没有进一步明确指涉的自然资源范围、品种和形态，这再次遗留了两项登记改革的制度交叠困局。

第二，自然资源登记与不动产登记均未明确国家土地所有权的登记地位，导致该项权利登记缺漏。《登记暂行办法》列举的可登记自然资源不包括国有土地资源，采取的是狭义自然资源概念。但也有学者主张，森林、山岭、草原、荒地是重要的土地资源，自然资源所有权登记正是要完成不动产登记缺失国家土地所有权登记的制度空白[4]。循此逻辑，荒地登记实现了国有未利用地的登记，草原登记实现了国有农用地的登记。这产生如下立法问题：一方面，自然资源登记不能涵盖所有的国有土地，如国有建设用地、草地之外的农用地、荒地之外的未利用地。另一方面，国家土地所有权这一权利在两项登记改革中均无规定，不利于国家所有者权益的表彰。《不动产登记暂行条例》第5 条仅规定了“集体土地所有权”，并未规定“国家土地所有权”。目前国家土地所有权确权的操作办法是，根据国有土地使用权确权登记发证数据和农村集体土地所有权确权登记成果，制作工作底图、图层叠加分析国家土地所有权情况①参见2020年自然资源部《自然资源确权登记操作指南（试行）》 4.1.1“资料收集清单”。。未直接赋予国家土地所有权登记能力，不符合强化国家土地资源资产所有者权益保护的改革要求，无法发挥所有权登记在国有土地储备（不存在使用权负担）、收回（使用权消灭后）等环节的产权管理功能。

第三，伴随空间立体化开发利用的立法确认，建设用地使用权扩及地上和地下空间，随即产生登记问题。这类原本应归入不动产登记的“新兴”权利类型被不加甄别地规定在自然资源登记之中。如2020 年《重庆市自然资源资产产权制度改革实施方案》规定：“依法将建设用地地上、地表、地下使用权纳入自然资源统一确权登记。”空间使用权本质上仍具有建设用地使用权的属性，是建设用地使用权在立体上的空间“延展”，系以特定空间排他性利用为目标创设的权利，未超出不动产登记的制度功能。对此，《民法典》第345条已经明确“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。该权利被放置在自然资源登记中，反映出某一资源要素是作为自然资源登记还是不动产登记，是登记所有权还是使用权，立法并未确立明确的判定标准。

2 自然资源统一确权登记法律制度独立构建的正当性证成

自然资源国家所有权是具有管理权能的公共所有权形态，不仅关注各类资源要素之间的生态关联，更谋求在所有权的框架下对其进行整体性的价值保护和权益主张，抑制资源分散利用导致的使用权过度行使问题。循此逻辑，自然资源资产产权改革分别规定“生态功能重要的自然资源资产”整体保护和“其他自然资源资产”集约开发利用，这明确了自然资源所有权的规范效力需依据生态功能重要程度、生态系统效应外溢性而确定。作为登记规则承接，自然资源登记改革是因应“山水林田湖草沙”整体性保护而展开的空间治理探索，相较于不动产登记“明权属、促利用、保交易”的传统私权保障功能，增扩了生态维度的整体治理新功能。自然资源国家所有权保持相对独立的登记规则，方能对自然资源聚合形成的整体生态价值予以充分保护。

2.1 “所有权与监管权”适度分离奠定自然资源独立登记的实体权利基础

登记属程序法范畴，是对实体权利规范的映射[5]。“所有权与监管权两权适度分离”的实体权利改革要求，决定了自然资源登记是针对两权“适度”分离后具有“公共属性”的国家所有权之程序性登记，相异于纯粹民事私权登记。这一实体权利特质包括两层规范意涵。

一是两权“分离”。国有自然资源管理的权源分为所有权与行政监管权。长期以来，国家所有权被行政权弱化[6]，地方政府通过行政审批等方式配置资源，不关切、随意让渡所有者权益[7]，造成国家在“主张所有、行使权利”等所有者权益维度上的制度缺漏。在自然资源资产产权改革背景下，自然资源的立法调整形成行政监管和所有权管理的界分倾向，并不断强化所有权的规范供给[8]。作为所有权行使的逻辑起点，需要通过登记制度明确主体、客体、权利内容等所有权的实体要素。同时，伴随资产改革的推进，诸如采矿权、取水权等使用权的创设将逐步从行政许可、审批转换为体现意定性和经济对价的有偿使用方式。按照所有权（母权）与使用权（子权）的派生关系，所有权登记，方能为后续使用权登记提供“占有、使用、收益”等权能的遗传基因和公示表彰[9]，理顺自然资源之上的权利层次。

二是“适度”分离。所有权与监管权的分离具有适度性，其改革要义旨在明确国家所有权并非纯粹的私权。该项权利是穿越公私法的新型权利[10]，并引出了“所有权管理”的新问题。自然资源登记以自然资源国家所有权为登记的权利类型。因此，无法按照传统的公私法二分理论，截然区分自然资源之上行政监管与所有权行使的边界，这决定了不能套用私法领域的不动产登记完成自然资源国家所有权的登记目标。2019年《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》第（二）项“基本原则”提出：“既要发挥自然资源资产产权制度在严格保护资源、提升生态功能中的基础作用，又要发挥在优化资源配置、提高资源开发利用效率、促进高质量发展中的关键作用。”在“所有权—使用权”的权利体系中，生态保护功能通过所有权的产权管理权能对使用权进行约束。自然资源登记的立法承接需要契合自然资源权利结构的独特性。

2.2 自然资源统一确权登记承接生态保护的全新治理目标

承载生态文明体制改革政策期待的自然资源所有权，是已实现规范化和生态化的权利形态[11]。作为产权体系“母权”的所有权登记，应当突出国家所有的资源性特质和生态性意蕴，以防止所有权登记制度的立法意旨偏颇。

不动产登记对应于《民法典》中的财产性民事物权体系，置重物的经济利用和登记的公示功能，难以全面承接自然资源登记的生态保护功能。根据《民法典》物权编的规范表述，自然资源权利体系立于彼此独立的矿藏、水流、海域、土地、森林、山岭、草原等资源品种之上，将自然资源认知为“可明确产权、经济价值易计量的天然生成物”[12]。与之对应，纳入不动产登记的森林使用权、海域使用权等自然资源权利类型以使用层面的用益物权为主，旨在借助登记产生的物权效力保障开发利用行为的稳定性。因此，《不动产登记暂行条例》主要从资源的财产属性和使用需求方面，展开对不动产权利的登记保障。择取某类自然资源并纳入不动产登记范畴的判定标准是权利主体可排他性支配并获得经济利益。这种以“用”为中心的经济性功能识别标准，无法满足生态保护要求。

在《民法典》规定的自然资源权属制度之外，自然资源单行法已经根据生态性标准进行自然资源的分类调整，生态属性的强弱直接影响自然资源之上的使用权配置。如《森林法》第6 条明确将森林作为生态系统，开展公益林和商品林分类管理。《草原法》第43 条将具有重要生态功能的草原划定为草原自然保护区，与以承包经营的放牧等畜牧业形成差异管制。《湿地保护法》第14条将湿地资源分为重要湿地和一般湿地。2019年《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》企及了自然资源的聚合性空间形态，并按照生态价值和保护强度将自然保护地细分为国家公园、自然保护区、自然公园。作为登记规则的配套设计，若以不动产登记对接蕴含生态保护要素的自然资源资产产权制度存在功能遗漏，尚需要通过自然资源登记支应产权体系中的保护性目标。

2.3 自然资源统一确权登记是空间维度的整体性登记

自然资源统一确权登记的“统一”蕴含资源整体性治理要求，与不动产登记的“统一”具有不同的规范意涵。前者指向“山水林田湖草沙”多种自然资源要素共同结成的自然生态空间整体，强调空间登记的“整体保护”功能。后者指向土地与地上物的一体登记，解决房地分别登记可能造成的权属主体不一致问题，并未企及生态整体性保护等自然资源空间治理需求。根据《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》，自然资源部被赋予“履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责”。统一行使所有者职责强调按照“山水林田湖草沙”资源整体性理念，改变资源品种“单体”的分别管理，将具有资源聚合特点的湿地、国家公园等资源“综合体”作为自然资源国家所有权的新型客体。另一方面，对于这些具有资源聚合形态的生态空间，改变以往行政性的管理模式，建立国家所有权的行使机制。因此，自然资源登记应定位于为所有权行使层面的整体保护提供制度保障，服务于国家所有权的独特权能需求。

自然资源登记客体遵循生态物识别的生态系统整体性理论[13]，不动产登记以经济物的客体特定性和排他支配理论为基础[14]。《登记暂行办法》规定了诸如国家公园、湿地、国有林区等新型登记客体。以国家公园登记为例，根据2022年国家林业和草原局《国家公园管理暂行办法》的规定：“国家公园是指由国家批准设立并主导管理，以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或者海域。”依此界定，国家公园是根据生态功能的相对完整性、将特定空间内生态关联密切的多品种自然资源以聚合形态进行确认的登记客体。这迥异于根据自然资源的使用价值进行“单体要素”独立登记的不动产登记规则。首先，登记单元为国家公园整体，公园内包括森林、水流、湿地、草原、荒地等资源类型。以国家公园为代表的自然生态空间登记形成了超大空间范围内的“超级登记单元”，而这一“超级登记单元”的形成是为满足整体性保护的空间治理需求[15]。其次，国家公园登记单元是以生态价值保护为取向的所有权管理单元，不是私法意义上的纯粹权利归属单元，因而可以容纳不同的权属状态（公园面积全部为国有、国有占大比重、国有占小比重等）①如2023年首批完成自然资源登记的典型地区中，江苏大丰麋鹿国家级自然保护区登记单元总面积2 667.96 hm2，国有自然资源面积2 667.96 hm2；海南热带雨林国家公园登记单元总面积426 853.89 hm2，国有自然资源面积377 241.01 hm2；山东昆嵛山国家级自然保护区登记单元总面积12 958.60 hm2，国有自然资源面积5 057.83 hm2。黄俊飞.我国首批重点区域自然资源确权登记完成登簿［N］.中国自然资源报，2023-03-01（1）。。这种生态性的空间登记导致登记单元与不动产登记单元的划定标准不一致，后者仅依据权属线的单一标准划定单元范围。进一步的，自然资源登记引入的自然生态空间登记，此种空间性的核心是生态性，包括两个维度：一是生态功能显著的各类单项自然资源，如水流空间、森林空间。二是各项不同品种资源因生态关联而形成的聚合形态及其所在的整体空间。如湿地和包括国家公园在内的自然保护地等。

自然资源的整体性登记不仅有别于不动产登记，而且与空间规划的整体管理亦存在目标差异。空间整体性治理，既有行政性制度实践，也有所有权层面的权益性设计需求。以国土空间规划为核心的规划体系从行政监管角度，侧重满足自然资源的整体性“管制”需要，抑制资源分散开发的负外部性，但这并未企及资产层面的整体性权益改革需求。在生态产权系统观下，“山水林田湖草沙”具有内在结构化粘连特点，由多种资源要素“集成”的空间生态资源，是空间治理中的新经济要素[16]。这使国家所有权的权利结构呈现空间整体性，不同于私人所有权的要素单体性，有助于在今后的片区整体开发、国土空间综合治理等新场域，发挥“国家所有”之整体性产权管理功能。譬如，在生态产品价值实现改革实践中，对于多种资源品种聚合后的生态资产，生态旅游开发者通常仅使用经营范围内一小部分建设旅游设施，并保留其他区域的生态原真性，但国家收取的经济对价却应当体现所在空间的生态整体功能所释放的资产价值。“绿水青山”具有生态产权上的整全价值，而实行与之匹配的整体登记方能显化生态性资产的所有者出让权益。

2.4 自然资源登记效力无法直接援用不动产登记效力规则

自然资源国家所有权跨越公私的复合属性形成了“所有权管理”的全新制度需求，这决定无法直接套用以私权保障为核心的不动产登记效力规则，二者的效力作用场域不同。因此，《民法典》运用一条两款分别规定了不动产和自然资源登记效力规则：第214条第1 款明确了不动产登记是物权得丧变更的生效依据，第2 款对于自然资源国家所有权则规定了“可以不登记”的特殊效力规则。

一方面，不动产登记效力规则无法复制到自然资源登记领域。不动产登记是物权的法定公示方式，服务于权属确认和交易保障目标。以不动产登记中的设权力和对抗力谈论自然资源国家所有权的登记效力问题，因国家所有权本身不能交易且承载生态保护的公共目标，而缺乏可适用性。国家所有权是依据法律规定产生的物权，登记不能创设该权利。对于自然资源国家所有权，《民法典》第209条2款规定“依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记”，该条明确了自然资源的所有权归属由立法确定。对于水流、海域、矿藏等专属于国家的自然资源，即便未完成登记，也不能因此否定归属于国家。循此逻辑，对于森林、草原、荒地、滩涂等既可以设定集体所有也可以设定国家所有的资源品种，登记亦不应具有设权力[17]。

另一方面，不动产登记主要记载特定物的权属状况和权利负担限制，以提示物上的权利状态，保障交易安全，这并非自然资源登记效力的唯一关切。自然资源登记以国家所有权为登记权利类型，这需要根据所有权主体和客体的特点配备登记效力。就主体而言，基于委托代理机制改革下国家所有权的“归属主体—代表主体—行使主体”多层次结构①2022年中办、国办印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》提出：“国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责。其中，部分职责由自然资源部直接履行，部分职责由自然资源部委托省级、市地级政府代理履行。”，登记效力不限于定归属主体，而是谋求界定所有权具体的行使主体、行使方式（直接行使或代理行使）和权利内容，防止国家所有者主体虚置和所有权落空，并以登记成果为依据在代理行使方式下由委托人对代理人的行权绩效进行考核。就客体而言，按照物权的优先性理论，用益物权设立后获得优先于所有权的效力，所有权人不得干涉利用主体的权利行使。但是，自然资源登记是以资源所在特定空间为对象的整体登记，要求显化所有权不同于纯粹民事私权的全新权能[18]，即所有权主体获得管理空间内各自然资源使用权，促成空间整体效益实现的“对抗”效力，从而为“两权适度分离”下，国家所有者的“产权管理”，而非行政监管，提供登记上的效力依据。

3 自然资源统一确权登记的规则完善方向

自然资源登记与不动产登记内在统一于自然资源资产产权制度的构建需要。在《不动产登记法》即将出台的背景下，应以与不动产登记的立法协调为主线，妥善界分两项登记的任务分工。概括而言，自然资源登记和不动产登记的应然定位是共同为“所有权—使用权”的自然资源产权体系提供保障。未来立法中，应以入法路径、登记原则、登记模式、登记效力为主要方向，完善自然资源登记的法律规则。

3.1 廓清自然资源统一确权登记的入法路径

基于自然资源登记与不动产登记的差异化功能定位，有必要构建“前置且衔接”的立法路径，建立“以自然生态空间为主的自然资源登记+不动产登记”的登记路径。

总体的立法操作路径，将自然资源国家所有权从不动产登记规定的可登记不动产权利中移除，制定专门的自然资源国家所有权确权登记（暂行）条例，并在《不动产登记法》中架设管道条款，规定“自然资源登记对不动产登记有特别规定和权利限制的，优先适用自然资源登记。”

具体的规则设计路径，在与不动产登记的权利分工和衔接方面，自然资源登记与不动产登记应当是彼此配合和协调的关系，二者共同形成所有权层面全覆盖的自然资源“全品类、全要素登记”。就自然资源登记而言，登记的自然资源范围以实体法的明确规定为限[19]，虽属于自然资源但未被法定化为国家所有的对象不具有登记地位。落实《宪法》《民法典》及自然资源单行法规定的自然资源国家所有权客体制度，服务于生态优先的保护性目标，以“生态方面的重要程度”及“相对完整的生态功能”为标准进行空间性整体登记。这类空间性登记包括：水流、森林、草原，以及这些资源聚合后的湿地和国家公园等自然保护地。就不动产登记而言，需要对《不动产登记暂行条例》规定的不动产权利进行类型补充，赋予国家土地所有权以登记能力，删去森林所有权登记。最后，两个登记簿按照“总—分”的适用关系进行衔接。衔接后的法效果是：依据所有权派生使用权的自然资源资产产权体系要求，不动产登记中的取水权、探矿权、海域使用权以所有权层面的自然资源国家所有权为母权。因自然资源国家所有权蕴含整体保护性功能，将生态功能重要的自然资源进行整体性空间登记后，能够形成产权管理效果，对于空间内部各资源要素的具体开发利用行为，设定统一的行权和限制要求。对此，可借鉴2016年《水流产权确权试点方案》中的登记权利和客体表述方式，“所有权实行水生态空间确权，使用权层面实行水资源确权并参照不动产登记进行”。根据自然资源登记簿总登记，判断不动产分登记中各具体资源要素所处的生态区位和管理要求，以明确使用权内容和权利限制情况，并在登记技术和平台上形成二者的统一。

3.2 增设“整体保护”指引下自然资源优先于不动产的登记位序原则

在自然资源登记法规范中增加整体保护的登记优先性原则，即按照生态优先的价值位阶，确定具有特殊生态功能的自然资源优先作为自然生态空间的组成要素，在自然资源登记中进行空间维度的独立登记。自然资源登记考虑的是资源之间的连片和整体效益，强调具有生态价值的资源要进行独立登记，不动产登记是开发利用方面的考虑[20]。也就是说，不动产登记中的土地所有权应当按照土地吸收地上物的观念，理解为林地、园地、草地、荒地等。体现在：对于以土地为载体的森林、草原、荒地，若属于生态功能重要的国有林区、森林公园、草原保护区、重要湿地等空间，则优先归入自然资源登记，其余可进行开发经营的如商品林、一般草原等，以土地所有权为基础进行不动产登记。这亦有利于明确集体自然资源所有权的登记地位。根据登记优先性原则，位于自然生态空间的集体自然资源，不再单独划定登记单元，通过整体登记单元中的权属和面积标示进行确权。位于自然生态空间外的集体自然资源，按照不动产识别标准以集体土地所有权完成登记①根据2020年《自然资源确权登记操作指南（试行）》的自然资源登记单元划定规定：“全部国土空间的国有自然资源以及自然保护地等自然生态空间内涉及的集体所有自然资源，符合自然资源登记单元条件的，均应划为自然资源登记单元。”。

3.3 建立“生态性空间+资源要素”的复合式登记模式

在自然资源统一确权登记立法中，应形成“复合式登记模式”：明确对自然生态空间及空间内自然资源所有权进行登记，即“空间整体单元登记+空间内具体资源要素权属登载（国有还是集体所有）”，形成“保护性+权属性”的登记结构。

复合式登记有利于彰显自然资源登记的生态保护和权属确认双重目标及二者的适用顺位。首先，就生态保护而言，空间登记方能显化不同资源要素之间的生态关联，防止分别开发利用导致的生态功能减损[21]。以“生态联合”形态的空间登记单元，落实产权管理的整体保护要求。其次，就生态和权属的适用顺位而言，复合式登记在明确空间整体产权管理内容后，通过空间维度的统一保护限定具体要素的开发活动边界。以湿地登记为例，湿地空间整体登记后，能够从自然资源权属确认的角度，将湿地资源生态功能的维护作为产权主体设定权利义务的前提条件[22]。湿地空间的一体化登载及其整体产权管理要求，构成空间内具体资源要素的权利限制事项。湿地空间内的集体土地所有权、土地承包经营权、养殖权、林权等不动产权利，需要受到湿地整体功能维持的必要限制。

3.4 完善契合于自然资源国家所有权行使需求的登记效力规则

自然资源登记的独特效力应体现为，对登记单元内不同权属和层次的自然资源权利发挥“产权管理”的限制效力。自然资源登记超越了不动产登记以个体权利和交易保障为主的私法功能，承载了“山水林田湖草沙”一体化保护的整体治理功能。因此，自然资源登记效力的特殊性在于，通过登载自然生态空间中整体保护性管理事项，对空间内的集体自然资源所有权和国有自然资源使用权行使，形成源自国家所有权的“产权管理”效力。通常认为，诸如生态保护等要求主要约束政府的规划及各类审批行为[23]，对具体的资源利用活动不具备法律效力[24]。这种认知表明，自然资源领域缺乏对具体资源使用权进行约束的“所有权控制机制”。对此，2017年《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》提出“将生态保护红线落实到地块，明确生态系统类型、主要生态功能，通过自然资源统一确权登记明确用地性质与土地权属”的要求。《湿地保护法》第18 条规定：“办理自然资源权属登记涉及湿地的，应当按照规定记载湿地的地理坐标、空间范围、类型、面积等信息。”通过登记整体单元的保护性管理要求，能够彰显所有权对使用权的约束效力，对特定生态空间内的自然资源利用行为形成约束，在自然资源使用权初始配置和后续流转中落实生态保护、国家生态权益主张等目标。

除对自然资源利用发挥限制效力以外，登记事项还应对所有权代理行使主体的行权形成绩效考核方面的约束效力。2022年《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》在所有者职责的“主张所有”职责项下提出，确权登记的任务是“将产权主体在自然资源登记簿上予以记载，明晰所有权人、所有者职责履行主体、代理履行主体及权利义务内容”。在国家所有权的行使架构中，地方政府不是独立的权利主体，作为代理行权主体，需要接受委托主体的监管和考核。因此，自然资源登记的所有权主体应包括所有权主体、所有者职责履行主体和代理履行主体等多元主体。而自然资源登记簿登载的资源自然状况（空间范围、质量情况）、所有权内容（所有权权益事项和所有权管理事项），能够作为行权考核的重要依据。

伴随自然资源资产产权改革的推进，可考虑将自然资源登记的治理功能在以下两方面进行延展。一是将登记成果用于自然资源资产损害赔偿请求权行使领域。自然资源登记通过空间整体登记能够表彰自然资源的生态属性以及相应的所有者管理权责，因生态功能损失而产生的资源型生态损害赔偿的实体权利基础源于国家所有权。可将自然资源登记作为国家损害赔偿请求权的行使依据。二是生态空间整体登记后，除明确生态保护方面的管理性要求外，生态功能的资产化价值也应当逐步在登记簿中展示，如国家公园等自然生态空间的生态资产价值量、森林生态系统碳汇量登记，从而拓展所有者权益实现的利益形态和范围。

4 结语

自然资源统一确权登记是将整体性治理理念嵌入自然资源资产产权制度的重要探索。资产产权改革根据生态优先的价值位阶，将生态功能重要程度和生态关联强度作为资源使用权财产化边界的确定依据，此种权利构造需要通过自然资源登记予以呈现。当前不动产登记立法改革将自然资源国家所有权归入可登记的不动产权利，难以全面承接自然资源登记应有的功能定位。本文通过分析自然资源登记在立法分工、登记范围、登记对象、效力形态等方面与不动产登记的异质性，指出自然资源登记因引入生态保护的全新治理目标，应塑造为以自然生态空间为客体的空间整体登记。未来立法中，有必要在现行自然资源登记政策性规定的基础上，围绕立法路径选择、登记原则增设、登记模式确立、登记效力探索等方面进行自然资源登记法律制度的独立构建。