安徽省国土空间规划研究院 胡祖梁

从2009年第二次全国土地调查(以下简称“二调”) 以来，每年都进行一次图、数同步更新的变更调查工作，变更调查成果为国土空间管理提供时效性好、准确可靠的土地利用现状数据 。2019 年第三次全国国土调查(以下 简称“三调”) 之后的年度变更调查，在继承“二调”图、数同步变更的基础上，调查过程中使用了国土调查云平台，为变更图斑提供实地举证照片，佐证变更地类的正确性，通过技术手段保障了调查成果的真实性。但变更后的数据库成果还需要人工逐图斑核对照片与地类的一致性，使内业核查工作任务量大增。由于三调技术规程更加精细，标注属性更加繁杂，需要核查人员对地类和属性标注的判定更加细致专业，核查难度增加。本研究从省级变更调查成果核查角度出发，结合核查工作中遇到的问题和难点开展分析研究，提出相应的改进方法，为提升变更调查核查工作效率，为改进变更调查整体工作流程提供参考。

一、工作简述

国土变更调查是国家层面通过当年卫星影像与上年度卫星影像进行比对，发现有明显变化的土地利用现状提取制作成国土变更调查遥感监测成果，将国土变更调查遥感监测成果、部综合监管平台中的用地管理信息、县级补充提取的变化信息以及自然资源日常管理信息的矢量数据套合在DOM 上，制作国土变更调查外业调查工作底图①(以下简称“工作底图”)。各县(市、区)根据省自然资源部门统一下发的“工作底图”，参照卫星遥感监测成果对实地发生变化的地块进行地类变更调查，经县(区、市)级自检合格后将变更 增量数据包递交至省级核查单位。省级核查单位采用统一的核查软件，参照影像和举证照片逐图斑开展地类、权属和属性标注正确性检查，各县(区、市)自然资源部门根据核查意见，修改完善变更调查成果，重新提交到省级核查单位重新核查，直到符合要求。经省级核查单位确认成果合格后，以县(区、市)为单位生成当年国土变更调查增量数据包报送自然资源部。

二、问题分析

自然资源部要求审批权下放的试点县图斑变更差错率不能高于1%。根据近两年变更调查省级核查经验，第一轮省级核查平均错误率在30%左右，很难通过一二轮核查将错误率降到1%以下。省级核查单位开展一轮变更调查成果内外业核查至少需要一个月时间。由于时间紧、任务重，急需解决变更调查核查工作效率问题，现将变更调查核查工作中发现的问题总结如下。

（一）外业调查不规范

省级核查单位运用国土调查云平台与实地外业核查相结合的方式开展外业核查，核查过程中发现作业单位在开展变更调查实地调查时，多数单位没有绘制调查草图，没认真填写外业调查记录，到达现场只专注于拍照，地类变更情况和问题记录较少，内业建库人员只能通过照片认定地类，造成地类认定不准确，变更成果县级自然资源部门不满意，省级内外业核查通过率不高的现象。是造成变更调查重复调查举证，省级反复核查依然达不到国家要求的主要原因之一。

（二）地类认定不准确

变更调查省级核查中发现的错误主要是地类认定不正确。土地利用现状与管理信息不一致使调查人员难以准确把握地类认定。调查以现状为主，但在实际调查中作业人员又不能只按现状调查，因涉及后期的管理和使用，调查人员左右为难，经分析近年来核查发现的问题，地类认定难，主要存在如下原因。

(1)建设用地范围内地类变更。最为典型的是批准的建成用地范围内仍在种植农作物。如：道路范围线旁内、废弃的公路铁路范围线内，工厂内种植农作物等情况。这类情况按照实际管理和批准用途都是建设用地，但现状却是种植作物，按举证照片变更地类只能调查为相应的农用地。

(2)临时使用土地变更。没有合法审批临时搭建的建筑物和构筑物，按要求都按建设用地调查。实际调查中发现，临时用地有多种情况，耕作层未破坏简易搭建，短期使用地面硬化以及较长时间使用简易构筑物等如果都按建设用地调查变更，又不是真实的当年新增的建设用地，在接下来的各类执法检查中，会被拆除、恢复成原来用地类型，对未来一年内的建设用地使用规模会造成一定的误判。“三调”技术规定批准的临时用地按建设用地调查，对这类实际为临时用地按建设用地调查，未做任何区分，如果后期监测执法工作有疏漏，可能直接变更为建设用地而不了了之。

(3) 设施农用地变更。根据规定设施农用地按现状认定，现状为设施农用地如果已按建设用地供地的按照工业用地调查。但在实际调查过程中，设施农用地认定标准存在灵活性，调查人员认为只要是用于养殖都可以认定为设施农用地，造成厂房里养牛、羊，住宅里养鸡、鸭，地方为了规避违规建设占用将建设用地调查为设施农用地。相反，也有大棚里耕作层完好养殖鸡鸭都算设施农用地，耕地上简易房棚屋可以认定为看护房，这些未经过批准的设施农用地使用过程中变更很大，可能几个月就改变了用途，因此立即变更没有太大意义。

另外，耕地内种植速成林，林粮间作；水田内挖沟养殖；乔木林地成材砍伐，现状为荒草，无法判断后期利用情况。没有退耕地还林批准手续的耕地变更为林地，以及林地砍伐后没有确定用途，这类情况按现状调查会造成后期管理不便。

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综上所述，变更调查技术规程对外业调查表格填写和草图绘制没有具体要求，省级技术支撑单位未制定详细外业调查操作细则，调查人员调查不仔细，造成内业建库与省级核查无翔实调查资料参考。地类认定存在现状与管理信息相互影响，调查和核查人员难以把握。核查软件因图斑变更造成关联图斑变化，增加核查工作量。以上是变更调查反复多次核查的主要原因，针对以上问题提出以下改进方法与路径。

三、变更调查改进方法与路径

针对年度变更调查有不少研究和讨论，主要集中在变更调查发现的问题处理和变更调查程序改进方面。变更调查程序改进主要有实时变更，如《基于国土调查云的日常土地变更调查初探》，提出“从各业务部门获取变更源及日常巡查中获得变更源进行资料汇交，在日常变更工作库中进行检核、汇总统计，形成日常变更数据，最终统一入库”[1]。另一方面变更调查发现的问题处理，主要集中在成果数据失真，技术手段提升。如变更土地利用管理不严，变更数据不够准确，土地开发利用不规范。一些部门为了逃避责任问题，在土地变更调查的过程中，对于一些不规范的行为进行欺瞒，从而导致一些比较严重的现象发生，如临时用地上报等[2]。本文从省级核查工作发现的问题切入，梳理土地利用现状与管理信息之间的关系，从管理和现状两条线着手分层调查，重点思考如何提高变更调查省级核查和遥感监测工作的效率，对变更调查流程和具体问题做局部改进，提出相应的方法与路径。

（一）技术方法改进

1.规范完善外业调查

《国土变更调查技术规程》(2021年度试用)中未设计外业调查记录表，更没有给出绘制草图，调查记录填写的具体要求。国土调查云平台作为实地调查举证的辅助手段，建议在国土调查云平台变更调查举证对话框中增加草图绘制功能，外业调查记录设置为“非空”，外业调查时必须记录相关土地利用发生变更原因或填写监测图斑现状未发生变化的原因，为内业地类变更提供翔实的调查资料。《国土变更调查技术规程》中增加外业调查记录表，统一要求规范调查，外业调查成果作为变更调查工作重要的过程成果，由省级自然资源部门负责组织对外业调查成果开展规范性和真实性核查。检查后的成果可作为内业建库和省级内业核查的重要参考依据。

2.分别处理年度变更和监测数据

“三调”与国土变更调查在地类变更调查认定上应有所区别，不能完全依据“三调”规程和技术问答。“三调”是一次全面的国土调查，以查清我国国土利用现状为目的，变更调查应在尊重现状的基础上，考虑国土资源利用的变化规律。如：建设用地变成农用地应是增减挂钩折旧或宅基地退出等；耕地变更为建设用地应办理农地转用；耕地变更为林地应是退耕还林；临时用地，设施农用地使用都有相应的办理流程。因此变更调查应该是按一定用地逻辑变更地类，这是与全国性的大调查的本质区别。对于不合逻辑实际发生变化的地块应纳入监测范畴，建议将年度变更调查增量数据分成两部分，一部分为年度变更数据，正常合理利用土地资源的地类变更纳入地类图斑(DLTB)图层；一部分为年度监测数据，非合法合规使用土地或临时占用土地的地类变更纳入监测类地(JCDL)图层(数据结构参考DLTB图层)②。变更调查需要变更的数据主要是针对已明确用地类型合理、合规使用土地的过程。如：已批准农用地转用建设用地、增减挂钩建新区、合法批准的宅基地、补充完善手续的违法违规用地；批准使用的设施农用地、以及土地整治、土地开发、增减挂钩拆旧区[3]；新增绿化造林等合理、合规地类变更。有审批程序的土地利用变更调查，可以对土地利用的来源和审批过程进行追溯，有利于分析当年耕地占补平衡实施情况以及土地利用的历史沿革。变更调查要以提供批准文件和相应的范围界线为依据，无须逐图斑拍摄举证照片。变更的结果纳入地类图斑(DLTB)图层，年底统一更新上年度变更调查数据库。

国家下发的监测图斑，要逐图斑调查核实，对未批先用、临时占用暂时不纳入地类图斑(DLTB)图层，单独建立年度监测数据监测类地(JCDL)图层，监测数据需要举证，并对照外业调查记录和现场照片核查变更的监测地类的正确性。原建设用地范围内临时耕种的土地，耕地范围内临时搭建的建筑物或构筑物，农民自发在耕地上种耕非粮作物；未审批的设施农用地等纳入监测地类(JCDL)图层更新。监测类地(JCDL)图层数据为耕地保护，执法监测，绿化造林考核等提供土地利用现状数据。

（二）制度流程改进

省自然资源管理部门牵头制定设施农用地和临时用地管理规范性文件，明确审批报备程序。县级自然资源部门将日常用地管理中，涉及土地利用现状改变的审批报备，都统一到调查监测科室统一登记，耕地卫片监督检查和卫星执法检查结果要与调查科室共享。调查监测科室将在不增加任何软件系统的基础上做好两件事，一是将涉及土地利用现状改变的用地信息进行变更登记；二是将登记后的矢量数据规范存放。以用地管理信息为基础分类存放设施农用地、临时用地、绿化用地等信息。年底将日常登记的用地管理信息数据、耕地卫片监督、卫星执法检查结果和年度卫星遥感监测成果进行整合，分层统一变更当年土地利用现状数据库。日常登记和年度统一变更相结合的变更方式具体工作流程见图1。

图1 变更调查工作流程图

年度变更调查日常变更主要从建设占用，补充耕地，绿化造林，调整等几个方面做到日常登记，统一要求存放矢量数据，层名称及各层要素如表1。

表1 变更调查日常登记数据层名称及各层要素

建设占用变更。以各县(区、市)用地管理信息数据为基础，根据土地利用实际进展及时记录土地利用现状，特别留意完成供地手续的用地，及时记录更新土地利用现状。临时用地和设施农用地按省出台的文件要求，依据批准的四至范围变更，更新土地利用现状，临时用地按项目地类变更地类。变更后的地类单独存入土地利用图层。

新增耕地变更。根据土地整治、工矿废弃地复垦、未利用地开发和增减挂拆旧区中新增加的耕地，按验收确认的竣工图范围线变更相应的耕地，变更后的地类单独存入土地利用图层。

新增绿化造林。按林业部门带位置的造林项目，经验收确认后的新增的绿化造林范围线变更林地地类和范围，变更后的地类单独存入土地利用图层。

要实现这个目标需要多部门配合、资源共享，农业部门审批的设施农用地、宅基地；林业部门审批的绿化造林以及自然资源部门审批的农用地转为建设用地、临时使用土地和处理后的卫片监测数据，要统一到调查科室报备或调查监测科室参与审批，这样调查监测科室就能及时掌握用地动态，做到实时更新。

2.年度统一变更

年底将日常登记数据中“DLTB”数据与国家下发的监测图斑影像，进行套合分析。影像与现状一致的确认变更，变更结果纳入年度变更调查数据库地类图层(DLTB)；日常登记数据中DLTB数据已变更而遥感监测影像上没有变化，但现场调查确认未变化应标注“批而未用”等注记。下发的监测图斑不在“日常登记数据”范围内，需现场调查问询，土地利用现状未发生变化的填写“遥感监测记录”，记录未变化原因；经核实监测图斑范围内如果是合法合规使用土地，应纳入地类图层(DLTB)，没有用地手续的纳入监测类地(JCDL)图层，后期做好监测工作。最后将本年度的耕地卫片监督、卫星执法检查处理结果中地类发生变化部分纳入年度统一变更，变更结果存入地类图层(DLTB)，形成年度统一的变更调查增量数据库。

四、结束语

随着卫星遥感、3S技术、“互联网+”等新技术的广泛应用，第三次全国国土调查后每年的变更调查工作客观上已经少有地类认定不清楚的情况，实际调查与核查工作中却经常出现工作反复现象。

通过对省级内外业核查问题分析发现调查不规范、土地利用现状与管理信息不一致、核查 软件呆板等造成工作反复的原因。笔者从规范外业调查草图绘制、表格填写；将土地利用现状变更和遥感监测分层处理；核查软件优化方面探索改进。实际工作方法上规范设施农用地和临时用地认定，建立日常土地利用登记制度，规范存放矢量数据，年终将日常土地利用登记信息，卫片执法和耕地卫片监督成果统一变更，建立年度变更调查增量数据包。实现年度变更调查数据准确、成果时效性佳，工作效率高的目标。

注释

①自然资源部.《国土变更调查技术规程》（2021年度试用）。

②自然资源部.《国土调查数据库标准》TD/T1057-2020。