胡晓波工程师 李元龙 征 蕾 叶 昊 樊运晓教授

(1.浙江省送变电工程有限公司，浙江 杭州 310020；2.中国地质大学(北京) 工程技术学院，北京 100083)

0 引言

电网是保证社会正常秩序的生命线，也是突发事件发生时应急救援的基础动力能源和照明保障。然而，当超强台风、暴雨等极端灾害发生时，往往会引发大规模的输配电线路跳闸、倒杆、倒塔、断线等[1-3]，对电网发、输、变、配、用电等环节造成严重影响[4]。电网企业基层应急救援队伍(企业通常称为应急救援基干分队，简称基干分队)是电网企业最前沿的应急救援力量[1，5-7]，其主要任务是：灾害发生时，能够快速抵达灾区，开展先期勘查、处置和人员救援，为后续专业的电力设备抢修、恢复提供基础的保障工作。基干分队的应急能力是电网行业应对灾害风险的第一道屏障[8]，其应对效果对快速、准确、有效地开展救援工作至关重要。

基层应急救援队伍是我国应急救援力量的重要组成部分[8-9]。近年来，我国对基层应急队伍建设的重视程度不断提高，主要从应急救援队伍[6，10-11]的视角研究体系建设、装备保障等，鲜有从基干队员胜任力的视角分析基层救援队伍应急能力的本质。在应对2016年第4号台风“妮妲”的过程中，基层应急救援队伍曾因集结不到位，救援时又因对周边环境不熟悉而无所适从等原因影响了救援效果[12]。鉴于此，本研究以台风应对为例，基于从实践中来，到实践中去的原则，通过辨识应急救援基干队伍在救援过程中的救援任务，提炼分析胜任应急任务所需具备的应急能力。

1 研究方法

目前国内的研究对应急能力尚未形成准确、一致的定义。李湖生[13]基于美国联邦应急管理局(Federal Emergency Management Agency， FEMA)的系列文件给出能力的定义，即：在特定条件 ，通过执行一项或多项任务并达到一定的目标绩效水平，以实现一项使命或功能的手段，能力可分为个人能力、团队能力和国家能力等不同层次。基于此定义可以看出，能力的好坏取决于对任务的完成程度。张吉军等[14]定义企业的应急能力为：企业针对突发事件应急管理全过程中各阶段的特点，能够充分协调各方组织机构、有序调动各类资源、高效发挥应急管理全系统功能，防止突发事件发生；事件发生后迅速采取有效措施，减少人员伤亡和财产损失、恢复生产运营、消除不良影响的一种综合能力。该定义说明应急能力表征的是企业在灾害发生前、发生中以及发生后全时间序列的综合能力，也是企业在应对突发事件时协调应急管理系统各子系统时全方位的综合能力，应急能力具有全过程和全方位的属性，但具体内涵却未曾清晰表征。

应急管理是整个社会的共同责任[15]，FEMA认为从国家层面而言，不同的地区每年都可能面临着不同类型的威胁和危害。威胁和危害，其含义指各类突发事件造成的威胁和危害，鉴于我国实际，本文后面均采用突发事件来表述。针对每个突发事件的应急规划需要大量的时间和资源，而各类突发事件的应对具有相似性，因而其应对行动及所需要的能力具有一定的普适性。FMEA在2012年提出了基于能力而非突发事件类型的应急规划理念，旨在帮助基层和各级政府建立和维持预防、保护、减轻、应对和恢复各种突发事件的核心能力；FMEA还开发了突发事件综合防备指南，提出了国家威胁和危害辨识及风险方法(The National Threat and Hazard Identification and Risk Assessment，THIRA)(如图1前3个模块)，意在通过标准化的过程和联动协调机制，对照能力目标，测量社区的应急能力，并基于社区基层的数据，进一步判定各级政府的应急能力。2018年该测评方法进一步升级[16]，2019年THIRA的应用初步反映了国家层面所面临的最严重威胁和危害及其潜在的影响和应对它们所涉及的能力[15]。

图1 基于THIRA方法的应急能力提升路径

为了辨识我国电网企业基层应急队伍的应急能力，本研究将采用该方法(图1前3模块)，基于我国电网企业突发事件应对的实际经验和做法，分析企业基干队伍应急能力提升策略和路径(图1第4模块)，具体步骤如下：一是辨识突发事件，本文仅以台风为例，分析台风对电网企业及相关设备、设施及周围群众的影响；二是分析突发事件情境，识别基干队伍在台风应对中的具体任务；三是建立应急能力目标，针对基干队伍在台风应对中的任务要求，结合FEMA核心能力图谱，确定基干队伍应急能力目标；四是应急能力提升，针对所辨识的能力目标，细化基干队伍所必须掌握的知识与技能。

2 突发事件情境分析

清晰的任务描述是确保任务顺利完成的前提条件。在突发事件的应对过程中，科学、合理地预测事情的发生、发展过程有助于明确基干队伍的应急任务。FEMA[15-16]在应急能力建设中要求社区针对所辨识的突发事件必须在基于情景估测事件影响的基础上进行情境描述；FEMA[15]甚至采用文献综述和专家参与的方法从国家层面构建了9项重大突发事件的情境。

浙江省送变电工程有限公司，地处浙江杭州，其基干分队在多年的台风应对中形成了丰富的应急救援实践经验，尤其是在超强台风利奇马和灿都的应急处置与救援中，他们发挥了重要作用，取得了良好的救援效果。本研究基于从实践中来的原则，依据应急管理预防、预备、响应和恢复的内涵，通过访谈、调研的方式还原和构建突发事件情境，并梳理和凝练出基干队伍在台风情境下的应对行动，见表1。

3 应急能力目标建立及提升路径

针对可能发生的突发事件，为了更好地实现应急使命，FEMA分别出台了国家预防[17]、保护[18]、减缓[19]、响应[20]和恢复[21]系列框架，旨在通过新的理论和机制明确从社区工作人员到各级政府的责任及相应的核心能力，32项核心能力清单，如图2。2021年FEMA又推出了核心能力发展表[22]，针对每一项能力，确定了其内涵、培训资料、能力目标及相应的课程。为了系统地辨识基干队伍所应具备的应急能力，本研究基于台风情境下的应对行动，抽象凝练应急任务，并对照32项核心能力的要求，辨识台风应对中所应具备的应急能力，并将其列于表2中第1栏。以表1中响应阶段“保障自身安全的前提下，及时救援受伤人员，进行紧急医疗救护，然后进行人员转运”为例，基于实践经验和情境分析后所凝练的关键应急任务为：人员的搜索定位—开展救援—人员伤势诊断和紧急医疗救护—人员转运；对照图2，该项能力属于响应阶段的第11项能力——大规模搜救行动；鉴于我国应急实践需求，确定能力为“人员救援能力”。结合FMEA[22]和企业实践需求，确定能力目标为“救援和转运及时；未造成二次伤害；救援人员自身未受到伤害”。基于上述分析思路，基干分队应对台风所应具备的应急能力，包括人员集结和应急驾驶能力、应急装备与物资管理能力、先期勘查和信息报送能力、应急通信保障能力等9项能力，得出相应的能力目标，见表2第3栏。

表1 超强台风情境下基干分队的应对行动

图2 FEMA应急管理各阶段核心能力[18]

针对应急任务和能力目标系统开展量体裁衣式的应急培训和演练是提升基干队伍应急能力最为有效的路径。为了提升全社会的应急救援能力，FEMA以社区应急救援队伍为细胞，通过应急能力的界定、能力目标的设置及由此形成的系列培训课程，亦通过社区应急能力的提升推动各级政府及全社会应急能力的提升。我国的基层队伍也在突发事件的应对中不断摸索，形成了较为丰富的经验。为了系统全面地确定各项能力对应的知识和技能，避免知识模块之间的交叉或重复，本研究结合FEMA[22]和浙江送变电应急管理经验，根据每项应急能力的任务需求和能力目标，构建应急知识与技能。仍以“人员救援能力”为例，确定基干队伍应具备的知识与技能为：生命搜救，水面、高空、废墟救援，游泳逃生，高空安全降落等救援类技能；现场急救与心肺复苏等救护类技能；冲锋艇、橡皮艇、救援绳索、绝缘设备、救生圈、救生衣的使用操作；安全防护用品使用等。为了提升其适用性，研究中通过访谈等方式，与基干队伍及其管理部门反复沟通、修正，最终确定各项应急能力应具备的知识和技能列于表2最后一列。

表2 超强台风情景下基干分队的应急能力

4 结论

(1)基于THIRA方法和我国电网企业应对台风的实践经验，提出了面向基干队伍“辨识突发事件—分析突发事件情境—建立应急能力目标—应急知识和技能提升”的应急能力提升路径。

(2)基于突发事件的情境分析，辨识了电网企业应对台风的应急任务及各项应急能力，明确了能力目标。

(3)基于理论分析和实践修正，构建了面向电网企业应急救援基干队伍应急能力提升的知识和技能体系，该体系具有广泛适用性。