章 潇，钱 滔，周谷平

（浙江大学 中国西部发展研究院，浙江 杭州 310058）

2021年11月，习近平总书记在第三次“一带一路”建设座谈会上指出：“完整、准确、全面贯彻新发展理念，以高标准、可持续、惠民生为目标，巩固互联互通合作基础，拓展国际合作新空间，扎牢风险防控网络，努力实现更高合作水平、更高投入效益、更高供给质量、更高发展韧性，推动共建‘一带一路’高质量发展不断取得新成效。”尽管“一带一路”倡议不是对外援助计划，但必要的援助工作是共建“一带一路”过程中促进民心相通的重要支撑与保障。因此，如何在新时期建立有效对外援助体系，是推进“一带一路”行稳致远的一个重要研究课题。

新中国成立以来，我国对外援助一直是国家对外战略的重要组成部分，为外交和国内发展营造了友好合作的国际环境。同时，中国对外援助在有效帮助受援国减少贫困、改善民生、增强自主发展能力等方面的作用也有目共睹。今日中国，随着综合实力的提升，特别是“一带一路”建设的深入推进，新时代背景下的对外援助有了新要求新任务，需要进一步明确对外援助体系建设的战略方向与重点任务，并全面推进体制机制创新和策略路径的调整优化，以便更好地支撑我国倡导构建人类命运共同体的美好愿景。本文围绕我国对外援助的历史进程、发展阶段，取得的重大成效，以及存在的主要问题，尝试探讨其在“一带一路”建设中促进民心相通的意义和作用，并提出若干相应的对策和路径。

一、我国对外援助发展历程

新中国成立不久，我国在自身财力紧张、物资匮乏、国民经济百业待兴的情况下，开始对外提供援助，从周边友好国家起步，并逐步扩大援助范围、领域与规模。总体看，我国对外援助体系建设，可以分为改革开放前后两个时期。具体为以下三个阶段：

（一）支撑“站起来”阶段（从20世纪50年代到70年代末）

1950年，我国开始向朝鲜提供援助，除军事援助外，还包括物资和技术援助。1952年，对外援助归口贸易部门管理，开始参考和学习前苏联对华援助的经验，援助方式主要包括无偿援助、物资援助、成套项目援助等类型。随着中苏关系变化以及全球民族解放运动发展，迫切需要打开新的外交空间以缓解国际压力，对外援助的支撑保障作用日益加强，对外援助支出规模持续增长，范围不断扩大，赢得了广大发展中国家的高度认可。

（二）支撑“富起来”阶段（从20世纪80年代到本世纪初）

20世纪70年代末，世界格局出现新变化，和平与发展逐步成为主题。党中央敏锐地抓住了这一新变化，在相对减少援助工作量和支出规模的同时，全力启动国内的改革开放与经济建设。1980年底开始，我国对外援助实行投资包干制，即对外援助项目交由国务院部委或地方单位负责实施，其主要功能转向支撑经贸合作，优惠贷款逐渐成为援外的主要方式。这一阶段的对外援助巩固了与广大发展中国家的友好关系，并积极推进了南南合作。

（三）支撑“强起来”阶段（2012年至今）

2013年，习近平总书记提出了共建“一带一路”倡议，并于2015年发布了“一带一路”建设愿景与行动相关文件。一方面，拓展了对外援助的战略空间，另一方面，也对我国对外援助体系建设提出了新的要求。2017年2月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第32次会议上提出：“要优化援外战略布局，改进援外资金和项目管理，改革援外管理体制机制，提升对外援助综合效应。”2018年3月，国务院将商务部、外交部等部委承担的援外职责整合，组建了国家国际发展合作署，作为国务院直属独立机构，统筹管理对外援助工作，形成了对外援助体系建设的新格局。

二、我国对外援助重要成效

我国对外援助及其体系从无到有，从中央到地方，从简单化走向体系化，形成了中国特色的发展之路，有效支撑了国家对外战略，广泛汇集国际友好力量，营造了有利于我国和平发展的国际环境。

（一）积极开展对外援助，有效服务国家对外战略

一是新中国成立后，随着国际形势急转并复杂化，1964年，中央专门成立对外经济联络委员会，下设3个局级单位，分别负责对社会主义国家、亚洲地区和非洲地区的援助工作，主要服务以亚非地区为主的国家外交，为抵御国际压力、扭转形势起到了关键作用，在国际社会刮起了一股中国外交的“旋风”，赢得了社会主义国家、亚非拉等广大发展中国家的支持。期间的标志性事件是1971年10月中国恢复了在联合国的合法席位。二是改革开放以来，对外援助全面调整，逐步转向服从和服务国家经济改革与开放的大局，以促进经贸合作交流为重点，实现了从国际主义到关注内外两个大局、应对内外两种挑战的转变，为经济社会保持持续快速增长营造了良好的国际环境。三是随着中国特色社会主义进入新时代，我国对外援助理念加快向“合作共赢”转变，对外援助体系由“碎片化”逐步走向独立化、战略化，对外援助实践由领域失衡逐步转向普惠均衡。

（二）援助受惠国持续扩大，援助领域不断扩展

我国一直把对外提供经济技术援助作为履行国际主义义务的重要内容，支持被压迫民族和第三世界国家争取和维护民族独立、发展民族经济。一是对外援助受惠国持续扩大。到1978年底，我国已经向66个国家提供了援助，帮助其中38个国家建成880个成套项目。截至1998年底，我国对外援助的国家已累计达136个，建成援助项目1554个。70余年来，中国累计向166个国家和国际组织提供了近4000亿元人民币的援助。二是援助方式上积极推行优惠贷款。我国政府向受援国提供具有援助性质的优惠贷款，国家用援外经费贴息，以扩大对外援助的规模，提高援外资金的使用效益，推动双方企业的投资合作，带动我国设备、材料和技术出口。三是积极推动援外项目合资合作。促进政府援外资金与企业资金结合，扩大资金来源和项目规模，巩固项目成果，提高援助效益。四是对外援助领域不断扩展。我国从提供物资援助起步，目前已扩展到农业、工业、服务业等整个经济产业领域，并快速拓展到社会领域，如基础设施、公共设施、教育、医疗卫生、应对气候变化等。

（三）对外援助领导机构组建，顶层构架逐步形成

2018年组建国际发展合作署，并作为国务院直属机构，整合了商务部、外交部等部委的对外援助协调职责，直接推进了对外援助顶层架构的形成。一是国际发展合作署负责拟订对外援助战略方针、规划、政策，统筹协调援外重大事项，并提出建议。二是加快推进援外方式改革，编制对外援助方案和计划，确定对外援助项目并监督评估实施情况。三是加强对外援助工作协调，当前援外的具体执行工作仍由相关部门按分工承担，国际发展合作署将加强各部门间对外援助工作的协调，有效释放和强化援外工作的综合效应。

三、我国对外援助主要问题

（一）对外援助体系仍呈碎片化

一是从中央到地方，从部门到民间以及各类援助机构之间相互分割，财政援助、物资技术援助和经济援助等均由不同部门掌握。二是对多边机构的援助、双边国别援助以及部门援助在工作推进、援助方式上也呈现出明显的碎片化现象。三是直到2018年前夕，我国还没有一个权威机构来集中统一与统筹协调对外援助工作。当前，仍未实质性形成有效的协同管理体制，体系建设的战略性、整体性与一致性仍相对缺乏。

（二）对外援助的影响力和感召力有待进一步加强

一是“一带一路”沿线国家政局变动频繁，赢得当地民众的支持对保持“一带一路”建设项目的稳定性和可持续性具有重要意义，援助各方需提高站位，形成共识。二是我国对外援助较多偏向于与当地政府保持良好关系，而相对比较忽视与当地民众和社会各界的直接沟通交流。三是在帮助受援国提高自主发展能力、开发人力资源方面仍需进一步加强。应通过教育培养培训大批本土人才，增长知识和技能，促进就业，使各国普通民众从“一带一路”合作中获得切实的红利。

（三）对外援助在国家重大战略中的地位仍需突破

一是对外援助一直主要服务于中国外交需要，在当前国际国内双循环大格局中的作用亟待加强。二是构建人类命运共同体在客观上需要对外援助发挥弱国家利益的特性，呈现超越国家利益的实践，充分发挥其独特的战略作用。三是当今世界正面临百年未有之变局，中美大国博弈加剧并复杂化，我国对外援助需不断探索新模式和新路径。

四、“一带一路”背景下我国对外援助的策略与路径

习近平总书记强调，“国之交在于民相亲，民相亲在于心相通”，“惟以心相交，方成其久远”。“一带一路”背景下的对外援助不但要让沿线各国广大民众成为积极的参与者，更要让他们成为建设成果的最根本最直接的受益者与共享者，以民心民生作为对外援助体系建设的初心和着力点。

（一）立足国情，坚持量力而行，尽力而为

中国作为世界上人口最多的国家，实现了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，把人口红利转换成发展实力。同时，中国仍然是世界上最大的发展中国家，必须坚定不移走好自己的路，集中力量办好自己的事，让国家更富强、人民更幸福，为复杂多变的世界注入稳定性和确定性，这本身就是对世界和平与发展的最大贡献。因此，我们的对外援助仍需量力而行，重在提升质量和效益。

当前国际社会的公共产品供给处于严重短缺状态。由俄乌冲突引发的全球能源和粮食危机迫在眉睫，我们要把全球公共产品的生产和提供作为我国对外援助新体系的中心任务，增强民生援助国际制度性公共产品的有效供给，加强与联合国以及国际组织、民间机构的协同合作，帮助“一带一路”沿线国家提升自身造血能力，增强内在发展动力。

（二）以民心相通为着力点，回应民生基本诉求

“一带一路”沿线总人口约46亿，占全球总人口的63%，发展是沿线国家的共同诉求，消除贫困、追求美好生活是沿线各国人民的共同期盼，也是各国经济社会发展的重大瓶颈。由于历史、文化、宗教、习俗各异，各国发展水平也存在巨大差异和自身特点，我们要围绕沿线国家民众生存与发展的基本需求，开展深入调研，把握民情民意，系统梳理民生和公共服务领域，包括教育、医疗卫生、人口、救灾减贫、基础设施等最急迫问题，以中国经验和中国智慧在这些领域开展重点援助。

民生援助有利于以润物细无声的方式沟通情感，以促进人的发展增加人民福祉，夯实沿线各国社会与民心的根基。有利于沿线各国国家富强、民族复兴，增添变革全球治理格局和维护国际秩序的正能量，筑牢构建人类命运共同体的根基。有利于中国以实际行动践行共商共建共享的丝路精神，把“一带一路”理念从大写意转变为工笔画。

（三）创新体制机制，加强法律和制度保障

加快构建“一带一路”背景下我国对外援助新体系，加强“自上而下”的顶层设计，以及“自下而上”民间力量的多元参与，搭建有效的平台和沟通渠道，形成合力。加快形成以受援国民众满意度为核心的对外援助评价监测系统，以促进民心相通为实效的对外援助项目管理与考核指标体系，建立援外项目实施、管理、评价、监控等全过程、全要素法律和制度保障。加强对政治、经济、社会、文化、环境保护、知识产权等各类风险（包括传统和非传统安全以及腐败风险等）的识别、研判、预警和防范。

（四）加强人文交流，增进互信和相互尊重

充分展示“一带一路”背景下我国对外援助的软实力，发挥沿线各国政府、民间组织团体，尤其是文化教育机构的桥梁和纽带作用，搭建多元平台，畅通各类渠道，沟通民情民意，促进相互理解，让世界了解中国，让中国走进世界。要营造良好的舆论氛围，掌握话语主动权，讲好中国故事，传播好中国声音，使中国形象更加“可信、可爱、可敬”。

（五）持续完善、推进多双边合作机制和平台建设

在百年未有之变局下，中国的对外援助应更加开放，要与国际社会一起坚决反对单边主义和逆全球化，积极拓展伙伴关系，维护国际公平正义。要进一步加强与“一带一路”沿线各国的区域合作，如东盟、非盟、中亚等，发挥上合组织、金砖国家、丝路基金、亚投行等多边组织机构作用，积极参与联合国主导的各类多边和地区性机构的援助计划，在全球性援助体系中提升影响力，展现大国担当。

同时，还可设立支持国际民间组织的民生援助专项基金，使民生援助与增强民生服务制度性公共产品供给密切结合，推进“一带一路”沿线国家的基本公共服务制度建设。鼓励我国民间机构与社会组织积极参与对外援助，共同推进非政府组织民生援助实施落实、运行管理和评估监测等过程的程序与制度建设，完善国际援助的治理体系，提升援助方和受援方的治理能力。