张 强，林英梅，李朋远

（1.中共中央党校/国家行政学院 公共管理教研部，北京 100091；2.哈尔滨工业大学（威海）马克思主义学院，山东 威海 264209）

党的二十大报告指出，要“深化简政放权、放管结合、优化服务改革”〔1〕。“放管服”（即简政放权、放管结合、优化服务）改革，是党中央、国务院在党的十八大之后作出的一项重大决策部署，是一场致力于深化行政体制改革、加快政府职能转变的政府自我革命。2013年党中央、国务院把简政放权、放管结合作为推进行政体制改革、转变政府职能的“先手棋”，自此拉开了“放管服”改革的序幕〔2〕，至今实施已近10年。在这近10年时间里，党中央、国务院围绕加快转变政府职能，一以贯之并不断深化“放管服”改革，在激发市场活力、优化营商环境和增进人民福祉等方面均取得显著成效，助推国家治理效能不断提升，改革取得重大成就。任何一项改革的成功，都有其内在的实践逻辑。“放管服”改革成就的取得，是在党的全面领导和党中央集中统一领导下的必然结果，改革实践内在蕴含着价值、主体、战略、工具、考核等五重逻辑。

一、价值逻辑：坚持以人民为中心的发展思想

理念是行动的先导，决定着改革的方向，是改革效能实现的价值基础。以人民为中心的发展思想是“放管服”改革的价值动力来源，已嵌入改革的各领域和全过程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，面对新的发展环境和社会矛盾变化，在坚持立党为公、执政为民和践行全心全意为人民服务根本宗旨的基础上，创造性提出“以人民为中心的发展思想”，反复强调“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”〔3〕，把坚持以人民为中心、增进人民福祉确立为转变政府职能、深化行政体制改革的根本价值取向。李克强总理也明确指出，转变政府职能要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点〔4〕，其关系到“放管服”改革成败。回顾“放管服”改革历程，市场主体和人民群众的满意度、获得感是首要逻辑和核心价值取向。

从实践看，“放管服”改革处处彰显了以人民为中心的发展思想。党的十八大以来，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已经成为社会发展的主要矛盾，表现之一是政府有效供给与公众需求不相匹配。“放管服”改革作为政府端的供给侧结构性改革，其本质就是不断缩小政府有效供给与公众需求之间的差距，并使之趋向均衡发展。在改革进程中，从中央到地方各级政府都始终坚持以人民为中心的发展思想，紧紧围绕政府职能转变和服务型政府建设，把不断满足人民日益增长的美好生活需要作为改革的核心价值追求，变政府部门“端菜”为公众“点菜”。通过深化行政审批制度改革、大力推进简政放权、持续推进流程再造和服务模式创新等系列改革举措，不断提高政府有效供给能力和水平，推动政府服务效能的不断提升，有效破除发展不平衡不充分的体制机制障碍，群众办事更加便捷高效，满意度和获得感持续提升。

二、主体逻辑：央地协调配合确保改革持续纵深开展

（一）改革成效得益于中央层面的顶层设计和自上而下的强力推动

党的十八大以来，党中央始终把“放管服”改革作为加快转变政府职能的关键举措和必由之路。党的十九大报告明确指出，要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”〔3〕。党的十九届四中全会、五中全会等多次对深化“放管服”改革作出部署。同时，李克强总理亲自主抓也是“放管服”改革的一大特点。自2013年以来，李克强总理连续十年专题主持召开“放管服”改革全国电视电话会议〔5〕，对改革实施作出全面部署、提出具体要求，国务院常务会议也多次就改革具体领域和内容事项作出明确部署和重点安排。在中央层面的顶层设计、统一部署和强力推动下，“放管服”改革持续推进并不断深化。

（二）改革成效得益于地方政府的创新实践

“放管服”改革进程中，各级地方政府在贯彻执行党中央、国务院统一部署的基础上，结合地方发展实际和群众需求，充分发挥主动性和创造性，进行了多方面的有益探索，涌现出大量的典型经验和创新做法。如浙江“最多跑一次”、江苏“不见面审批”、上海“一网通办”、广东“粤省事”等。这些源自地方政府的先行探索，通过从服务理念、体制机制到服务模式的创新实践，不断提升政务服务便利化水平，企业和群众的办事效率与满意度不断提升，为在全国范围内深化“放管服”改革提供了宝贵经验。李克强总理指出，“放管服”改革取得重大成效的关键之一就是尊重基层首创精神〔6〕。中央层面对各地典型案例和先进做法及时发现和总结，并在全国推广扩散，促进了我国政务服务整体水平的不断提升，有效推动了“放管服”改革整体效能的持续显现。

三、战略逻辑：以减权放权为突破口推动改革系统协同开展

（一）以深化行政审批制度改革为主要手段，着力推进减权放权

在2013年首次“放管服”改革电视电话会议上，李克强总理承诺要在当届政府任期内把国务院部门实施的行政审批事项减少1/3以上。数据显示，至2015年国务院部门就已取消或下放行政审批事项537项，承诺减少1/3的目标提前两年多完成。之后，在历次政府工作报告和“放管服”改革电视电话会议上，李克强总理均对当年或阶段时期内的减权放权提出量化要求和改善目标，且目标均按期或提前实现。党的十八大以来，国务院部门已经分16批取消或下放各类行政审批事项1 094项，法律、行政法规和国务院决定设定的行政许可事项清单仅保留996项，非行政许可审批彻底清除，中央层面核准的企业投资项目已压减超90%，工业产品生产许可得到大幅整合压减，行政审批中介服务事项得到进一步清理规范，职业资格许可和认定大幅减少。通过一系列减权放权举措，市场机制在经济活动中的作用不断增强，为加强监管、优化服务的实施奠定了良好基础。

（二）全面实行清单管理，以刚性制度巩固改革成效

清单管理是巩固简政放权成效的重要制度安排，也是深化“放管服”改革的重要举措。通过实行政府权责清单管理制度，全面推行行政许可事项权力清单、责任清单和市场准入负面清单管理，明晰许可权力边界和监管责任，将政府不该管的事项交给市场自主调节，把政府该管的事务管住管好，做到针对政府的“清单之外无审批”“法无授权不可为”“法定职责必须为”和面向市场主体的“法无禁止即可为”，使政府与市场在社会主义市场经济发展中的地位更加准确，边界更加清晰，有为政府和有效市场更好结合。

作为一个系统的有机整体，在限制政府权力的同时，协同推进简政放权、放管结合和优化服务，是“放管服”改革的整体实践战略。习近平总书记强调，注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法〔7〕。在“放管服”改革进程中也呈现出改革越深入、协同性越强的特点。纵观“放管服”改革近10年的历程，改革的各项措施越来越趋向于整体化和协同化，市场活力不断释放、营商环境持续优化及群众满意度不断提高等已不是哪一项政策举措的结果，而是改革协同整体推进的综合效能显现。

四、工具逻辑：坚持制度变革和技术创新双轮驱动

（一）以制度体系建设奠定改革效能实现基础

制度优势是一个国家的最大优势。党的十八大以来，我们始终坚持把加强制度建设作为推进“放管服”改革不断深入的根本动力和重要手段，通过废、改、立、释等系列举措，强化制度供给，逐步建立起一整套紧密相联、相互协调的有效制度体系。

一是持续深化已有制度改革。通过对已有制度的调整废除，有效破除束缚市场活力的体制机制障碍，其中以行政审批制度改革和商事制度改革为主要代表。与之前相比，党的十八大以来行政审批制度改革的力度更大、含金量更高，成效也更明显。改革过程中，通过相关法律法规的废、改、立，以法治化手段保障改革效能实现。商事制度改革则从实行注册资本认缴制入手，不断调整规范市场主体相关法律法规，全面推行“先照后证”“证照分离”“多证合一”“一业一证”“照后减证”等系列政策举措，对调整后的相关法律法规做好宣传贯彻解释工作，推动制度改革红利得到尽快释放，商事制度体系更加完善合理。

二是以制度创新推动改革取得实效。通过查询中国政府网“放管服”改革政策文件库可知，截至2022年6月，各级各部门已出台相关政策文件906项，其中中央文件52项、国务院文件244项、部门文件451项、地方文件159项，内容涵盖了改革的多领域和各环节。通过制度建设的不断加强和完善，制度优势不断转化为改革效能，并通过制度形式对改革成效进行了固化。如《优化营商环境条例》以政府立法形式为各类市场主体投资兴业提供了制度保障，填补了我国在优化营商环境方面的立法空白；《中华人民共和国市场主体登记管理条例》把商事制度改革的成果以法律形式固定下来，为培育壮大市场主体和促进公平竞争提供了法治保障，直接在更大程度上激发了市场活力。

（二）以技术创新应用驱动服务水平不断提高

技术创新应用驱动行政体制改革深入推进和政府治理效能提升，是党的十八大以来政府职能转变的重要特征。有别于十八大之前的其他改革，技术驱动“放管服”改革不断取得实效，是改革效能实现不可或缺的重要动力，主要通过供给侧的技术赋能和需求侧的技术赋权来发挥作用。

从供给侧来讲，信息技术通过赋能政府，为“放管服”改革提供技术支撑。通过大数据、区块链、人工智能等新一代信息技术的不断应用，大力推行“互联网+政务服务”“互联网+监管”，建成了全国一体化政务服务平台，智慧政务和智慧监管能力不断提升。“最多跑一次”“不见面审批”“一网通办”等服务创新典型不断涌现，政务服务移动端也加快建设，“掌上办”“指尖办”成为政务服务标配，其内涵就是通过现代信息技术的应用来提高政务服务水平，推动政府服务理念、体制机制和组织结构的不断变革，使政府治理现代化水平不断提升。

从需求侧来讲，信息技术通过赋权公众，为公众更好参与政府治理和接受政务服务提供技术支持。信息技术通过平台建设、系统建设等途径赋能政府后，在供给侧上提高了政府治理能力，但能力需要转化为服务并被公众接受后，才能转化为服务效能。随着互联网、大数据、云计算等现代信息技术的发展和普及，公众可以随时随地根据自身需要通过各种平台、终端进行事项的申请和办理。技术创新应用为公众接受政务服务提供了技术支撑和便利条件，有效降低了公民接受政务服务时所面临的学习成本、心理成本等行政负担。同时，信息技术的应用也极大促进了政府信息公开，提高了公众治理参与的可及性。

五、考核逻辑：坚持政府主动检视与公众广泛参与评价相结合

治理评价是对治理目标实现程度及治理参与者对治理活动满意度的考量，科学实施考核评价是推动改革效能实现且持续提升的重要保障。随着“放管服”改革的不断深入，在供给和需求两侧形成了以国务院大督查和政务服务“好差评”制度为主的考核评价体系，有效保障了“放管服”改革效能的持续提升。

从供给侧来看，各级政府是政务服务的提供者，政府的治理能力和水平高低直接决定着“放管服”改革效能的实现。国务院大督查是中央对我国政府治理水平和现状的主动检视，是确保改革成效的重要手段。自2014年开始，国务院已连续九年围绕落实中央和政府工作报告的部署要求，对地方开展实地督查，“放管服”改革是历次大督查的重点内容。作为中央对地方的考核评价，国务院大督查本身就具备层级上的震慑力和权威性，督查的形式本身就促进了各级政府部门对于各项改革措施的贯彻执行。同时，督查采取明察暗访、直插基层等方式，深入了解和掌握各地“放管服”改革的实际情况，发现和推广地方创新改革实践，发现通报改革中存在的问题并跟踪解决，通过真督实查，有效保障“放管服”改革效能的持续提升，为优化营商环境提供坚实后盾。

从需求侧来看，“放管服”改革成效如何，公众和企业最有权评价。多元主体协作是治理有别于管理的最大特点。“放管服”改革中，除了政府的积极推动和实践，市场主体与社会公众的广泛参与评价是改革效能持续提升的重要保障。2019年为全面及时准确了解公众、企业对政务服务的感受和诉求，提升政府工作效能，国务院办公厅印发了《关于建立政务服务“好差评”制度提高政务服务水平的意见》，通过建立完善政务服务“好差评”制度体系和全国一体化在线政务服务平台“好差评”管理体系，把评价的权力交到群众手中，让群众充分掌握评判权，倒逼政府不断提高服务质量。“好差评”制度实施以来，通过“一次一评”“一事一评”“综合点评”等方式的全面开展，各级政府及办事人员服务意识明显增强，工作作风显著改善，企业和群众办事便利度和获得感明显提高，目前政务服务“好差评”已经成为评价政务服务效能最直接、最简便也是最有效的方式之一，极大推动了改革效能的持续提升。