基于数字治理的大数据管理机构概述

2023-01-24华中科技大学公共管理学院陈峙君

区域治理 2022年42期

华中科技大学公共管理学院陈峙君

一、引言

当今时代，人类正在经历向以互联网、大数据、人工智能为代表的新信息时代的转型。数据成为新信息时代的核心要素，也成为国家治理中最为重要的基础之一，其在社会治理中所发挥的作用越来越被重视。

“大数据”首次被提及是在2014年的《政府工作报告》中，报告强调了大数据作为新兴产业在产业结构调整方面所具备的先进性，从经济领域到社会治理领域，大数据凭借自身独有的特点逐渐被发掘、运用，同时伴随着政府数字治理的转型，各级政府开始关注运用大数据提升地方政府的治理水平。特别是2022年3月全国两会政府工作报告中提出“促进数字经济发展”和2022年7月《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》的发布，不论是创造良好营商环境推动数字经济发展的需要，还是政府自身加强数字建设的要求，都对地方政府的数字治理能力提出更高的标准。进而，作为数字治理必要基础工具的大数据管理机构的地位和机构的成立发展也逐渐得到重视。

二、大数据管理机构简介

有关大数据管理机构的界定，已有学者认为其是现今数据治理体制之下的核心部门，承担的工作包括政府层面的数据治理、社会层面的数据资源整合和经济发展层面的统筹推进与大数据相关的一系列工作如数据产业发展等[1]。大数据管理机构的设立是政府发挥数据治理职能的体现，是信息时代发展影响政府组织变革的结果，也是“放管服”改革下政府机构重组变革的重要内容。

广东省在2014年成立了我国首个省级大数据管理机构—广东省大数据管理局，在这之后，各地政府为了加强对数据资源的整合共享和统筹管理，纷纷设立专门的大数据管理机构，如贵州、浙江、内蒙古等，全国范围内各地方的大数据管理机构在第八次机构改革后逐渐增多[2]。

从时间维度来看，各省大数据管理机构的成立时间具有明显差异性，从最早的2014年到距今时间并不算久的2018、2019年。其中就成立数量最多的时期2018、2019年来看，该阶段也是大数据管理机构成立时间的重要分界点。此时正值我国第八次机构改革，此次改革中提出了《深化党和国家改革方案》，为政府职责体系的构建进行了设计，主要体现在三个方面：逻辑上要求“职责归类”，内容上坚持“统筹协同”，结构层面上凸显“府际差异”。其实早在2017年中共十九大会议中就强调了要深化机构和行政体制改革，努力做到统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力，明确其职责。之后的机构改革便更加完善了这一部署[3]。第八次机构改革中提出，各省级要以坚持中央统一领导为基础，因地制宜设计机构并匹配职能，这无疑扩大了各省机构的自主权，为大数据管理机构的设立腾出空间[4]。

有了政策方面的指导和部署，大数据管理机构的成立和建设逐步开展，并表现出以下特点：行政地位方面，政策层面的支持使得该机构逐渐得到重视，在政府机构的整体架构中开始崭露头角；职能方面以区域为单位表现出差异性，既有利用“政务服务+数据”的，也有发展大数据产业的；形成原因方面，经济和行政两方面的因素分别在不同区域促成大数据管理机构的成立[2]。

从隶属关系上来看，大数据管理机构主要分为两种，一种是政府部门的组成部分，其行政管理职能是独立的，管理大数据领域的各项工作，如济南市、烟台市等。拥有此种隶属关系的大数据管理机构如同其他政府部门一样，也有着省级和市级之分，省级机构上传下达，市级机构有效执行。另一种是政府直属机构或部门机构所管辖的事业单位，如牡丹江市、黑河市等。相比之下，前者作为独立的政府部门，较后者具备更丰富完善的预算、编制等。设立效用较后者更为明显，促进该地政府数字治理的作用更大[5]。

从命名方式上来看，各地市级的机构呈现出以所属省份为单位的相似特点，如河南省地级市的大数据管理机构统一命名为“市政府服务和大数据管理局”、广东省的地市级大数据管理机构以“市政务服务数据管理局”命名，浙江省的名称则为“市大数据发展管理局”。从机构的命名不难发现，该机构的职能包含范围较广，从政务数据到大数据领域的发展都在其中。

从组建方式上来看，主要有两种方式，一是重新组建大数据管理机构，此类方式表现为将原有的具备数字治理职能的多个部门进行合并，如工(经)信委、信息中心等；或直接建立一个全新的大数据管理机构。第二种方式是对原有的相关部门职能进行扩充，增加数字治理这一新职能，表现形式为在该机构部门加挂牌子，如江苏的常州市在市政府办公室加挂市大数据管理局牌子、连云港市在市政务服务管理办公室加挂市大数据管理局牌子等。通过这类方式组建的大数据管理机构，不仅负责大数据领域的工作，在职能上还体现了与多个部门的协调配合[6]。

从机构职能上来看，大数据管理机构的职能主要集中在三个方面。首先是制度方面的统筹规划与制定，这些规划与制定主要涉及大数据领域相关的政策法规、发展战略与规划；数据产业发展的标准和规范等。其次是数据资源方面的整合与运用。该职能对于政府实施数字治理较为重要，大数据管理机构为地方政府有效整合数据资源提供了便利工具，也为政府合理运用当地社会的数据资源提供了良好的平台。这有利于打破数据壁垒，促进部门协同，提升数据资源的利用率。最后是技术方面的保障功能，大数据管理机构为政府数字治理提供了技术支持和保障。这些支持和保障包括电子政务技术的完善，数字信息安全的保障等。

在我国大数据管理机构的成立发展中，不乏一些具有自身发展特点的地方机构。贵州作为较早成立大数据管理机构的省份，在发展的过程中具有鲜明的自身特点。2015年国际大数据产业博览会在贵阳举行，贵州省以此为契机，先从基础设施方面加快数字设施建设，同时营造良好的数字化发展环境，以多样化的社会需求为满足点，结合省情，构造出适用于当地的数字化治理体系，使大数据的作用得到充分发挥，为大数据管理机构的建立提供了充足的前期条件。贵州省的一系列举措无疑提升了社会治理的精确性和公共服务的高效性，这也是政府数字治理水平提升的重要体现[7-8]。

信息技术的发展使得政府提高数据治理能力的必要性越来越被强调。数据治理能力即作为治理主体的政府以大数据技术为基础，以社会问题、公民需求以及政府部门自身业务需求为导向，对其自身在履行相关职能时所拥有、产生、收集的数据资源进行治理，以提升政府现代化治理的能力[9]。这就要求管理部门拥有足够的能力和资源来实施，同时必须具备有效整合数据资源的能力。大数据管理机构无疑为政府提高数据（“数字”改为“数据”）治理能力提供了有效工具。

三、大数据管理机构的影响

提升政府数字治理水平，推动服务型政府转型。大数据管理机构在整个国家数字治理体系中发挥重要工具作用，这一关键性地位一头连着社会，一头连着政府，于政府而言是有效的资源整合工具，于社会而言是良好的信息反馈平台，这正是数字治理所需要达到的良性互动效果。大数据管理机构在发挥整合数据资源作用的同时，为政府提供了以社会需求为导向的定位，政府在此基础上能够创新已有服务，实现服务的转型升级。正是这一过程以大数据技术为基础，遵循“数据汇聚—平台反馈—数据治理”的基本逻辑，通过跨部门多源数据实现对经济社会生活领域综合信用信息的精准化获取、对反映社会需求的数据进行针对性分析，最终实现提升政府治理水平、更好地服务社会的目标；同时完善我国数字（“数据”改为“数字”）治理体系，促进国家治理能力现代化。

重塑社会治理理念，完善社会治理组织结构。大数据管理机构的成立使得数据相较于之前在社会治理中能够发挥更大的作用，这一过程是共享的、开放的，打破了原有的以政府为主导的社会治理结构。大数据管理机构汇集的数据来自社会多方意味着为社会治理结构增加了丰富的主体，逐渐形成多元共治的结构，进一步促进社会治理的民主化、多样化[10]。同时，原有的横纵分明的科层制结构由于大数据管理机构的共享开放特性逐渐转向扁平化结构，这一转变加强了不同部门之间的合作协调，突破“数据孤岛”窘境，加快我国政府数字化转型。各部门共同参与到数据治理中，一定程度上也有效避免了少数部门在治理过程中由于部门有限而产生的问题。大数据管理机构的设立正是“互联网＋政务服务”转型的有效体现[6]。

营造良好营商环境，推动数字经济发展。大数据管理机构的成立在技术层面推动了数字政府的发展，打通了网络连接，扩展了电子政务的应用范围，提升了企业从审批到成立等后续环节的办理效率，尽力实现“最多跑一次”，从政府层面为企业发展提供了有力支持。同时，大数据管理机构职能中所涵盖的规划数据产业发展职能推动了数字产业化，助力数字经济发展，充分发挥数字在经济发展中的主动作用[11]。

四、大数据管理机构的发展与展望

大数据时代的到来为行政管理理论和实践层面的双重创新带来了新的契机[12]，对政府创新管理、服务手段提出了必然要求。在信息时代发展背景下成立的大数据管理机构有机结合了“数字（‘数据’改为‘数字’）治理”这一现代化治理手段和“政府机构改革”这一政策必然要求，不仅充分发挥了数据及相关要素在社会治理中的关键作用，同时促进一个事项多个部门参与，提升了决策的科学合理性，推动了民主治理格局的形成。

一个机构的设立带来发展机遇的同时也面临一定挑战，大数据管理机构的成立凭借其政务数据的共享和协同促使政府通过数字治理提升服务水平，从而推动社会事业的发展、保障群众的合法权益[13]；但其所带来的挑战和风险也不容忽视。大数据管理机构的成立首先从架构上来讲，在一定程度上打破了已有的从上而下的垂直的行政体制，该机构所具备的数据共享平台作用为同一层级不同部门的交流与合作提供了机会，尤其是数据在治理中作为关键要素，从逐渐开始发挥作用到越来越突出，这在认知层面面临一定的挑战。进而，大数据管理机构的成立表现出典型的差异化特点，设立范围不具备普遍性，并非我国所有地级市都有该机构；已建立的大数据管理机构隶属关系参差不齐，事业单位、政府组成部门各有分布。分布的差异化和层级的不均等一定程度上制约着从同一视角对大数据管理机构的进一步研究和机构职能的有效发挥（机构发挥作用会受到其层级的影响），从而造成数字治理差异化发展的现象。再次，对于政府而言，大数据管理机构的成立使得政府面临海量的数据，这些数据来自社会的各个方面，免不了存在冗余、重复的信息，这为政府准确甄别和筛选数据、正确使用数据带来了困难，同时数据自身的透明特点也使得政府运用数据治理存在一定风险，由此带来的数据网络安全问题值得重视[14]。

发展与挑战共在，机遇与风险并存。面对发展机遇，政府部门一方面要树立数字化观念，重视数据要素和技术要素在社会治理中的重要地位并加以运用；另一方面要着力营造适用于数字治理发展的良好环境，如建立专业化的人才队伍，出台匹配的数字治理政策制度，对各类公共数据进行科学高效的管理，为实施数字（“数据”改为“数字”）治理及其水平的不断提升保驾护航；面对挑战风险，政府部门要做到及时判断风险、识别风险、分散风险和规避风险，时刻肩负维护信息安全的职责，兼顾数字（“数据”改为“数字”）治理的高效性和安全性，运用合理的手段实施数字治理，在保障市民数据安全和隐私权益的前提下充分利用数据价值，不断提升城市治理能力和水平，促进国家治理能力现代化。