吕志祥,付秋池

(兰州理工大学 法学院, 甘肃 兰州 730050)

习近平总书记曾强调:“我们必须坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,加快建设资源节约型、环境友好型社会,推进美丽中国建设,为全球生态安全作出新贡献。”[1]绿色发展协调机制是指为完成整体意义上的绿色发展总目标,统筹协调系统内各要素、合理配置各类资源由各类子系统构成的复合机制[2]。基于黄河流域甘肃段内水文情况差异大、经济发展不均衡的现实困境,为谋求黄河流域甘肃段内人民安居乐业、绿水青山长存的愿景,应秉承绿色发展理念推进省内生态文明建设,通过建设一套完善的协调机制,切实落实绿色发展理念。

1 黄河流域甘肃段绿色发展协调机制之现状分析

1.1 黄河流域甘肃段绿色发展之实践现状

2019年,甘肃省绿色发展指数为0.33,位居全国第16位;甘肃省的经济增长绿化度较低,指数为0.047,位居全国第29位;资源环境承载潜力指数为0.163,位居全国第3位;政府政策支持度指数为0.12,位居全国第25位[3]。而黄河流域甘肃段位于甘肃省中东部,包括甘南、临夏、武威、兰州、白银、定西、天水、平凉、庆阳等9个市(州),涉及黄河干流及其支流渭河、泾河、洮河、湟水、北洛河,流域面积14.59万km2,约占全省总面积的32%、占黄河流域总面积的19%。甘肃省沿黄流域人口和生产总值占全省比重都在80%左右[4]。地理人文的多维度重合,使得黄河流域甘肃段的绿色发展进程与甘肃省的绿色发展进程天然具有强相关性。黄河流域甘肃段绿色发展水平不足呈现出多种外在特征:

1.1.1 行政协作不充分

在当下黄河流域甘肃段绿色发展进程中既存在部分地方党委、政府及有关部门重发展轻环保的现象;又存在对生态环境保护的复杂性和艰巨性认识不清,“环保追责”变为“追责环保”的现象。[5]折射出黄河流域甘肃段内各级行政机关间,纵向维度上政策无法被切实执行、横向维度上欠缺协作机制的困境。在具体实践中,部分行政机关在工作落实中秉持“过关”思想,仅对上级考核内容有所反应,与其他行政机关的缺乏交流,主观能动性较差,协作意愿较为薄弱。

1.1.2 立法进程较落后

黄河流域生态环境保护及绿色发展事业部署多依靠部门规章和行政立法进行具体规制。而甘肃省囿于经济处于后发地位等因素,对有关环境保护和绿色发展事业的立法响应较缓慢。如四川省人大常委会在2017年9月通过《四川省环境保护条例》[6],而甘肃省人大常委在2019年9月通过《甘肃省环境保护例》[7]。再如江苏省人大常委在2016年1月通过《江苏省节约用水条例》[8],甘肃省人大常委在2020年7月通过《甘肃省节约用水条例》[9],足见甘肃省与其它省份在同类型地方立法中存在较为明显的时间差,立法进程相对滞后。

1.1.3 产业结构不合理

产业绿色化和经济发展质量是影响某地绿色发展水平的重要因素[10]。借助经济学研究方法,根据三种不同产业与GDP之间的灰色关联系数可知甘肃省与三次产业的关联次序为:第二产业、第三产业、第一产业[11]。而甘肃省以第二产业为主要驱动的经济结构中,长期存在着资源依赖、生态环境破坏、工业结构低度化、工业结构重型化等问题。黄河流域甘肃段的产业结构一方面长期围绕传统工业进行布局,另一方面缺乏技术和人才实现传统工业生产技术的绿色化革新。

1.2 黄河流域甘肃段绿色发展窘境之成因分析

1.2.1 各类联动机制缺位

为切实推进黄河流域甘肃段的绿色发展水平,仅依靠传统科层制治理体系下的纵向压力传达显然无法满足实践需要。流域内包含的治理主体存在显著多样性,黄河水体的流动导致的生态治理链条长等现实情况,使得黄河流域甘肃段的绿色发展需要依托各主体合力。协作内容不仅限于行政协作,还应包括如生态治理联动机制、司法合作联动机制、经济发展联动机制等。横向对比黄河流域其他省份的绿色发展协作经验,黄河流域甘肃段相关联动机制稍有缺位。以实例而言,山西运城沿黄河万荣、河津、临猗、永济、芮城、平陆、夏县、垣曲八县市法院在万荣法院环境资源法庭签署《黄河流域生态环境保护司法协作机制框架协议》[12],以法治手段提升流域内绿色发展水平的经验值得黄河流域甘肃段借鉴。

1.2.2 绿色发展理念内化不足

如何在短期经济效益和长远生态效益之间做到“两手抓、两手硬”,是在黄河流域甘肃段全面贯彻绿色发展理念必须解决的关键命题。甘肃省作为经济后发地区,发展不平衡不充分问题尤为突出,部分地区随之表现出绿色发展观念较为薄弱的现象。甘肃省近年针对黄河生态治理和绿色发展作出了一系列努力,并以河长制为核心开展了多种多样的黄河治理工作。而这种基于科层制任务摊派逻辑下的治理形式本质上仅是以外部力量督促绿色发展,并不能完成绿色观念的内化,也并不能完全激发出黄河流域甘肃段内治理主体践行绿色发展的内生动力。而绿色发展理念的内化不足的另一直接影响在于,相关主体贯彻绿色发展理念的主观能动力不足,进而引发黄河流域甘肃段立法进程较为落后、产业绿色化转型不足等现象。

2 建设黄河流域甘肃段绿色发展协调机制之依据

2.1 建设黄河流域甘肃段绿色发展协调机制之政策背景

2.1.1 国家层面

国家高度重视黄河流域高质量发展,作出了一系列重要指示,其中富有代表性的便是2021年10月公布施行的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》(下文简称纲要)。纲要明确指出:“沿黄各省区经济联系度历来不高,区域分工协作意识不强,高效协同发展机制尚不完善,流域治理体系和治理能力现代化水平不高……坚持统筹谋划、协同推进。立足于全流域和生态系统的整体性,坚持共同抓好大保护,协同推进大治理……建立健全统分结合、协同联动的工作机制,上下齐心、沿黄各省区协力推进黄河保护和治理,守好改善生态环境生命线”[13]。为进一步完善绿色发展协调机制提供了宏观指导和政策支持。

2.1.2 省内层面

甘肃省已颁布施行一系列涉及黄河流域甘肃段绿色发展协调机制的政策文件,例如2021年10月颁布施行的《甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展规划》(下文简称规划)中提到:“突出重点、协同推进。注重保护和治理的系统性、整体性和协同性,统筹谋划上下游、干支流、左右岸,突出抓好黄河上游水源涵养补给区建设,加大黄河干流生态保护修复力度,持续强化陇中陇东黄土高原水土保持,统筹推进祁连山生态保护及流域荒漠化治理。打破部门和区域界线,有效整合资源,实施一批综合性生态环境治理重大工程,建设一批绿色节水产业体系和园区”[14]。规划上承国家对于黄河流域生态保护和高质量发展的顶层设计精神,下接黄河流域甘肃段的客观实际和现实问题,强调了统筹协调黄河流域甘肃段全局以攻克本流域面临的绿色发展难题。

2.2 建设黄河流域甘肃段绿色发展协调机制之理论基础

2.2.1 绿色发展理念

研究黄河流域甘肃段绿色发展协调机制首要是明确绿色发展理念的内涵和指向。绿色发展理念在2015年党的十八届五中全会上被正式提出,是以习近平总书记为核心的党中央把握绿色发展的时代潮流,结合中国经济社会发展面临的资源环境约束瓶颈,对中国经济社会发展的绿色化进行了深入思考后提出的富有前瞻性的、适应中国特色社会主义现代化建设的指导思想[15]。习近平总书记强调“绿色发展和可持续发展的根本目的是改善人民生存环境和生活水平,推动人的全面发展”[16],绿色发展理念的立足之本是“人的全面发展”。落实到黄河流域甘肃段的绿色发展事业上,绿色发展协调机制是落实绿色发展理念的自然延伸和有机组成。

2.2.2 生态环境协同治理理论

生态环境协同治理,是协同治理在生态环境保护领域的适用和发展,要求以生态环境保护为目标,通过多元主体的协调与合作,实现生态环境的全方位、全过程保护[17]。生态环境协同治理包含众多机制,所包含的内容不仅是行政合作、行业合作等合作机制,还包含了法治支持、公民素质培养等多元合作协同体系。在实践中应用生态环境协同治理理论有助于调动一切可以调动的力量,协调可能出现的矛盾,切实贯彻落实绿色发展理念。生态环境协同治理理论为黄河流域甘肃段绿色发展协调机制整合本流域内各要素、协调各方面责任和利益提供了理论支持。

2.2.3 产业生态化理论

习近平总书记强调:“要结合推进供给侧结构性改革,加快推动绿色、循环、低碳发展。形成节约资源、保护环境的生产生活方式”。[18]产业生态化的内涵体现为产业的生态化、绿色化。产业生态化理论旨在综合运用资源减量化、环境减污化、生态减用化等手段,达到资源节约、环境友好的产业结构[19]。产业生态化是应对新时期我国社会主义现代化建设中对经济发展、生态文明发展提出更高要求的必要之举,只有秉持产业生态化的指导思想才能在经济发展和生态保护中取得合理平衡、达成良性循环,从根本上解决经济发展和生态保护之间的矛盾,进而推进黄河流域甘肃段生态保护和高质量发展。

3 健全黄河流域甘肃段绿色发展协调机制之路径

3.1 建立综合联动机制

3.1.1 建立各级政府行政联动机制

黄河流域甘肃段存在着事实上的分隔,这种分隔有其深厚的形成原因:以人文资源分布而言,黄河流域甘肃段所涵盖的广袤地区中,既有兰州这样的区域经济中心,又有平凉、定西等经济发展较为滞后的区域,对黄河流域生态保护的执行力度有差异;以自然水文条件而言,黄河流域甘肃段既包含了甘南藏族自治州内较为接近黄河源头水文条件的上段,又包含了经由兰州、白银等出入水量较大的下段,治理侧重各不相同。多种因素共同造就了甘肃省内对于黄河领域生态保护及绿色发展理念践行程度的不同。

解决这种分隔的根本对策在于改变观念,遵循绿色发展观中对“生命共同体”的唯物辩证主义世界观,改变“九龙治水”的格局,将黄河流域视为一个整体,把黄河流域甘肃段紧密联系起来。黄河流域甘肃段各地、左右岸的政府应当协同推进黄河流域生态建设,政策制定以全局为重、政策执行中互相合作,站在黄河流域甘肃段的整体高度建设配套的行政联动机制。

3.1.2 建立环境执法与环境司法联动机制

黄河流域甘肃段的治理主体多为行政机关,促进流域内绿色发展事业主要依靠行政执法,这种治理方式具有反应迅速、效力直接等优点之余,也不可避免地存在着权责分担不清、缺乏稳定性的固有缺陷。基于我国目前的实践状况,行政部门的环保职责经由国家生态环境部的众多文件已有明确规定。但司法机关在生态文明治理中的权责分配较为笼统,存在着环境行政执法难以与环境司法之间相互配合的机制,事实上出现了环境行政执法和环境司法的错位。

上述错位集中体现为两点表征:其一是案件移送难;其二是证据收集难[20]。针对这两类较为显著的问题,解决的路径分别为:针对案件移送难的问题,应当结合《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》与《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》等规范性文件设立符合黄河流域甘肃段实际情况的法律指导程序,用于细化、具体移送环境案件时的移送程序、入罪程序等实务规定;针对证据收集难的问题,则需要在行政机关、司法机关多方面协调的情况下建立信息共享平台,进而促进环境执法和环境司法的工作信息互通共享,将环境执法和环境司法的协同性提高,最终完成有实践价值的联动机制。

3.2 推进产业结构绿色化转型

3.2.1 以绿色发展为核心重塑产业机构

黄河流流域甘肃段自然条件上地形复杂、水文条件欠佳;人文资源上经济发展水平欠佳、生态保护责任压力较大,种种因素决定了黄河流域甘肃段不能走传统的“先污染、后治理”的粗犷发展路径,不能通过接纳经济较为先进地区淘汰的落后产能等方式以牺牲生态环境公共利益为代价发展经济。这就要求需要做到生产过程的低碳化,即应当主动淘汰落后产能、严格控制生产过程中的排污情况,落实产业生态化,改良现有的生产方式。

3.2.1.1 实现生产过程低碳化、绿色化,因地制宜逐步推进产业结构转型升级

在黄河流域甘肃段全面落实产业生态化,所需要的不仅是改进生产技术、淘汰落后产能等针对生产过程的举措,还需要引导劳动密集型产业、资本密集型产业向低碳绿色型产业升级。黄河流域甘肃段由于地区间经济发展差距较大、各地区资源禀赋不同,产业结构升级转型的目标制定需要因地制宜。在实现产业结构升级转型的过程中,首要的是考察各地的实际人文、自然资源的差异,在有条件进行产业结构升级转型的地区,运用“看得见的手”(如消费补贴、环保税)等手段制约“看不见的手”,在当地主推与其资源禀赋相匹配的绿色产业。对于暂不具备产业升级转型条件的地区,仍应进行偏向于劳动密集型产品和资本密集型产品的生产,但是对这些产业的生产过程、生产技术严把“绿色标准”,实现传统产业的生态化改良。总体而言,产业结构升级转型的过程中需要适当扶持的原则,避免压低工资率和利率、要素扭曲配置等情况的出现[21]。

3.2.1.2 积极促进“生态产业化”,开辟经济发展新赛道。

生态产业化强调生态资源的转化与应用,产业化的过程中需要兼顾生态效应,预先设计产业生态化方案,实现生态资源的永续利用[22]。生态产业化是需要建立在产业生态化基础上的,在黄河流域甘肃段的经济发展中全面坚持绿色发展原则、充分重视生态效益,以达到可持续发展的目的。在产业生态化的先行建设中,改进生产技术、节约生产所需资源的环节中积累的技术经验可以运用到生态产业化中,实现更多的产业模式。随着科学技术、管理理念、经营理念、产业开发路径的升级,生态产业化将会摆脱传统产业与生态保护互相对立的困境。一个可行的出路就是,在传统的农业发展中结合旅游业、文创产业的经营理念,开发以“生态农业”为核心的观光型农业,开发生态资源让消费者走进田间地头、在感受田园风光之外购买高附加值的生态农产品。

3.2.2 提高市场化水平,充分调动绿色经济发展资源

黄河流域甘肃段的经济发展水平客观上存在不足,在2021年一项对黄河流域9个省区的313个县域单位作经济发展水平的研究中,结果表明,全黄河流域中96个县域呈现经济发展水平较低的集聚形态,甘肃省的县域单位在这96个县域中占到了较大的比例[23]。

甘肃省《关于深化国有企业改革的实施意见》中明确提出:“国有经济布局结构不合理,传统产业比重高,新兴产业比重低,国有资本运行效率需进一步提高;一些企业市场主体地位尚未真正确立,现代企业制度还不健全”[24]。目前甘肃省国有企业依然在全省经济发展中占据主导地位,在甘肃省经济社会发展中发挥着举足轻重的作用。特别是电力、钢铁冶金、装备制造、煤炭、建材和医药工业等行业[25]。且黄河流域甘肃段的国有企业在重工业等依赖自然资源、生态效益较差的产业中居于主导地位。

根据历史经验和经济学理论,经济发展的原动力是通过提高社会资源利用效率来实现经济增长,这项规律亦适用于新业态下的绿色经济。对于经济增长较为依赖国有企业的黄河流域甘肃段而言,进一步推动市场化进程,增强社会资源的利用效率对于本地区长远绿色发展事业有突出作用。全面贯彻生态发展理念需要的是国企体制改革,打破地区、行业和所有制的界限,加深市场化程度。贯彻绿色发展理念,充分协调流域内的自然、人文资源需要调动各类市场主体的积极性。为此,国企改革作为提升黄河流域甘肃段市场化水平的重要手段,应当加快资源资本化、资本证券化步伐,转变国有企业在黄河流域甘肃段经济发展中“一家独大”之现象。

3.3 构筑以干部绿色考核机制为核心的人事协调机制

习近平总书记着重指出:“我们一定彻底转变观念,就是再也不能以国内生产总值增长率来论英雄了,一定要把生态环境放在经济社会发展评价体系的突出位置。”[26]政策的落实离不开各级领导干部的主观能动性,故此为了确保黄河流域甘肃段绿色发展协调机制的平稳运行,干部绿色成绩考核机制应运而生。其考核标准应当包括两点特征:其一,经济发展与优化生态环境并举。在经济发展的过程中注重优化生态环境的需求,杜绝“一边污染、一边治理”。其二,以人为本,坚持群众导向,关注人民群众实际需求。此外,干部绿色考核机制中尤其要注意评价领导干部对人民群众生活水平的提高和生活环境的优化所作的贡献,杜绝懒政怠政、以“生态环保优先”为借口逃避经济发展责任。

为确保干部绿色考核机制贯穿干部的政治生命、督促干部实现绿色发展理念内化,还需要建立相应的人事协调机制,使其免收干部工作变动阻碍。具体而言便是人事协调机制由四部分组成:其一,建立长期的“绿色政绩”追踪系统。建立领导干部在职期间的绿色发展档案,保持记录的客观性和连贯性。且这套追踪系统不因领导干部的职务变动而变化。其二,坚持消极评价和积极评价并举。将“绿色政绩”直接与领导干部的考核挂钩、与其奖惩提拔挂钩,确保领导干部有充足的主观能动性提升“绿色政绩”。其三,将群众意见纳入考核指标。以人民为中心始终是干部绿色考核机制应当坚持的根本立场。保障人民群众的知情权和表达权,将人民群众的认同度作为干部绿色考核的重要指标。其四,尊重领导干部的特长,以期知人善用。在干部绿色考核的设立运行中需要充分考虑到领导干部的客观局限性,树立明确的用人导向,将工作风格不适应绿色发展理念的领导干部调离相应工作岗位,确保人尽其用。

3.4 拓宽绿色发展理念的群众基础

习近平总书记曾强调:“全党全社会要坚持绿色发展理念,弘扬塞罕坝精神,持之以恒推进生态文明建设。”[27]足见要想将绿色发展理念贯彻到实处,依靠的不仅是党和政府的领导,还需要依靠人民群众群策群力。唯有人民群众自心底认同绿色发展理念,在生活中践行绿色发展理念要求,才能在社会中树立起绿色发展之风气。

为了加深人民群众对绿色发展理念的理解,自觉树立绿色发展理念,需要的是“教育、宣传、督导”三位一体的人民群众思念观念生态化建设工程。

第一是教育,要充分发挥中小学、高校、职业院校等的教育职能,在广大的学生群体中树立绿色发展理念、普及环保意识,使得黄河流域甘肃段教育体系培养出符合绿色发展需求的新型人才。

第二是宣传,积极开展绿色发展主题教育周等活动,号召黄河流域甘肃段内广大的社会群体了解绿色发展理念、树立生态化思想观念。具体措施上可以将高深的理论通过图形化的宣传资料、通俗的大众媒体内容等形式走近群众,培养广大人民群众生活方式的生态化。

第三是督导,在城市综合治理等具体的社会治理工作中贯穿绿色发展理念,对于破坏黄河流域甘肃段生态保护的行为及时查处、对于不符合绿色发展理念的生活方式及时纠正,通过合理的社会治理手段对全体人民群众的行为进行督导。

在建立、完善“教育、宣传、督导”三位一体的思想观念生态化工程之外,还应发挥党员的先进带头作用,着重提高党员同志的绿色发展理念和思想觉悟提升,使得黄河流域甘肃段整体的社会思念观念向生态化转变。

4 结语

黄河流域甘肃段绿色发展协调机制是着眼于甘肃段全局发展的协同治理体系,绿色发展理念是其主心骨与指路灯。故此在黄河流域甘肃段绿色发展协调机制的建设中需明确绿色发展理念的科学内涵,坚持以人民为中心的根本立场;落实绿色发展理念的具体要求,坚持统筹全局共同促进生态文明建设。黄河流域甘肃段绿色发展协调机制是一项系统性工程,需要行政与司法协力、党政机关与人民群众协力,最终完成绿色发展理念的内生化转变。黄河流域甘肃段绿色发展协调机制的建设任重而道远,仍待继续研究。