□文/秦 玲 马国栋，2

（1.宁夏医科大学公共卫生与管理学院；2.宁夏卫生管理与政策研究所 宁夏·银川）

［提要］医疗救助不仅是我国医疗保障体系中的“兜底线”，它在应对突发公共卫生事件中更是扮演坚固“防线”的角色。重大突发公共卫生事件下西北地区医疗救助这道“防线”却较为脆弱，呈现出供需不平衡、特色支出负担沉重等特点，出现财政支出负担沉重的困境。如何脱离困境、保障居民基本身体健康是当前西北地区医疗救助的关键。本文采用对策鱼骨图模型为构建符合西北地区经济文化水平的医疗救助新格局提供一些思路，进一步夯实医疗救助这道屏障。

突发公共卫生事件，是指突然发生，已经造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件划可分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）4级。以下重大突发公共卫生事件主要是指新冠肺炎疫情。医疗救助作为保障居民基本身体健康的“最后一道防线”，愈发受到国家和社会各界的重视，在2020年颁布的《关于深化医疗保障制度改革的意见》中明确提出“到2030年，全面建成以基本医疗保险为主体，医疗救助为托底，补充医疗保险、商业健康保险、慈善捐赠、医疗互助共同发展的医疗保障制度体系”。我国“十四五”规划更是提出要提高应对突发公共卫生事件的能力，而医疗救助对于应对突发公共卫生事件造成的突发病患，兜底保障居民基本身体健康有着十分重要的作用，是提高该能力不可或缺的“防线”，但这道“防线”在新冠肺炎疫情的影响下支出负担沉重。

一、重大突发公共卫生事件下西北地区医疗救助财政支出困境表现

（一）医疗救助供需不平衡。医疗救助是指政府对因患病而无力承担相关医疗费用的贫困人群，实施资金资助和相关专项帮助的一种医疗保障制度。医疗救助作为一项国家救助政策，其资金来源及救助政策大体相同，从西北地区的经济条件来看，西北五省由于地处偏远，交通不便等原因，居民收入有限，普遍经济水平较低。疫情期间居民收入有限，一定程度上影响了政府财政收入、社会捐赠也有限，因此可用于医疗救助的资金较少，与其他省份相比，西北地区医疗救助呈现出供给能力较弱的特点。

在医疗救助财政资金需求方面又呈现出需求相对较大的特点。一是西北地区居民医疗费用的承担能力较差。地处偏远加上交通条件差、环境恶劣、经济水平较低、居民收入有限，贫困人口较多，其医疗费用的承担能力较差。仅靠基本医疗保险报销一部分费用，其余部分则靠医疗救助承担。不像其他发达地区居民可以通过商业保险报销一部分医疗费用。二是地区医疗救助的疾病种类发生率高。西北地区的慢性病、重大传染病以及地方病发生率高。该地区尤其是重大传染病以及地方病的高发地，如艾滋病、肺结核、病毒性肝炎等重大传染病仍是不可忽视的疾病问题，其医治费用较高，即使基本医疗保险能报销一部分，但贫困患者仍无法承担剩余费用，对于符合医疗救助条件的这部分对象进行救助，这部分人群的医疗救助需求体量也较为庞大。在这种情况下，西北地区医疗救助财政呈现出供需不平衡的特点。

（二）医疗救助可及性偏低。西北地区多以山地、高原、戈壁、荒漠为主，复杂的地形使得基础设施建设的难度大大增加，基础设施的滞后影响着当地交通的发展、信息的传递，新冠肺炎疫情下更是加重了交通不便的程度，降低了医疗救助的可及性。西北地区医疗救助财政支出困境在疫情下表现为医疗救助可及性偏低。西北五省医疗资源密集型区域和医疗资源不足区域长期并存，偏远地区医疗救助资源短缺，不仅影响了医疗救助资源分配的公平性，也影响了偏远地区医疗救助的可及性。疫情期间，医疗救助资金紧张，更难以开展实地、上门救助，影响了偏远地区医疗救助的可及性。

二、重大突发公共卫生事件下西北地区医疗救助支出困境分析

（一）预防能力低，医疗救助支出增加。根据《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的紧急通知》（国医保电［2020］5号）和《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障工作的补充通知》（国医保电［2020］6号）有关规定，对于新冠肺炎患者（包括确诊和疑似患者）发生的医疗费用，在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后，个人负担部分由财政给予补助。重大突发公共卫生事件突如其来、难以预测，而西北地区的教育水平偏低，公共卫生应急预测专业人才缺乏，且西北地区疾控中心人力资源集聚度均小于1，区域内卫生应急人才配置不公平。再加上西北地区地域广阔难以实时监测各地发生的卫生事件，不能及时对疫情初发时期的征兆做出准确判断，导致公共卫生事件难以预测，突发性强，增大了医疗救助负担。并且，西北地区经济水平较低，用于预防疾病传播的卫生资金较低，传染病预防能力较低，且本地区居民疾病预防理念不足，相互之间走动较为频繁，增大了医疗救助需求，支出增加。

（二）疫情期间经济损失严重，居民疾病负担能力弱。重大突发公共卫生事件冲击下的企业，特别是服务业和中小企业，生产停滞、成本高企、资金吃紧、防疫物资匮乏等问题也会频繁发生，经济损失严重。而西北地区正是以服务业和中小企业为主，一旦出现重大突发公共卫生事件大范围影响该地区居民的健康水平，不仅对本地区的居民生命安全造成影响，更会对该地区的经济运行造成巨大的影响。本地的经济水平会因其而遭受不小的打击，居民也会因病耽误工作而有失业的风险。一旦发生重大突发公共卫生事件，对该地区的破坏性较大，且造成的经济损失严重，再加上居民本身保险意识较差、商业保险参保率较低，在抵御风险方面仍十分脆弱，疾病负担能力弱，间接增大了医疗救助负担，财政支出压力相应增大。

（三）医疗救助主体单一，负担沉重。西北地区经济水平不发达，而目前社会福利和医疗救助工作中政府处于主导地位，多元救助主体的合作网络尚不健全。医疗救助主体单一，医疗救助资金来源单一，仅靠政府财政补贴用于医疗救助的资金较少，加之突如其来的新冠患者一部分治疗费用由医疗救助承担，新增的众多新冠患者的治疗费用给当地医疗救助体系带来了沉重的负担，使得本就不堪重负的当地医疗救助体系一度出现面临崩溃，无法正常运行的局面。

三、重大突发公共卫生事件下解决西北地区医疗救助财政支出困境的思路

医疗救助作为保障西北地区居民身体健康的兜底线，在重大公共卫生事件下却出现了重重困境，如何脱离困境解决该地区的医疗救助支出负担沉重的问题是需要多方面配合的。本文采用对策鱼骨图从医疗救助的主体、资金、教育等方面来为重大突发公共卫生事件下解决西北地区医疗救助财政支出困境提供一些思路。（图1）

图1 对策鱼骨图

（一）构建多元主体共同参与的医疗救助体系，分散风险。在公共突发事件中，政府大多没有直接责任，因此政府不应是唯一的救助主体，政府需要鼓励企业、非营利组织和公民个人都参与到社会救助工作中来。医疗救助作为社会救助中的一环，更需要多方共同参与管理。借鉴国外医疗救助的有益经验，西北地区可以考虑构建多元主体共同参与的医疗救助体系，以分散资金风险，减轻政府负担。企业为医疗救助提供一定资金，救助本企业患病人员，提高员工健康水平，员工为其提供高质量劳动；慈善组织参与医疗救助可以通过捐赠一定资金以及提供相关医疗救助服务，以发挥慈善组织的慈善精神，促进社会公平；政府在医疗救助体系中便可逐渐由资金的主要提供者转变为监督管理者，减轻了政府负担，更有利于分散医疗救助的资金风险。（图2）

图2 医疗救助多元主体结构图

（二）扩大医疗救助资金来源，储备应急资金、增强应急能力。在重大突发公共卫生事件频发的时代，我们必须重视提高医疗救助财政资金应急能力的问题，而提高医疗救助财政应急能力的关键一步是有足够的资金支持医疗救助体系运行，仅靠政府财政拨款无法满足重大突发公共卫生事件下激增的医疗救助需求，应积极鼓励企业及慈善组织捐赠，彩票福利收入部分纳入医疗救助等方法来扩大医疗救助资金来源，并高瞻远瞩储备医疗救助应急资金。储备医疗救助应急资金可以在重大突发公共卫生事件发生时，及时伸出救助之手，同时又不至于使过高的突发医疗救助支出影响医疗救助体系的正常运行。

（三）加强健康教育，促进救防融合。在目前生活习俗日益影响人们身体健康的情况下，医疗救助不仅是单纯的资金或服务救助，更需要加强其疾病预防的作用，疾病预防做到位，才能减小医疗救助需求，从而起到减轻医疗救助财政负担的目的。由于我国各个地区发展不平衡，导致各个地区人民大众的健康状况、健康需求以及健康意识等方面存在差异。西北地区居民健康意识较差，因不良生活习俗而造成的地方病尤其迫切需要对其进行健康教育，以减轻或消除地方病。但在进行健康教育前，需要考虑西北地区的特殊性，选择适宜的、多样化的宣传教育方式，不触碰当地习俗忌讳，避免产生文化冲突，考虑西北农村地区普通话普及率较低，方言使用较多，在进行健康教育时加入方言讲解宣传，确保群众真正听得懂，真正能改变不良习俗，真正起到预防疾病的目的，真正做到救防融合，从而减轻医疗救助财政负担。

（四）推进医疗救助应急政策法制化，提高规范性。医疗救助的本质是保障居民基本身体健康，促进社会公平，而公平必须要有法律法规保驾护航。目前出台的医疗救助应急措施大多是行政性文件，相关法律法规并未出台，医疗救助应急措施各地虽大同小异但仍存在某些不规范行为，如因相关法律法规缺乏，不法分子骗取医疗救助资金的行为，或医疗救助申请程序死板僵硬导致申请人遭受重大损失等不规范现象。想要提高医疗救助应急能力，就必须完善相关法律法规、各种医疗救助应急政策标准等，有法可依，才能达到减少医疗救助矛盾纠纷，提高医疗救助工作效率，促进社会公平的目的。

综上，在我国西北大开发以及精准扶贫等政策的支持下，西北地区经济发展水平不断提高，多层次医疗保障体系趋于完善，尤其是医疗救助发展迅速，但在重大突发公共卫生事件下，西北地区经济发展受损再加上患者费用需要财政补贴，加重了当地政府的财政负担，西北地区医疗救助财政支出表现出供需不平衡等问题。解决此问题需要多方面的配合，更需要综合考虑该地区的地理经济文化条件，有针对性地提出适宜之策。从开源和节流两方面来解决目前西北地区医疗救助财政支出负担沉重的困境，如鼓励企业和社会组织参与医疗救助，扩大资金来源、因地制宜利用地方语言宣传健康知识，注重疾病预防的“节流”等措施，更需要相应的应急法律保驾护航，这样才能减轻西北地区医疗救助财政负担，提高医疗救助的可及性，增强医疗救助服务的公平性，最终达到提高西北地区居民健康水平的目的。