□文/宋莎莎

（青岛科技大学 山东·青岛）

［提要］近年来，中央和各省市对高校建设投入大量经费，其中作为高校科研活动重要保障的科研经费增速明显。2014年以来，国家出台一系列针对科研经费“放管服”政策与措施，给科研经费管理提供更加宽松的环境。本文就新形势、新政策对高校科研经费审计工作产生的影响进行分析，并就如何更有效地发挥内部审计的作用，提出相应的对策建议。

一、我国高校科研工作发展与“放管服”政策改革背景

近年来，高校科研项目经费逐年稳步增长，科研经费的管理越来越重要。根据国家统计局网站，过去五年（2016～2020年）高校获得的部分科研经费如表1所示。面对如此庞大的科研资金，怎样规范其管理和使用，充分调动科研人员的积极性，提高科研经费的运行效益，是高校在开展内部审计时需要认真思考的问题。（表1）

表1 2016～2020年全国高校研究与试验发展经费支出情况一览表（单位：亿元）

自2014年以来，一系列文件相继出台，多项政策推动科研“放管服”改革。如，《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发［2014］11号）中提到的“加强科研项目和资金配置的统筹协调，以改进科研项目资金管理”；《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发［2016］50号）中指出“进一步推进简政放权、放管结合、优化服务，改革和创新科研经费使用和管理方式，促进形成充满活力的科技管理和运行机制，以深化改革更好激发广大科研人员积极性”；《关于开展解决科研经费“报销繁”有关工作的通知》（国科办资［2018］122号）中提出“坚持问题导向，以科研经费‘报销繁’问题为导向，准确定位难点、堵点，树立服务理念，优化管理流程，建立便捷高效的科研经费报销管理机制”；在《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》（国科发政［2019］260号）中提到“完善科研经费管理机制，改革间接经费预算编制和支付方式，不再由项目负责人编制预算，由项目管理部门（单位）直接核定并办理资金支付手续，资金直接支付给承担单位”。

从以上文件的具体内容可以看出，我国对科研资金的管理要求日益简化，管理权限不断下放，科研人员的自主程度也在逐步提高。李克强指出，要深化科技领域“放管服”，要改革科学研究的管理方式，要对科研工作者给予充分的信任，建立以成果和绩效为核心的评价体系，真正体现以人为本的科研精神。在全面推进国家科研领域“简政放权、放管结合、优化服务”改革的形势下，高等学校要切实履行职责，强化制度建设，完善内部控制，规范工作流程，创新服务方式，促进科技资源优化配置，提高科研经费利用率。

二、科研领域“放管服”改革对高校内部审计的影响

现阶段，国内高校科研经费的审计，大多还是停留在侧重于预算执行情况、报销是否规范、业务审批流程是否完整等合规性审计方面，审计工作的开展比较单一，工作方式基本都是以调取科研项目经费明细账为基础，统计收支情况与预算进行对比作为审计工作重点，忽视了科研工作的特点和客观规律，审计工作与“放管服”要求明显不相适应。在国家“放管服”改革举措的影响下，对科研经费管理的大部分权力已经下放给了高校和项目负责人，因此审计监督的第一责任人应该是高校内部审计部门，原有高校内部审计工作已无法满足新形势与新要求，主要体现在以下几个方面：

（一）审计内容与关注点亟待更新。原有的科研经费审计工作，关注点主要集中在以下几个方面：资金是否全额拨付、预算是否超支、设备购置是否合规、劳务费发放是否合规等，形成了“查错纠弊”的工作理念，在这种理念的指引下，内部审计机构实施的科研资金审计不能适应高校对绩效管理和风险控制的要求，也不能有效地解决科研资金使用效率低下和实施效果不佳的问题。

现在，国家对科研经费的政策发生了变化，高校内部审计要随之将关注重点放在本单位对科研活动“放管服”等政策的跟踪落实情况上，将科研审计从单纯的财务收支审计升华为科研活动生命周期的全过程审计，比如《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》中提出“对科研急需的设备和耗材，采用特事特办、随到随办的采购机制，可不再走招投标程序”，在实际执行过程中，高校如何把握包干政策？包干的金额标准如何确定？如何评定“急需”的程度和具体场景？这些问题都需要高校的科研管理部门以及财务、资产等部门充分研究相关制度，以此制定有据且合理的规范性文件。

（二）审计模式亟待转变。高校目前对科研经费的审计多为事后审计，即科研项目结题时，以会计凭证、账目资料等为依据，对项目资金的使用情况进行审计，但缺乏事前和事中审计。由于科研项目的科学性、预算资金安排的合理性和相关性以及在绩效评价时所采用的量化指标等都是在立项阶段时建立的，因此应更加重视事前审计，这在科研经费审计中发挥至关重要的作用。事中审计则以绩效评价为主要内容，重点关注科研项目的进展情况以及带来的经济效益和社会效益，同时也要关注已经发生的经济业务是否合规、合理、有效。事前审计和事中审计对于事后审计具有导向作用，可以弥补单一仅采取事后审计的这种模式下，无法防范决策环节产生的问题，能够取得“防患于未然”的效果，同时还能缓解来自上级及其他主管部门的监督检查压力。

除了事前审计、事中审计之外，审计模式的转变还可以从全局和部分入手，在一定时期内，可以随机抽取一定比例的科研经费项目，抽取的科研经费项目应具有典型性、代表性，以部分科研经费的审计情况，来分析和把握全局的管理情况，可以更好地促进事前审计、事中审计的针对性。

（三）审计工作方法亟待丰富和加强。随着“放管服”政策的实施，高校内部审计机构在科研资金审计中的地位日益凸显。然而，当前我国高校内部审计工作的方式和方法还不够丰富，主要还是依靠调取财会资料开展工作，缺乏运用现代信息工具和数据情报挖掘的能力。高校内部审计人员要积极适应大数据时代的技术革新，创新科研经费审计的高效工作方式以及优化科研经费审计过程中让数据多跑路、老师少跑腿的服务方式，可以借鉴政府部门政务服务“放管服”改革中推行的“一次办好”“限时办”等好的做法，把成功的经验引入到科研经费审计工作中。与此同时，还需要优化高校内部涉及科研项目的组织、流程、平台、服务等内容，提高多部门联动办公的工作能力。

三、完善高校科研经费审计监督体系的政策建议

（一）创新审计内容。新形势下对于科研经费审计的重点内容应从以下几个方面开展：

1、政策落实方面。根据《关于扩大高校和科研院所相关自主权的若干意见》，要求“抽查、督查等方式督促推动改革政策落实，对落实不到位的以适当方式予以通报，对发现的违法违规问题予以严肃处理”，高校要建立适合本单位实际情况的内部控制体系。国务院办公厅印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》中也指出，高校需关注内部制定的科研经费管理政策是否符合国家要求，是否真正落实到位。总体而言，我国目前的“放管服”政策是为了减轻科研人员的负担，充分调动科研创新的积极性，把科技工作推向更高层次。

2、体系建设方面。应建立绩效评价为主、财务收支为辅的审计监督体系。以绩效评价为导向，就要设置科学、合理、具体的绩效目标，特别是需要适用于考核成果的具体指标，能够实现事中的动态监督，以保障可以在科研项目全过程中进行审计。与此同时，还要关注财务收支的合规合理性，要明确“放”得越多，管理的风险也就越大，需要转变工作观念，更新工作理念，在“放”的基础上，进一步健全单位的内部管理体系，把内部控制的实施和审计等环节紧紧抓住，做到对科研经费的经济业务实行有效监督。

此外，体系建设还应增加咨询建议的“软服务”，走入科研队伍中，充分听取科研人员的利益诉求，围绕学校科研的实际发展情况，从审计视角为科研人员做出咨询建议，为“放管服”发出更接地气的审计声音，为科研人员提供更专业的审计服务。

3、资金管理方面。关注科研经费是否及时入账、专户管理是否专款专用。科研项目经费从申报到下拨再到立项的环节和程序，配套制度不够完善，没有及时修订，这些都会对科研经费的有效使用造成负面影响。此外，还要对“放管服”在资金支付效率方面加以关注，监督科研经费在资金支付时提交佐证材料和业务流程的简化程度，高校内部审计部门应主动深入到一线科研机构，向科研人员宣读科研经费领域“放管服”政策的要求和要点，并指导科研人员高效、合理、规范使用科研经费，专心投入到科研活动中。

4、预算执行方面。加强预算编制的科学规范管理。高校应当重视科研经费预算编制工作，提高对预算控制的意识。要加强对预算执行的管理和控制，明确资金动态管理机制。此外，高校还应建设重点研发项目财务一体化的数据共享体系，加强科研经费预算执行管理与控制。科研项目立项后，由项目负责人向财务部门、科研部门送达立项书，财务部门按照立项书编制的项目预算，对项目的额度进行分配，以增强预算的约束力。财政部门在进行科研经费的核算时，要强化对经费的审查，同时要对预算进度及时反馈。科研、审计部门要定期对财政收支进行监督。项目负责人要时常关注预算执行进度，科学合理地开展科研活动。

5、诚信档案建设方面。当前，国家科技部和其他有关部门已采取了一系列积极的举措来推进各级政府的信用体系建设，不断丰富法规制度，完善组织机构。如，山东省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于弘扬科学家精神加强科研诚信建设的若干措施》（鲁发办［2019］15号）要求，“单位需建立健全科研诚信审核、科研伦理审查等有关机制，对违反项目申报实施、经费使用、评审评价等规定，按程序进行核查处理并公开曝光”。而现阶段各高校的科研诚信档案建设水平参差不齐，科研项目仅注重项目的立项和结题，而忽略了实施过程和成果转化等方面的评价，都会导致高校科研诚信管理工作存在一定的缺陷。

作为高校“双一流”建设与内涵发展最重要基础之一的科研工作，诚信档案的建设具有非常重要的意义，不仅为国家创新体系起到保障作用，也能防止急功近利的科研行为给高校和社会造成不良影响，促使高校科研工作发挥积极作用，恪守学术道德。高校审计部门应对科研人员在项目实施过程中的诚信情况做好记录，建立宽严并举的诚信档案体系，将信息共享机制和科研诚信档案管理制度有机融合，健全完善科研评价体系，以定性分析为基础，以定量分析为手段，遵循不同类型科研的工作规律，合理设置评价考核周期，把过程评价和结果评价相结合，把短期评价和长期评价相结合，设置科学合理的科研评价标准体系，设立多渠道、多层级科研共享平台，利用信息化技术提高科研诚信档案的数据共享能力，建立各学科的科研人员诚信数据库。对诚信表现良好的科研人员，可合规简化其经费使用程序，对诚信表现不佳的科研人员，需以严格的惩罚体系，遏制科研不端行为，让肇事者付出高昂的代价成本，对出现学术造假行为的单位和个人，按照相关法律法规，给予严肃处理，以此强化对其内检内控力度，从而在高校内部营造良好的科研氛围。

（二）创新审计工作方法

1、从单纯的财务收支审计向科研项目整个经济行为的全过程审计转变。全过程跟踪审计与以前的审计方式不同，将监督职能提前执行，也就是把学校科研经费的政策制定与执行、预算执行、资金管理、间接经费管理以及结余经费管理等纳入重点审计范围。这样，才能保证科研过程中任何一个阶段出现问题都能够及时处理，实现科研经费得到规范管理并且发挥较大的效益。

2、审计材料收集从单纯的财务资料拓展到科研项目各类相关文件的全面收集。除科研项目明细账、会计凭证等财务资料之外，还需对科研项目立项书、预算表、绩效目标考核表、管理制度等能够全面反映项目整体情况的资料进行收集。审计工作要注重关键，注重方法，比如要把握好财务收支、资产管理、经济合同审计等关键环节，以点带面地把握审计的内容。

3、随着我国审计领域的扩大，审计的数据量、工作量也日益增多，对审计人员的要求也越来越高。由单纯的会计核对变为政策比对、判断流程、综合分析和评估，这就要求审计人员要积极利用信息化等手段，学会运用新兴信息技术和网络技术，开展在线审计、在线预警、在线分析，努力做到早发现、早预警、早处理，创新科研服务模式，从而保证审计范围的全覆盖和审计取证的真实完整。

随着时代的发展、社会的进步，基于我国大力贯彻“放管服”改革理念社会大环境的变化，高校应精确捕捉科研经费管理变革的时代新契机，不断完善和改进科研经费管控机制，调整审计工作在科研经费监督中发挥的作用。高校内部审计工作人员应以此为契机，积极探索新的工作思路和工作方法，不断开拓进取，强化内部审计职能，充分发挥内部审计在科研经费审计监督体系中的核心作用。