“双碳”目标背景下长江中游城市群大气污染协同治理的困境和对策思考

2023-01-21何心仪倪海霞王思睿尉容强

皮革制作与环保科技 2022年23期

何心仪，倪海霞，王思睿，尉容强

(湖北大学公共管理学院，湖北武汉 430000)

1 长江中游城市群大气污染协同治理的必要性

长江中游城市群包括湖北、湖南和江西三省的31个城市，2021年常住人口约为全国的9.4%，地区GDP占全国的10.3%，是我国面积最大、中部地区最重要的城市群，被形象地比喻为“中国的金腰带”。随着城镇化和工业化的不断发展，大气污染问题也不可避免地越来越突出，对城市发展、周边环境和人们的生活造成了严重影响，特别是大气污染的连片性、外溢性和重叠性愈加严重，形成了多重空间关联效应，这一热点和难点问题已引起了社会的广泛关注［3］。

在“双碳”目标下，大气污染联防联控实现跨区域协同治理势在必行。“协同治理”是指政府内部各部门之间、政府与市场或非政府组织之间、政府与公民之间通过平等协商共同参与解决公共问题。协同治理理论对于解决复杂性程度高、治理难度大的生态环境问题具有重要的参考和指导意义。当前长江中游城市群大气污染区域协同治理仍处于初期阶段，一些地区的环境问题未能得到妥善解决。因此，我们必须正视该地区在当前大气污染协同治理中存在的问题，找出区域协同治理机制作用欠佳的原因，并提出相关的改进建议，助力大气质量的改善和“双碳”目标的实现。

2 长江中游城市群大气污染协同治理的现实困境

2.1 协同治理内在动机不足

长江中游城市群在大气污染协同治理方面协同合作意识薄弱。由于行政壁垒、地方保护主义的根深蒂固，各自为政的治理体系早已形成，缺乏合理的大气污染协同治理机制［4］。当前属地主义的大气污染治理模式盛行，只强调环境治理的便利性，客观上忽视了二氧化碳等温室气体具有天然的流动性和外溢性，致使大气污染防治工作未能发挥合力［5］。

由于我国的大气环境污染具有复合型的特征，治理难度较大，需要各地方政府协同合作治理，然而地方政府始终将各地经济发展放在战略优先地位，能源利用效率、资源环境保护等在政绩考核中居次要地位，碳排放目标往往让位于经济发展目标，并且减少碳排放势必需要控制能源消费，进而影响经济增长［3］。此外，碳中和目标要求大量公共资源转向节能降碳和能源转型，在许多城市政府面临财政短缺和严重债务的情况下，将有限的财政资源用于碳达峰、碳中和就会显得动力不足［6］。特别是有望冲击中国“第五极”的长江中游城市群，政府官员始终秉持GDP增长论，治理思维滞后，省际之间存在竞争关系，面对碳中和这一约束性目标多采取应付性措施，在条件尚未成熟之际，地方政府协同治理大气污染的动力更多来源于中央的压力，缺乏内在动机。

2.2 协同治理缺乏政策法规依据

近年来，国家出台了一系列关于生态环境治理的法律法规和政策规定，十八大以来更是明确提出了 “用制度保护生态环境”的要求，号召各地方政府积极响应。从中央立法层面来看，《大气污染防治法》对重点区域大气污染协同治理措施的实施提出了一定的工作要求和工作标准，但这些要求和标准都较为模糊，缺乏详细的操作程序和保障措施。在“双碳”目标背景下，碳减排的相关立法内容仍然存在空白，目前虽已出台了多个关于“双碳”的政策性文件，但由于缺乏强制性的法律保障，在实施过程中还存在很多问题［4］。

从地方立法层面来看，湖北、湖南、江西三省政府分别制定了指导各自辖区内的大气污染防治行动计划和实施方案的规范性文件，但由于三省在大气污染防治工作上的进展不一，治理方案和治理手段都存在差异，对三省政府合作协同治理大气污染有一定影响。此外，在长江中游城市群中，并没有建立大气污染防治跨区域协同治理的法律法规，三省政府对于这一问题只发布了宏观性政策文件，对各地的职责、行政权力和协调机制没有做出明确规定。当前长江中游城市群仍处于大气环境污染政府协同治理的初级探索阶段。

2.3 协同治理监督考核机制不完善

在区域大气污染协同治理过程中，监督考核是非常关键的一环。监督考核机制不完善，会导致协同治理主体自我监督缺失、协同治理的监督渠道不畅，从而削弱地方政府协同治理大气污染的成效。长江中游城市群在大气污染协同治理的监督考核过程中还存在着一些问题。

（三）收集资料。小组内部分工，各组员按照分工收集资料。每位组员可以根据自己的条件选择合适的获取资料途径，通过图书馆查阅图书或网络资源查找与学习任务相关的原始信息，然后小组成员们合作对所收集的信息进行分类、筛选、整合，最终形成小组的集体资料，并上传到网络平台的学习资料资源包，作为完成学习任务的基础。

2.3.1 监督管理不到位

目前，湘赣鄂三省的大气污染监督部门仍隶属于地方政府，因此在政策支持、人员安排、财政投入方面受到地方单位的限制。同时，由于监管主体定位不清、责任不明等问题，加上在属地主义治理模式下三省协同治理大气污染监管机制的缺失，使得当前的环境监管机构既做“运动员”，又做“裁判员”，监督机构权威性受到了质疑。

2.3.2 问责和处罚力度不够

目前在长江中游城市群协同治理大气环境问题的过程中，三省政府既没有建立三省联动的监督问责机制，也没有统一的评判和处罚标准，缺乏专业的执法队伍与强有力的奖惩机制，导致监督检查不力、问责处罚不到位，同时也无法形成共治合力，导致三省政府协同治理大气污染的效果不佳。

2.3.3 政绩考核评价体系不完备

三省并未设立协同治理大气污染相关的政绩考核评价制度，导致一些政策落实不到位，并且也没有激励及奖惩措施，领导干部对大气污染治理工作的认识不清、重视程度较低［7］。

2.4 协同治理沟通交流不畅

有效整合区域内的大气污染信息是地方政府协同治理大气污染的先决条件之一。然而，虽然中央和地方都提出构建长江中游城市群空气污染数据信息共享平台的概念，但由于信息标准不统一、信息来源不同、信息收集渠道不畅等问题，信息共享平台搭建困难重重。目前，长江中游城市群大气污染协同治理缺乏统一的信息共享平台，仅通过各城市内部的平台进行数据和信息的共享，共享的内容主要集中在单一或局部的环境指标上，有待进一步完善。在信息发布方面，三省信息的发布渠道各异，地方政府、地方环保部门、气象部门等机构通过互联网进行信息传递，但总体整合水平较低，协同效应较弱。整体来看，由于长江中游城市群大气污染协同治理还处于起步阶段，各项规章制度有待进一步完善，并且结合大气污染具有流动性的特点，在信息沟通效率低的情况下形成了区域间的信息壁垒。

3 长江中游城市群大气污染协同治理的对策建议

3.1 强化协同治理理念

实现长江中游城市群大气污染协同治理合力，需要三地政府深化合作理念，改变“各自为政”的治理观念，加大对区域间政府协同治理大气污染的宣传力度，营造良好的合作环境，加强三省地方政府间和政府部门间的合作沟通。通过统筹规划、优化协同机制、充分协调利益关系，因地制宜实现区域大气污染治理的最优配置，由污染治理成本边际效应最小的区域承担更多的减排和治理任务，最终实现区域内整体最优的污染治理效果［8］。为了充分发挥三省政府协同参与大气污染环境治理的的主动性和积极性，可以以现行的强制性协同治理机制为基础，通过给予地方主管部门一定的自主权，提供资金支持以及建立奖惩机制等方式，激发三省协同参与大气治理的强大活力，将目前由中央主导的强制性协同治理模式转变为强制性与自愿性相结合的协同治理模式。

3.2 健全大气污染协同治理的法律规范

从中央层面来看，虽然我国已建立了大气污染防治的相关法律法规，但其中关于大气污染协同治理的要求和标准都比较模糊，法律法规无法有效地发挥作用。为此，必须细化标准和内容要求，详细阐述操作程序和保障措施。同时，应把“双碳”目标纳入立法范畴，首先要制定一个具体的针对“双碳”目标的法律法规，如《气候变化法》，通过明确相关主体的职责和义务，构建合理的治理体系和运行机制；其次是修改现行法律，增加“碳减排”的内容，如《环境保护法》和《大气污染防治法》等［9］。

在地方层面来看，长江中游城市群大气污染跨区域协同治理法律法规存在空白。因此，有必要对长江中游城市群的大气污染协同治理进行法律约束，并制定区域保护法，这不仅能减少因地方政府自利倾向而产生的地方保护主义，而且还能为地方政府之间的协作提供更多的法律支撑。对三省政府协同治理的内容、人员、资金等以法律的形式进行统一的解释和规定，确保长江中游城市群各地方政府积极履行各自的职责。

3.3 完善协同治理监督考核机制

在区域协同治理过程中，不健全的监督考核机制不利于地方政府协同治理的有效运转，进而影响大气环境治理的成效，因此，相关部门必须完善当前的监督考核机制。

3.3.1 建立政府协同治理监督制度

在大气污染治理过程中，政府作为大气污染治理的主体，承担着重要责任。为了充分发挥跨区域协同治理的成效，加强对大气污染的治理，需要在三省政府之间和政府各部门之间推进监督机制的建设，清晰监管机构的职责定位，以促进大气污染治理进程，并鼓励民众参与社会监督，以此提升大气污染协同治理的民主性和科学性。

3.3.2 建立政府协同治理问责制度并加大问责力度

首先，相关部门应推动建立大气污染区域协同治理问责机制。针对各地政府在大气污染治理中所承担的责任，对标准进行细化和完善，建立统一的问责评判和惩罚标准，形成三省政府共治合力，提高协同治理的科学性。其次是建立大气污染治理责任终身问责制，对领导干部在任期内的治理行为进行长期追踪，通过强有力的奖惩机制，加强领导班子对大气污染治理的重视程度。

3.3.3 建立政府协同治理绿色考核制度

2014年国务院出台了《大气污染治理行动计划实施情况考核办法（试行》），三省可以依据《考核办法》，制定适合本区域实际情况的区域大气环境污染治理考核办法［10］。依据量化指标，对领导干部的治理行为进行考核评价，增加环境治理在绩效考核和任期考核中所占比重，并与职位晋升相挂钩，提升领导干部对大气污染治理工作的重视程度，推动考核体系的科学化。

3.4 加强协同治理主体的沟通交流

3.4.1 建立统一的信息交流平台

长江中游城市群地区需要完善目前的环境监测体系，建立覆盖三省的环境监测系统，建立信息交流平台，加强大气环境监测数据的公开性，加强区域政府间的信任，保证社会公众的知情权，使信息能够在一个更加开放、有序的平台上进行交流［11］。同时，要以信息交流平台为基础，扩充信息共享内容，不仅要公开单一的监测信息，也要公开大气环境污染企业、大气环境污染源等信息。

3.4.2 建立信息共享机制

一是要设立一定的共享权限，打破传统的地域限制，使得各地政府都能获得全面的信息资源。同时，对其他主体也要共享信息，以推进其他主体更好地参与大气环境污染治理；二是完善信息公开制度，向社会公开大气环境污染治理信息，并且通过优化沟通流程与程序，减少不必要的沟通环节以降低沟通成本，从而使得不同的主体都能获得所需信息，并发挥其优势，做到与政府部门的优势互补。