史亚锋

环县位于甘肃省东部，庆阳市西北部，地处毛乌素沙漠南缘，是甘肃省20 个干旱县之一，也是黄河中游一级支流水土流失重点县和陇东唯一的土地沙化县，生态脆弱，沙区面积达5426.17 平方公里，占全县总面积的58.9%。

截至2021 年底，环县有林业用地面积440.25 万亩，占总国土面积的31.78%，其中有林地109.87 万亩，疏林地17.18 万亩，灌木林地13.89 万亩，未成林造林地62.84 万亩，无立木林地10.07 万亩，宜林地225.53 万亩，森林覆盖率为8.15%。县属国有林场自上世纪五六十年代陆续成立以来，在森林资源培育、国土绿化及生态建设方面发挥着不可替代的作用。

一、环县国有林场基本情况

（一）环县国有林场现状

环县共有县属国有林场10 个，均为股级事业单位，始建于上世纪五十年代末七十年代初。除洪德、山城、樊沟泉3 林场地处环县主要干线公路（国道211线）沿线外，其它7 林场分布在南湫、耿湾、小南沟、车道、毛井、八珠、天池等7 个边远山区乡镇。林地跨越12 个乡镇，相邻两场最近距离超过40 公里，同一林场林地分布最远达33 公里。2015 年8 月，挂靠10 个国有林场分别成立了10 个封山禁牧中队，一套人马、两块牌子，承担所在林场林木管护和临近乡镇、村组封山禁牧工作。

（二）国有林场森林资源状况

全县10 个林场总经营面积16.51 万亩，其中林业用地面积15.07 万亩（有林地5.01 万亩，疏林地0.78万亩，灌木林地2.23 万亩，未成林造林地0.49 万亩，苗圃地0.83 万亩，宜林地5.09 万亩，辅助生产林地0.03万亩），非林地1.45 万亩。各国有林场主要以杨、柳、杏、槐、油松和沙棘、柠条为主，平均森林覆盖率52.2%，均为生态公益性贫困林场，植被均为人工林，乔灌兼有，林地多呈片状、条状零散分布。林场下设20个护林点，配备有长驻护林人员。

（三）人员组成现状

截至2021 年底，环县国有林场在职职工66 人。在职职工中有专业技术人员20 人，其中工程师3 人、助理工程师17 人；工勤技能人员46 人，其中技师5 人，高级工15 人，中级工25 人，初级工1 人。学历构成为大专以上19 人，占在职职工人数的29%，中专及高中文化程度18 人，占在职职工人数的27%，中小学29人，占在职职工人数的44%。10 个国有林场所有职工全部纳入住房公积金缴存覆盖范围，参加失业保险、工伤保险、生育保险及养老保险。

（四）森林经营情况

国有林场承担着环县生态安全的重大责任，在全县造林绿化、森林抚育、林木种苗繁育、林业产业发展、科技推广、防沙治沙、林木病虫害防治、野生动物保护、生物多样性保护等方面取得了卓越成绩，为改善全县生态环境做出了重要贡献。据统计，从2000 年至目前，全县国有林场累计完成人工造林9.92 万亩，造林保存率达70%以上，飞播造林面积0.68 万亩，封山育林面积3.18 万亩。

二、环县国有林场存在的问题及原因

（一）林分质量不高，生态功能不强

一方面单位面积林木蓄积量和生长量不高，达不到庆阳市平均水平，与省及国家相比，更是相差甚远；另一方面，10 个国有林场经营面积大部分为上世纪六七十年代的人工造林，林分树种结构单一，林分质量低，生态系统比较脆弱，生态功能较低。

（二）内部管理制度不健全

近年来，环县国有林场在内部各项管理制度方面进行了一些探索，制定了国有林场管理办法、国有林场财务管理办法、公益护林员管理办法等一系列制度，因诸多因素影响，执行效果不佳，还有待进一步更新。

（三）无稳定财政资金投入，基础设施建设相对滞后

环县国有林场场部、护林站、林区道路等基础设施建设基本上均始建于上世纪七八十年代，2000 年以来，办公和生活用房有不同程度改善，因林场大多数地处偏僻乡村，普遍存在路况差、吃水难、用电不方便、网络质量不稳定等问题。

（四）管理体制不顺，工作开展困难

长期以来，环县10 个国有林场实行自收自支管理模式，自1998 年10 月实施天保工程后，各国有林场不再有木材生产计划，林场经济陷入贫困状态。2009 年2月林场60%工资纳入财政供给。2011 年国家发改委、国家林业局确定庆阳市为全国西部地区国有林场改革唯一试点地区，借这一政策的东风，2013 年12 月，环县人民政府将环县10 个国有林场人员工资全部纳入了地方财政全额供给范围。2019 年2 月机构改革后环县林业局机构被撤销，人、财、物及机构职责整体划归环县自然资源局，国有林场同时转隶。机构整合后大批工作人员岗位进行了调整，导致国有林场在工作安排、上下业务对接等方面工作开展不畅通；同时机构改革致森林公安并入当地公安系统，大大减弱了国有林场对野外用火、盗伐林木、偷猎野生动物等方面的处置能力和违法打击力度。

（五）机构建制层次低，职工队伍结构不稳定

环县10 个国有林场均为股级事业单位，职工来源主要是顶替父母、待业青年培训招工及退伍军人安置等，身份主要是工人，办公地点偏远，福利待遇低，导致场长无人担任、职工有出无进等问题突出。10 个林场核定事业编制78 名，其中财政全额供给编制52 名、自收自支编制26 名，实有在职职工66 人，空编12 名。在岗职工中年龄40 岁以上的达到35 人，占53%。从文化层次分，除2016 年招考的14 名干部为本科文凭外，29 人的文化程度只有小学和初中水平，其他23 人多为退役士官安置，文凭仅为高中、中专和少量的大专。

一是专业人才和林业科技人才极度匮乏，不利于国有林场的健康持续发展。二是26 名职工编制仍占自收自支编制，一旦根据现行有关编制文件精神核减自收自支编制，将导致26 名同志无编可占。三是受学历、专业、从事工作单一等方面因素的影响，一线技术人员职称、岗位等级晋升难度大。

（六）发展前景不容乐观，职工工作积极性不高

国有林场多为天保公益林和生态公益林，其它均为难利用地和道路用地等，能造林的地方都造了林，基本没有可利用的土地资源，无法开展多种经营来发展壮大林场经济，职工的主要职责是造林护林，发展门路窄，没有自身造血功能，目前管护也只能依靠项目投资支撑，一旦国家项目投资停止，林场发展将进一步受阻。

三、对环县国有林场改革与发展的思考

（一）深化机构改革，理顺管理体制，合理划分事业单位类型

目前，国有林场改革的核心是单位性质认定。从机构性质看，国有林场主要的日常业务已由过去的生产经营型转变为资源管护型，属非营利型公益类事业单位。从生态区位看，水土流失、风蚀沙化严重，生态条件脆弱，生态区位十分重要。从国有林场区划界定情况看，根据《国家公益林认定办法》等有关规定和技术规程标准，从森林分类区划界定角度分析，环县10 个国有林场共区划生态公益林19.6 万亩，占林地总面积的77.9%，其中列入补偿的国家重点公益林8.11 万亩，占生态公益林面积的41.4%。从区划生态公益林角度看，环县国有林场属生态公益型林场，编制部门应予以认定为公益一类事业，成立环县国有林场总场进行集中管理或由林业主管部门统一管理，属全额供给事业单位，所需经费全部列入县级财政预算。

（二）加大对国有林场项目投资，大力推进基础设施建设

一是将林场基建纳入环县社会经济发展中长期规划，将林区道路、水路、电路、网络通讯等列入驻地所在乡镇乡村振兴基础设施建设范围，由县财政统一安排项目建设资金。二是将环县10 个国有林场申报为国家级贫困林场，列入国家贫困林场以财政拨款为主体的投资机制，拓宽资金投资渠道，鼓励社会资金参与国有林场建设，持续加大国有林场造林、低效林分改造、森林抚育等方面的项目建设资金投入。三是将国家天然林保护、森林植被恢复、防沙治沙造林等建设项目向国有林场倾斜。

（三）科学定编定岗及设置岗位，合理制定内部管理工作机制

人事、编制等职能部门及时研究出台国有林场定编定岗意见，参照庆阳市子午岭林区国有林场机构设置，将环县10 个国有林场机构升格至副科级以上建制，并在人员安排上给予最大支持，结合现有编制动态补齐空缺人员。同时合理设置内部管理机构，建立健全科学规范的管理制度，加强领导班子建设和职工队伍建设，强化资源管理。

一是建议编制部门将自收自支编制置换为全额拨款事业编制，彻底解决职工退休后养老金发放问题的后顾之忧。二是通过公开招考、退伍军人安置等途径解决空编问题。三是将环县10 个国有林场合并设岗,参照庆阳市子午岭林区国有林场管理岗位占40%，专业技术岗位占40%，工勤技能岗占20%的比例进行系统化岗位设置。四是坚持和完善场长负责制，加强班子队伍建设。按照国有林场管护面积及管护乡镇的多少，确定场长1 名、副场长1 名，场长从系统内产生，并由县林业主管部门推荐县委组织部任命，副场长由场长提名主管部门局党委任命。

（四）切实解决职工关心的切身利益问题

制定出台照顾林区职工的优惠政策。一是对长期工作在基层林场，工龄满25 年或年龄到50 岁的职工，有提前退休意愿的，不论男女，允许提前退休。二是对国有林场急需紧缺专业技术人才，人社、编制部门可适当放宽条件签约引进，对自愿长期坚持在林区工作、取得大专以上文凭的林场职工子女可通过招考优先录用。三是适当放宽专业技术人员晋升中高级技术职称条件，让扎根基层的专业技术人员发展有空间，晋升有通道，着力化解国有林场职工专业技术和工勤技能岗位聘用难的问题。增设“基层有效”中级职称，让任职助理级达到4 年以上的专业技术人员不受专业、学历、论文、奖励、台阶等限制直接申报中级职称；开启“基层有效”高级职称晋升通道，在林场工作满30 年，且任中级职称满10 年的专业技术人员直接考核认定高级职称。工勤人员认定技能等级时，相对驻地在县城的工勤人员，在考核认定中级工、高级工、技师时各提前一年。

（五）加强职工队伍建设

进一步开发好利用好森林资源，编制国有林场中长期发展规划，逐步将林场营林生产、场部建设、财务及人员管理等方面推向科学化和规范化。持续加强职工队伍建设，通过专业技术人员年度继续教育、工勤等级晋升考核培训、专业技能培训、业务知识技术比赛等多种形式，提高国有林场干部职工综合能力，使职工队伍与现代林业发展相适应。重视国有林场各项制度建设，不断增强维护林区生态安全的责任心与守护绿水青山的自豪感，促进国有林场绿色、健康、可持续发展。