湖北省规划设计研究总院有限责任公司 孙桂英

蓄滞洪区既是蓄滞流域洪水的场所，又是区内人民群众赖以生存的生产和生活基地，目前，我国仍有数以万计的居民居住在蓄滞洪区内。近年来，国家逐步重视蓄滞洪区在改善民生和保护环境中的作用[1]，对蓄滞洪区的建设投入也逐步加大，但随着蓄滞洪区内人口的逐年增加以及其自身的发展瓶颈，蓄滞洪区经济发展和蓄滞洪区的正常运用矛盾日益突出，甚至威胁到区域的防洪安全。

因此，研究蓄滞洪区移民安置对蓄滞洪区的运用和发展有着特殊的意义和重要性。

移民安置是在政府引导与帮扶下的自愿性移民工程，在新型城镇化和农业现代化背景下，移民搬迁安置工程是一项系统的民生工程，不同的政治背景、发展条件、移民安置的方式也不尽相同[2]。本文在分析蓄滞洪区主要特点及安置方式的基础上，基于洪湖东分块蓄滞洪区（以下简称“洪湖东分块”）的自然资源、社会经济、产业发展、防洪安全区等4 个方面12 个影响因素的分析，探索蓄滞洪区移民安置的有效模式。

一、蓄滞洪区移民安置问题及方式分析

（一）蓄滞洪区移民安置主要特点

蓄滞洪区是国家为保护战略要地免受水患而不得已划定的“主动受灾区”，蓄滞洪区运用的前提条件是要确保区内人民群众的生命财产安全，因此，人口安置工程是国家着眼长远发展的重大战略决策，是新时期蓄滞洪区建设与管理中的重要问题[3-4]，而移民安置是人口安置工程中的一种重要方式。

由于蓄滞洪区承担着蓄滞流域内超量洪水和区内经济发展的双重任务，“水患时平垸行洪，风调雨顺时农业耕作”的特点决定了其形成的移民与一般的库区移民和环境移民有所不同，具体如下：

1.蓄滞洪区移民涉及范围广、人口多

根据2009年国务院批复的《全国蓄滞洪区建设与管理规划》，我国各流域设置的蓄滞洪区共计94 处，总面积33700 平方千米，涉及人口1656 万，洪湖东分块蓄滞洪区是长江流域蓄滞洪区中重要的一个。

2.蓄滞洪区移民安置存在一定反复性

一般在移民迁出蓄滞洪区时，保留了其在区内的生产资料和设施，如果在蓄滞洪区外生活没有得到持续性保障，安置移民有可能重新返回蓄滞洪区从事其原有的生产和生活活动[5]。

3.蓄滞洪区移民安置是一项长期的系统工程

蓄滞洪区移民安置的运作很大程度上依赖行政手段和政府支持，需要政府各部门持续而长效地推进，移民才能分批有序安置，所需的周期也较长。

（二）蓄滞洪区移民安置方式

移民安置方式与蓄滞洪区的运用标准、自然条件、经济发展条件、区内人口分布等因素密切相关[6]。目前，蓄滞洪区的人口安置方式主要分为主动避让和就地保护两大类[7-8]。

主动避让安置方式一般用于运用标准较高的重要蓄滞洪区，主要有区内岗地安置和外迁安置，区内岗地安置较为方便居民农业生产和生活，但有时受自然条件的限制，可供安置的面积有限；外迁安置则不受自然条件的限制，但是安置点的选择与布局需要综合考虑，远距离的外迁安置对安置居民将产生一定的心理冲击。就地保护的方式为修建庄台和保庄圩两种，一般用于运用标准相对较低的一般蓄滞洪区和蓄滞洪保留区，或者与主动避让安置方式相结合用在重要蓄滞洪区内。

二、洪湖东分块移民安置模式创新实践

（一）洪湖东分块蓄滞洪区概况

根据《洪湖东分块蓄洪区安全建设工程项目建议书》成果，蓄滞洪区堤内总面积883.62 平方公里，设计蓄洪水位30.48 米，蓄洪总容积65.87 亿立方米。

2019年统计资料显示，洪湖东分块共涉及9 个乡镇（含农场管理区）170 个行政村（居委会），即乌林镇、汊河镇、黄家口镇、老湾镇、龙口镇、大同湖农场（见图1）、大沙湖农场、燕窝镇、新滩镇，共有人口27.6 万人。

图1 洪湖东分块蓄滞洪区行政区划图

（二）移民安置背景分析

2009年10月，国务院批复的《全国蓄滞洪区建设与管理规划》对洪湖东分块蓄滞洪区的安全建设工程进行了总体部署，规划了8 个安全区；2015年，国务院批复的《长江防御洪水方案》对长江洪水重新进行了安排与部署，洪湖东分块被列入到重要蓄滞洪区名录，运用概率高。

2015年10月，根据洪湖市经济社会发展和城镇建设趋势，结合洪湖东分块的防洪任务，洪湖东分块安全区布局论证调整，区内人口如何搬迁安置成为要解决的首要问题。

（三）移民安置模式构建

蓄滞洪区移民安置方式多样，不同的安置方式在安全保障、生产发展和建设投入等方面有很大差异,产生的社会、经济和生态效应也不同[9-10]。洪湖东分块移民安置的重点是区内农村居民的搬迁安置，因此，如何根据安全区的布局、经济社会发展条件，对区内居民进行有效的搬迁安置，并对区内居民耕地、鱼塘等生产资料进行有效整合，保障搬迁安置后的居民生活水平稳步提高，是洪湖东分块移民安置要解决的主要难题。

1.移民安置对象

根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和洪湖东分块工程项目的实际需求，洪湖东分块蓄洪堤内的居住人口为移民安置对象，2019年，洪湖东分块规划范围内总人口为27.09 万，其中，新滩安全区已完成搬迁人口2.441 万，到规划水平年（2030年），安置人口规模为29.4 万人（含新滩已安置人口2.441 万）。

2.移民安置依据

洪湖东分块为长江中下游重要蓄滞洪区，现状条件下运用概率10-15年一遇，规划条件下运用概率20-30年一遇，平均洪水淹没深度达7m 以上，洪水风险度大于1.5，属运用标准相对较低的重度风险区。

《蓄滞洪区设计规范》（GB50773-2012）的5.4.2 条“蓄滞洪区的安全建设，应在蓄滞洪区类别和风险评价的基础上，结合区内地形、地质条件及居民的意愿，采取居民外迁、就地避洪、临时转移等模式合理安排，并应符合“重度风险区，宜采取居民外迁或就地避洪等方式进行永久安置”的规定。

3.移民安置影响因素

移民搬迁安置与多种因素相关，洪湖东分块移民安置重点统筹考虑自然资源、社会发展、经济发展和防洪安全等四个方面（见图2）。

图2 洪湖东分块移民安置影响因素分析图

4.移民安置模式

根据对洪湖东分块移民安置影响因素的综合分析，结合新堤和新滩安全区发展实际和居民搬迁安置意愿调查，从根本上解决区内居民的不安全的生产条件和生活条件，并满足蓄滞洪水的要求，促进蓄滞洪区的可持续发展，提出实行城乡联动集中安置模式。城乡联动集中安置模式（见图3）是指根据新型城镇化和城乡一体化的发展要求，在充分考虑方便移民生产、生活的基础上，将洪湖东分块内居民相对集中地安置在新堤和新滩两个城镇安全区，同时，为了方便生产，在蓄滞洪区内，保留一定量的生产设施用地（生产作业点），在蓄滞洪区未利用时，农业公司、种植大户、农民可进行耕作，农民也可以在安置区务工或从事其他产业。

图3 城乡联动安置模式示意图

在该安置模式指导下，结合居民的搬迁安置意愿和搬迁诉求，将洪湖东分块内的5.86 万居民实行一次性补偿分散安置，约21.1 万居民按原有行政建制，以镇（场）为单位集中安置在新堤和新滩安全区（见图4），其中，新堤安全区集中安置5 万，新滩安全区集中安置16.1 万。（各镇集中安置位置见图5）

图4 新堤、新滩安全区位置示意图

5.城乡联动安置模式特点

该安置模式是针对洪湖东分块移民安置的两个安全区皆是城镇安全区，且就业和发展前景较好、乡村到城镇安全区的距离较近、居民的集中搬迁安置意愿较高的条件下提出的，该模式同时协调蓄滞洪区安全和发展，对促进地方发展具有一定的实践意义，该模式主要有以下特点：

（1）该模式可促进洪湖东分块的可持续发展，同时解决居民的居住和就业问题，居民在城镇安全区集中安置居住，农村居民一部分成为职业农民，一部分成为兼业农民或者城镇务工人员，即农民宜工宜农，是具有城镇生产和生活方式的“两栖农民”。

（2）该模式可解决农业生产方面的问题，推进蓄滞洪区内农业现代化的发展，乡村耕地经过土地整理、土地流转促进农业专业化和规模化种植，提高农业现代化水平，农业生产条件得到大幅改善。

（3）该模式符合新型城镇化的发展趋势，引导乡村居民集中外迁至新堤、新滩城镇安全区安置，城镇规模逐步增大，促使城镇的各项基础和服务设施配套更加完善，居民的生活水平得到提高。（见图5）

图5 各乡镇（场）居民集中安置位置示意图

三、总结

本文通过对蓄滞洪区特点及一般安置方式的研究，提出了符合洪湖东分块发展的移民搬迁安置模式，该模式既能保障蓄滞洪区群众生存发展和安全，又能保障在洪水发生时，及时蓄滞洪水，将对促进蓄滞洪区安全建设和蓄滞洪区经济发展产生重要影响，在蓄滞洪区移民搬迁安置方面有一定的创新性，主要体现在以下几点：

（1）本着“以人为本”的原则，通过实地踏勘、座谈会、问卷调查等方式开展广泛调研，问卷调查实现行政村全覆盖，移民安置方案充分考虑居民意愿和发展诉求。

（2）根据洪湖东分块特点，平衡“保发展”和“保安全”的关系，创新性提出以产业支撑为基础的城乡联动安置模式，使移民搬得出、安得下。

（3）在国家新型城镇化、农业现代化发展的背景下，根据蓄滞洪区的可持续发展机制，提出亦农工、可享受市民待遇的“两栖农民”方案，移民搬迁达到风险最小和可持续发展的目的。