杨茂松

(重庆市水旱灾害防御中心，重庆 401147)

现阶段，水利发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上。这就要求我们把发展质量问题摆在更为突出位置，全面提高水安全、水资源、水生态、水环境治理和管理能力，实现从“有没有”到“好不好”的发展，更好支撑我国社会主义现代化建设，更好满足人民日益增长的美好生活需要[1]。由此可见，推动水利工程质量监管能力的提高是新阶段水利高质量发展的必然要求。

水利工程作为保障人民群众生命财产安全的重要基础设施，其工程质量的好坏直接关系到人民群众的切实利益。本文以重庆市开州区水利工程质量监督工作为例，结合区情实际，浅谈做好政府监督、提升全区建设质量水平的实践与思考。

1 开州区水利建设和质量监管现状

开州区位于重庆市东北部，三峡库区小江支流回水末端，幅员面积3963km2，辖27个镇、8个街道、5个乡。流域内水系发达、溪沟众多，境内东河、南河、普里河等3条河流纵贯全区，其中流域面积大于50km2的河流有24条，多年平均降水量为1254.5mm。

1.1 近期水利工程建设概况

开州区作为农业大区，水利工程建设任务较重，项目数量和投资规模逐年增加。“十三五”以来，全区水利工程涉及180多个建设项目，完成总投资约29.21亿元，涵盖骨干水源工程、病险水库除险加固工程、中小河流治理工程、灌区节水配套改造工程、饮水安全工程、水电站增效扩容工程、水土保持工程、水文站网建设与监测等。开州区深入贯彻落实“十六字”新时期治水方针，大规模水利工程的建设补齐了基础设施短板，提升了区域内水资源配置、水生态修复、水环境治理、饮水安全保障及水旱灾害防御能力，为国民经济的可持续发展提供了强有力的水利保障。

1.2 质量监督开展情况

开州区水务工程建设质量监督站每年受理单个中标金额100万元以上的中小型水利工程报监项目多达20余个，主要采取以抽查为主的方式开展质量监督工作，监督内容包括各参建单位资质、人员资格和质量管理履职情况、现场施工质量、原材料和实体质量检测、质量评定以及工程验收等。

1.3 质量监督工作中的难点

1.3.1监管效果不明显

区县质量监督机构作为水行政主管部门的下属单位，有时需监督水行政主管部门或同级单位，存在系统“同体”监督的尴尬，加之质量监督人员混岗严重，政府监督的独立职能未完全体现，导致有些工程质量监督力度和效果无法保证。

1.3.2规章制度不健全

现行的《建设工程质量管理条例》、《水利工程质量监督管理规定》、《水利工程质量管理规定》等法律法规，虽然明确了水行政主管部门履行水利工程质量管理职责的法律地位，规定了质量监督范围、监督依据，但对水利工程质量监督如何执法并没有明确的规定，已不能适应现有质量监督工作所面临的实际问题。由于质量监督站没有行政处罚权，加之现有的尴尬地位，对检查发现的质量问题，只能以下发质量监督整改通知单等形式告知施工单位，导致整改意见落实难、整改不到位、类似问题屡查屡犯等现象时有发生，导致质量监督流于表面形式[2]。而且质量监督管理相关规章制度、评定标准大多针对大中型工程，小型水利工程参照执行，基层很难把握[3]。

1.3.3技术力量和经费不足

水利建设点多、面广，加之质量监督专业性、实践性强，涉及水利工程类别多，基层质量监督管理人员的数量、专业配置等，远远不能满足新时期质量监督工作需求，且基层单位财政困难、经费紧张，日常巡查只能眼看手摸，缺乏专业仪器设备检测的精准性[4]，内在质量难以判定。

1.3.4主体责任落实不到位

质量监督项目存在不同程度的主体责任落实不到位情况，主要问题有：一是部分项目法人质量管理认识不到位、专业性不强，导致对各单位督促把关不严、履职能力不足；二是部分设计服务不到位，勘察设计深度不够、设计质量水平不高[5]；三是一些监理单位和人员未按承诺到位，专业力量薄弱、责任心不强，关键环节监督不力；四是部分施工、检测等单位存在技术力量、设备配置不满足建设需要，导致质量标准低；五是参与验收的各单位相关人员签字验收把控不严。

2 开州区水利工程质量监督实践

为进一步强化区域内水利工程质量监督管理，区水利局在监督体系、制度建设、能力提升、宣传引导、问题处置等进行了有力推进。

2.1 健全监督体系，提升监管实效

2.1.1深化机构改革

根据《中共重庆市开州区委办公室、重庆市开州区人民政府办公室关于印发<重庆市开州区水利局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》、《中共重庆市开州区委机构编制委员会关于区水利局所属事业单位机构编制方案的批复》等文件精神，将区水利局所属事业单位开州区水务工程建设质量监督站撤销，质量监督职能全部划转到区水利局内设机构监督科，独立开展行政监督职能。

2.1.2出台质量监督分类管理办法

为深化“放管服”改革精神，解决水利建设点多量大、多专业、专职人员少以及质量监督全覆盖的问题，出台了适合本地区水行政主管部门落实政府监督的分类管理办法，即由局监督科承担中标金额400万元以上的重点水利项目，并统筹做好全区质量监督工作；为充分发挥各职能科室在本领域专业技术、政策文件熟悉精通上的优势，充当兼职质量监督员，承担中标金额100万元至400万元间的监督管理，加强现场实体质量检查，并对100万元以下的项目履行行业监管的职责，加强业务指导及工程质量结论备案；项目所在地各镇乡(街道)由水利服务中心、纪检、村社、社员代表等组成的质量监督小组承担100万元以下的水利工程监督工作。分类管理办法的出台，体现了整个水利行业质量监管“一盘棋”，有效形成监管合力，管控质量风险，推动本地区水利工程全面质量提升。

2.2 完善制度建设，强化内部管理

为适应新时期质量监督工作要求，相继出台了《重庆市开州区水利工程质量监督工作流程》、《重庆市开州区水利工程质量监督内部管理制度》、《重庆市开州区水利建设工程质量监督档案管理暂行办法》等质量管理制度，规范了监督工作流程、办公会议、档案管理，明确了任务清单、监督人员岗位职责及廉政要求等。

2.3 加强业务学习，提高服务能力

水利工程质量监督工作可相对划分三类，一是资料整理、档案管理等各种事务性工作，二是现场专业检查、施工资料核查等专业性工作，三是整改、通报或行政执法等各种行政类工作[6]。因此，要做好质量监督工作，对监督人员的要求极高。

为确保监督工作到位，履职尽责，需要内强素质、外树形象。一是要学习贯彻落实上级部门政策、文件，熟悉监督项目涉及的相关规程规范、强制性条文、技术标准、设计图纸，以及稽察、验收质量评定、档案管理等要求；二是缩短质量监督行政审批流程、规范报监资料、督促内业资料整理等；三是现场检查时，树立务实作风，帮助监督对象找原因、想对策。出现质量问题时，主动与相关单位沟通交流、积极补救，督促问题整改。工程质量的好坏，直接关系到工程安全、项目效益发挥、使用年限，现场监督检查至关重要。

2.4 做好政策宣传，严格问题处置

通过质量监督交底、质量月活动等契机，充分利用网络、现场实地等渠道，督促参建单位了解并熟悉建设质量方面的法律法规、质量终身责任制及最新政策要求，明确指出参建各方质量责任和义务，层层压力传导，提高各方质量意识。

同时要严格规范管理，做好事前宣传、告知，事中严格控制，避免事后才处理，尽量把各方责任、损失降到最低，体现“监督、检查、帮助、促进”，以问题为导向，实行质量问题清单式管理，对照清单开展监督检查，对照清单开展问题确认和整改追责[7]。根据质量问题轻重，以工程质量整改、停工整改、不良行为信息记录、行政处罚建议等方式严格问题处置，达到强化震慑的目的。

3 水利工程质量监督工作思考

基于上述工作中存在的困局，现就进一步做好质量监督工作，提出如下几点建议及对策。

3.1 质量监督管理体制

如何避免“同体”现象。可以参照环保部门监测执法体制调整，将区县水利工程质量监督机构上收为上级质量监督机构的派出机构，或者由上级质量监督机构统一安排部署，实行区县质量监督工作异地交叉监督，避免同体监督带来的“监督不到位”弊端[8]。

3.2 突出执法属性

出台中小型水利工程质量问题规章制度，加快顶层设计来提供制度支撑，从事务性监督管理向行政执法监督转变[9]、执法活动代替检查行为，落实水利工程质量监督人员的执法地位，颁发执法证、统一着装，授权执法权力，加大行政处罚力度，提高违法违规成本，有效遏制工程质量问题的出现。

3.3 创新监督方式

新时期水利工程质量监督工作只能加强，不能削弱，强化行业监督管理。一是改变原来的预约式、通知式的监督检查方式，加强巡回检查、暗访检查和随机抽查，保证检查内容和部位能够真实反映施工的真实状况[10]；二是推进实体质量监督，改变传统凭个人经验、眼看手摸等缺乏科学性和权威性的方式，由被动转为主动，主动作为，充分运用混凝土回弹仪、超声波检测仪等一批专业检测设备，委托开展质量监督“飞检”；三是主动请求上级单位支持，委托开展稽察、组织行业专家质量核查；四是必要时政府购买技术服务强化质量监督管理。

3.4 有效发挥质量检测作用

突出质量检测在水利工程质量控制上的关键作用。一是督促质量检测单位按检测方案实事求是开展好检测业务，加强事前事中控制，充分用好检测数据成果，及时发现并解决质量问题，敢于较真碰硬、做实做细，杜绝、抵制各种弄虚作假行为，一经发现，严重处罚；二是严格约束各单位见证取样、送样人员，尤其是监理、建设单位人员，避免“顶包”现象，做无用功；三是协调业主抽检单位开展监督检测工作，质量监督人员在现场见证抽检送样、主动跟进检测成果、得到第一手检测资料；四是为减轻基层财政、施工单位负担，建议小型水利工程施工检测不做硬性要求，整合到业主、监理检测业务中，政府监督检测费用纳入项目概算予以考虑等。

3.5 加大质量评价考核力度

建设水利工程质量信用评价制度[11]，建立健全包括政府质量监督人员在内的考核和奖惩机制，提高企业、从业人员的准入门槛，评价考核出真正专业能力强的设计、施工等单位和质量管理人员，达到胜任岗位工作的需要。

4 结语

新时期各级水行政主管部门应带头担当、以身作则，牢固树立“人民至上、生命至上”理念，贯彻落实水利改革发展精神，健全完善质量监管体系，着力提升全行业质量管理能力，探索适合本地区规范有效管理的长效机制，共同推动新阶段基层水利高质量发展，持续增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。