姜事呈，张云龙，郑艳红

（1.四川大渡河双江口水电开发有限公司，四川省阿坝州 513229；2.中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司，陕西省西安市 710000；3.国网陕西省电力有限公司经济技术研究院，陕西省西安市 710000）

0 引言

大中型水电站前期工作受多方面影响，筹建时间较长。就移民专题而言，从“停建通告”办理、实物指标调查、编制建设征地移民安置规划大纲及专题报告、移民专题审批审核，往往需要历时数年；就主体项目而言，要经历土地预审、选址论证、蓄水位比选、施工组织设计、环水保等多个专题的审批；同时企业内部还要完成预可研、可研阶段的技术工作，进行预可研阶段的投资决策，编制等同可研深度的项目申请报告通过项目核准，期间也可能经历数年。前期工作时间跨度长，给水电站建设征地移民安置带来的最大问题就是可研阶段审定的建设征地移民安置规划在实施阶段落地难、变更多，其中最棘手最容易变动的就是农村移民安置方案。所以，研究和优化农村移民安置方案，确有需要时对农村移民安置规划调整是必要的。

1 某水电站移民基本情况

2008年12月，某水电站取得四川省人民政府发布的“停建通告”；2009年10月，在各方的配合努力下顺利完成了实物指标调查并经县级人民政府确认，2011年5月，省人民政府对该水电站建设征地移民安置规划大纲进行了批复；2012年1月，省级移民主管部门对该水电站建设征地移民规划报告进行了审核并印发了审核意见，至此，该水电站建设征地移民安置前期规划设计工作完成。根据审定的《某水电站建设征地移民安置规划报告》，该水电站采取防护措施后影响的主要实物指标成果如下：建设征地涉及2县（区）4乡（镇）12个村组，防护后建设征地共涉及土地面积21434.32亩，其中耕地面积2286.22亩，园地面积2984.04亩，林地面积7800.60亩；涉及总人口2432人，各类房屋28.25万m2，各类零星林木29.25万株，影响专业项目若干。规划水平年搬迁安置人口2526人。规划的安置方案为：农村部分搬迁安置2196人（集中安置1552人，分散安置644人），规划生产安置2053人（采取大农业安置1776人，养老保障安置234人，投亲靠友安置或自谋出路安置43人）。规划搬迁集镇2座，集镇部分搬迁人口330人。规划处理的专业项目若干。

2 某水电站移民安置规划调整的可行性

2012年2月，国家发展和改革委在《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》（发改能源〔2012〕293号）中明确规定：“农村移民安置，应当进行深入细致环境容量调查、分析、论证，合理规划生产安置措施，与当地产业布局相衔接。坚持实行农业生产安置基础上，因地制宜稳步探索以被征收承包到户耕地净产值为基础逐年货币补偿等‘少土’‘无土’安置措施。通过移民安置促进地方种植业、养殖业、旅游业等产业发展，使移民就业有着落、收入有来源、生活有保障、发展有希望”[1]。2013年，四川省以省人民政府令第268号发布《四川省〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉实施办法》，要求“农村移民应结合实际，积极稳妥，多渠道、多方式安置”[2]。因此，国家及四川省的有关移民政策为水电站移民安置采取逐年货币补偿等安置方式奠定了政策基础。

3 某水电站移民安置规划调整的必要性

3.1 生产安置方面

3.1.1 实施阶段环境容量受限

原可研阶段审定的移民规划大纲确定的环境容量分析成果，是移民规划设计单位在当时按照国家移民条例及行业技术标准的要求，遵循“自下而上、由近及远”的原则，从大农业安置移民的角度，经地方政府提议、综合踏勘、技术分析的基础上确定的[3]，某种程度上说，其更侧重理论分析，也具有其特定的历史性。该水电站在进行建设征地移民安置专题规划时，恰逢国家其他行业的规划编制期，原移民安置确定的生产安置区域被其他行业规划纳入其用地范围内，因此在实施阶段生产安置方案落地时，地方政府发现原规划的生产安置方案因环境容量受限已不能顺利实施，结合移民意愿变化的实际，很难在移民安置规划范围内配备满足规划要求数量及质量的土地，这使得规划的生产安置方案落地较难。

3.1.2 生产安置方案确定的措施落地难

在前述环境容量受限的基础上，即使政府再去提议新的环境容量分析范围，设计单位再实施阶段的环境容量技术分析，结合当地地形地貌等特点，在安置阶段再去考虑大农业安置，生产安置工程施工难度确实较大，且初步估算的生产安置成本较高。

原可研阶段规划报告中的防护工程垫地区，要么在高海拔区域（2200m往上），要么在该水电站库尾，施工环境相对复杂，项目投资势必较大，而且这样防护后的土地质量很难在一定时期内达到原有耕地的生产能力，后续运行维护成本难以估量。按照原规划的防护垫地总投资及防护垫地面积初步估算，防护垫地的成本达到了40多万/亩，其经济性有待考量，且后续经济效益难以保障。所以，原规划的生产安置配地方案在实施阶段确实难以落地。

3.1.3 实施阶段移民意愿发生变化

在规划设计阶段进行意愿调查时，由于要按照国家政策及技术标准进行规划设计工作，因此不论是从技术角度，还是从政府妥善安置移民的角度，均对移民进行了大量的政策宣传及技术解释工作，某种程度上对移民生产安置意愿的选择起到了技术及政策引导的作用，为前期阶段确定大农业安置奠定了一定基础。

实施阶段，在该水电站所在的市（州）行政区域内，由于其他项目已经采用了“逐年补偿”的安置方式，且被安置群众认可度较高，加之政府通过电视、网络等多途径的宣传，该水电站的移民群众对“逐年补偿”的安置方式早有所闻且认可度高，如此该水电站的大部分移民群众在实施阶段集体呼吁要求政府在对该水电站进行生产安置时采取“逐年补偿”的安置方式，移民通过信件、申诉等多途径多次数向政府表达实施阶段的生产安置意愿，民心所向，这是政府实施阶段需对原规划的生产安置方案进行变更的根本原因。

3.1.4 违背意愿实施以土安置交地难

前面从四川省的政策环境、该水电站实施生产安置环境容量、工程建设的可行性及经济型、移民意愿多方面阐述了生产安置方案难以实施的原因，如果政府还是按照原审定的生产安置方案，履行变更手续后还是实施以土安置，这是难以服众的，通过工程措施恢复的生产用地在验收、移交等环节势必出现问题，这与搬迁安置中的有房没人去是一个性质。这样的安置方式不但是浪费国家投资，也是给政府自身和移民群众添堵。

综上所述，对实施阶段的生产安置方案进行变更，实施符合移民意愿的“逐年补偿”是必要的、可行的。

3.2 搬迁安置方面

3.2.1 实施阶段移民安置去向受限

前面提到：该水电站筹建期较长，加之移民规划前期工作正值地方有关规划编制之时，原规划确定的远迁集中安置点已被当地城市规划调整挪作他用或被开发，实施阶段移民搬迁安置去向受限，原规划的安置点不能建设。譬如：原规划的一处集中安置点被列入当地城市规划区，用途已为公共基础设施建设用地；原规划的另一处集中安置点，由于实施工作启动晚，时间跨度大，安置区居民已履行手续分配宅基地建设了房屋。因此，鉴于原规划的搬迁安置去向受限，实施阶段对原规划的搬迁安置去向进行调整已成必然。

3.2.2 搬迁安置意愿发生变化

大中型水电工程可研阶段工作任务较多，特别是各个专题报告均要通过行业主管部门的审批审核，前期工作耗时较长，待主体工程核准往往已经与审定的建设征地移民安置规划审批年相距较长时间；移民安置进入实施阶段的标志性事件是项目法人与地方人民政府签订移民安置协议，这可能与项目核准又存在一定的时间差；进入实施阶段，也不是瞬间就能启动搬迁安置工作，所以从进入实施阶段到移民搬迁安置又存在一定的时间差，到真正要启动移民搬迁安置工作时，往往与可研阶段移民意愿调查年相距时间长，移民因为自身的发展或者变故，搬迁安置意愿变化符合事物发展的客观规律。原规划的自主进城购房安置，实施阶段很有可能变成农村集中安置；原规划的农村分散自主安置，实施阶段也有可能变成自主购房安置等。该水电站进入移民安置实施阶段，地方政府组织有关方对实施阶段的搬迁意愿进行了摸底调查发现，原规划的搬迁安置方案确实已不能满足实施阶段移民的实际情况和新的诉求。移民搬迁安置方案调整已成必然。

3.3 投资变化方面

该水电站实施阶段完成投资较原可研阶段规划的概算投资相差较大，前者比后者多出近14亿元，增加幅度约56%。实施阶段投资增加的主要原因在于补偿补助变化变化、专项复建标准变化、税费政策调整、价格水平调整等多重因素。根据不完全统计分析结果，该水电站建设征地移民投资增加费用中政策因素调整占76.18%，安置方案变化占18.90%，价格水平占1.94%，其他原因占2.98%。

3.4 实施及验收需要

2002年11月30日，原国家计委以“计基础〔2002〕2623号”印发了《国家计委关于印发水电工程建设征地移民工作暂行管理办法的通知》，要求水电工程在实施前，要编制“实施规划”[4]，以期指导实施阶段各项工作的开展。随着2006年移民条例的出台实施以及2007年电口建设征地移民安置系列规范的出台，“实施规划”这种提法逐渐淡化，但客观上，移民安置实施时，确实距原规划审定时间较远，发生一些客观的变化确实存在，因此实施阶段很有必要编制“实施规划”。近年来，不论电口项目、水口项目已经逐渐把原“计基础〔2002〕2623号”提出的“实施规划”统一叫做“调整规划”，但其实功能与原“实施规划”是一致的，就是要为实施阶段的各项工作提供技术依据。这是基于“原规划审定到实施时间跨度长、移民意愿易变”的事实，为了切实指导实施阶段的工作，有必要对原规划进行调整。

实施阶段，往往由于指标变化、政策调整、移民安置意愿、专业项目复（改）建需要等原因[5]，使得移民安置任务发生了颠覆性变化，同时移民安置方案变化、专业项目处理方案及移民概算投资均发生了较大变化，原审定的建设征地移民安置规划已经不能满足移民验收的需要，因此需要对原规划进行调整，确保建设征地移民安置专项验收工作的顺利进行。因此，从验收的角度，对原规划进行调整也是必要的。

3.5 投资决策需要

水电工程建设征地移民安置投资占主体工程投资比重较大，农村移民安置又占水电站建设征地移民安置投资比重较大。由于该水电站农村移民安置方案的变更，致使该水电站建设征地移民安置投资变化较大。

该水电站为中央企业投资项目。2012年12月26日，国务院国有资产监督管理委员会第125次委主任办公会议对《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》进行了第三次修订，新修订的办法明确了对中央企业负责人的考核规定，对中央企业负责人的投资行为做出了明确的考核要求[6]。该办法的实施，对前期的筹建项目，从投资人的角度对投资项目进行经济指标有了更深、更高的要求。投资人投资决策前，需要对项目的各项指标进行经济性评价，确保项目的盈利水平。由于水电站建设征地移民安置专项投资占比较重，直接影响项目的经济型评价，因此从投资人的角度，对建设征地移民安置规划进行调整时必要的。

4 某水电站农村移民安置规划调整的主要内容

4.1 生产安置方案调整

生产安置方式由原规划的大农业为主调整为逐年货币补偿安置方式。逐年货币补偿安置方式主要包括两个阶段：一是在电站建设期通过永久征地补偿费按照政府公布的年产值核发补偿费（或等值粮食）；二是在电站运营期从发电收益中对被征地户（永久征地）提取资金按照政府公布的年产值核发补偿费（或等值粮食）；两个阶段的衔接是第一阶段费用核发完成后自行转入第二阶段，这之间政府与项目法人要做好衔接过渡工作，逐年补偿期限直至电站运行期结束[7]。

逐年补偿有利有弊，但从目前实施的角度来看，暂时利大于弊。譬如：第一，从政策上来看，这符合“发改能源〔2012〕293号”确定的方向性要求，这也是多方式多途径安置的实践探索，当前对于个别区域个别项目是适合的；第二，大大减少了安置阶段的工作，降低了安置难度，至少不用再通过工程措施开发土地，对于政府来说操作相对简单；第三，移民群众乐于接受，移民群众不用面朝黄土背朝天，也可以获得等值的粮食或者现金，以满足家庭的生活需要；第四，使移民群众一定时期内摆脱了土地的束缚，移民户在具备一定条件的基础，可以解放生产力，从事其他工作获得可观收入。

4.2 搬迁安置方案调整

在实施过程中，因实施逐年补偿安置方式，移民搬迁安置不再受耕作半径的影响，搬迁安置去向发生了较大的变化，可以在相对较远的地方从事其他劳动，因此移民在其他地方落户具备了条件。基于此，地方政府在充分掌握移民意愿基础上，组织设计单位对原规划设计的搬迁安置方案进行了较大调整。譬如，该水电站原规划的7个农村移民集中安置点和2个集镇搬迁新址具备调整为2个农村移民集中安置点、2个集镇搬迁点和2个城市居住区的条件，其他移民户均结合移民意愿进行了分散自主安置。

分散自主安置达到一定规模后，将大幅减少移民安置实体工程量，加大缩短移民安置实施进度，有利于移民工作的整体推进。

5 结论

建设征地移民安置关乎移民群众切身利益以及合法权益，移民群众作为特殊的客体，其主观性较强，往往在可研阶段进行规划时一个想法，过几年后在实施阶段又是一个想法；同时，国家层面近些年机构调整变化大，各个行业新修正、修订及出台的政策多，各个行业的规划及建设动作较快，使得建设征地移民安置规划阶段有些任务在实施阶段难以落地。因此，从把移民切实安置好、尊重移民意愿与谋求长远发展相结合的角度考虑，移民安置实施阶段应按照政策要求充分做好实物指标复核及移民意愿复核工作，确有必要应开展实施阶段的规划调整工作，为切实保障移民群众合法权益及妥善安置移民做好技术保障工作。