(云南昭通市昭鲁大型灌区管理局，云南 昭通 657000)

农业是用水大户，也是节水潜在户，推进农业节水意义重大。2016年国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》，在全国范围内推进农业水价综合改革，目标是因地制宜深化农业水价综合改革，让水价更好地反映市场供求和资源稀缺程度，发挥水价在节水中的杠杆作用，激发农户节水的内生动力，改善农业灌区设施。本文对昭鲁灌区农业水价改革滞后的原因进行分析，就农业水价改革提出建立农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制、工程管护机制、群众参与的用水管理机制，实现农业节水和农田水利工程设施良性运行的对策和建议，为推进昭鲁灌区农业水价综合改革寻找突破口。

1 昭鲁灌区的基本情况

昭鲁灌区位于云南省东北部，是全国大型灌区，也是云南省12个大型灌区之一，其行政区划隶属于昭通市昭阳区和鲁甸县，包括昭鲁坝区、洒渔河宽谷、靖安坝区、龙树坝区和小寨河谷区，灌溉规划面积52.9万亩。受昭鲁中心城市发展的影响，现状有效灌溉面积46.5万亩。昭鲁大型灌区现有水利工程(含在建)：大(2)型水库1座(渔洞水库)、中型水库4座(永丰、段家石桥、黑石罗、月亮湾)、小(1)型水库24座、小(2)型水库50座，至“十三五”末灌区改造的成效是显著的，但年久失修的渠系建筑物依然未得到全面处理。抗御旱涝灾害的能力不足以支撑农业产业结构的快速发展，水价形成机制不健全，造成水资源浪费，制约了灌区效益的发挥和农业产业新常态的正常发展。

2 昭鲁灌区农业水价的发展历程及现状

水价改革滞后，价格背离价值，水资源的商品属性得不到应有的体现是灌区的真实写照。昭鲁两县(区)在2004年5月以前执行的水价分别是：昭阳区执行的是1998年政府物价部门批准的水价，收费标准为水稻0.0100元/m3，旱地0.0100元/m3，经济作物0.0700元/m3；鲁甸县执行的是1992年政府核定的农灌水价，自流灌溉0.0170元/m3，提水灌溉0.0175元/m3。2004年按照《水利工程供水价格管理办法》的规定：“农业用水价格按补偿供水生产成本、费用的原则核定，不计利润和税金”，测算农灌供水成本水价为0.2020元/m3，灌区农业用水终端价格为0.0600元/m3。考虑到昭鲁两县(区)农民的承受能力，市政府决定农业执行水价为0.0300元/m3。在暂不具备按用水量收费条件之前，可暂按亩收费：旱地最高不超过16.00元/亩，水田最高不超过24.00元/亩。该水价一直沿用至今。

3 灌区影响农业水价改革的主要问题

长期以来昭鲁灌区存在着水资源分布不均衡、灌溉水资源紧张、地方财政困难、运行维护经费缺乏、服务对象和产业弱质、田间灌溉粗放、农业水价形成机制不健全、价格水平总体偏低、水费收取困难等问题，这些问题制约着灌区的可持续发展。

3.1 灌区工程设施现状与水价综合改革配套差距较大

由于灌区的田间灌排沟渠主要由县、区及乡村分级负责管理，缺乏激励机制，不能充分调动群众管水护水的积极性，致使水利工程管护缺位或不到位，灌区灌溉水利用效率低，且计量设施落后状况并未得到根本改善，计量设备不能满足农业综合水价改革的需要。

3.2 农业水权不明晰，水价形成机制不健全

因农业水权未按照用水定额细化分解到用水主体，用水总量未控制，所以灌区用水户缺乏节水意识，大多采取浸灌的传统灌溉方式，常有“上游大水漫灌、下游一直干旱”的情况，造成水事纠纷不断；灌区农灌水价执行标准为0.06元/m3，仅为运行成本的1/4，还难以收取，造成灌区设施运行维护经费紧张，影响整体效益的发挥。

3.3 农户对改革不理解，水费收取困难

农户未能完全理解水价改革的意义，水利工程是国家投资修建为群众服务的，特别是国家取消农业税的政策实施以后，产生了“农业税取消，水费也应取消”的错误认识。在按照用水量收取水费过程中，由于水费计量的设施和方式不够科学，导致无法精准计算水费征收数额，导致水费按时收缴困难。

3.4 水资源开发利用及运行管理机制亟待改革

灌区的干渠由县、区水务局负责日常运行管理，其余运行管理由乡镇及村组自行负责收取的水费不足以支付管理人员的基本报酬，村组群众处于自由用水状态，水资源流失浪费严重。长期以来，各级管理部门存在工程重建轻管的现象，特别是田间渠系工程处于“农户管不了、集体管不好、国家管不到”的被动状态，工程不配套、不完善、老化失修严重，灌溉面积逐渐减少。

4 推进灌区农业水价改革的对策及建议

在推进灌区农业综合水价改革中，需加强组织领导，引导群众参与，全面系统建立以农业水权分配机制为基础、水价形成机制为关键、节水奖励和精准补贴机制为辅助、用水合作组织为平台、工程管护责权清晰为保障的五项机制，有条不紊地推进改革，达到预期目标。

4.1 建立农业水权分配机制

农业水权分配应以公平性、科学性、可持续性和以人为本为总体指导方针，坚持依法、依规，尊重现状、兼顾未来，以供定需、高效利用，动态调整、预留空间的原则。

首先确定用水总量控制指标，由昭鲁灌区管理局根据多年实际供用水情况，按照促进节约、适当预留的原则，从上向下将用水总量控制指标分解到昭阳区和鲁甸县；昭鲁两县区按其种植农作物和灌溉定额统计需水量，从下向上汇总上报昭鲁灌区管理局，通过这样的方式反复测算核定合理的灌溉用水指标，按照“就低不就高”原则，确定昭鲁两县区的用水总量控制指标。以此方法逐级向下核定各用水户需水量，即为该户的农业水权。由昭鲁两县区人民政府统一制作颁发农业用水水权证，水权证注明用水总量、用水定额、用水时限和灌溉作物等信息，用水户按该水权证核定的数额购买水量。

用水户已购买而未使用的水量指标，可进入水权交易平台自行交易。水权交易平台设在供水管理单位。未交易的节约水量由供水单位回购，并按节约水量给予用水户一定的奖励。用水户之间需在供水管理单位进行登记后交易。

水权证确定的用水指标，为核定水平年用水户享有的年用水总量控制指标。考虑到各年的来水情况、土壤的墒情和种植结构调整，年度用水指标可由水管单位进行相应的动态调整，并告知用水户。

4.2 建立水价形成机制

为充分反映水资源的稀缺程度和用水户的承受能力，发挥市场机制和价格杠杆在水资源配置、水量需求调节的导向作用，提高水资源的利用率和效益。按照水价改革的要求，按照补偿成本、合理收益、节约用水的原则，先按照全成本费用和运行成本费用科学测算终端水价，再根据成本测算、工程管护实际及各区域用水户承受能力与支付能力，合理确定灌区各区域和各作物的执行水价，并召开水价改革听证会，最后由发改部门对执行水价进行批复。

若超定额用水，则实行累进加价制度。以年为单位，核定每户用水定额，定额内用水按批准价格实行，超定额用水实行累进加价，可按执行水价的1.1倍、1.2倍、1.5倍实行阶梯累进加价。累进加价的收入进入节水奖励基金。

4.3 建立节水奖励和精准补贴机制

逐步建立易于操作、用水户接受的农业用水节水激励机制，以制定合理水价及用水定额为基础，根据水量的不同，实施相应的补偿或惩罚机制，从而达到节约水资源的目的。建立节水激励机制，有助于培养用水户的水商品意识和主动节约用水意识，在促进水资源节约和保护的同时，体现了公平理念和权责对等理念。按照“节奖超罚”原则，对定额内节约用水给予奖励，设立节水奖励和精准补贴基金，基金来源为财政预算安排、超定额累进加价水费收入和社会捐赠等，基金用于节水奖励和基本粮食作物定额内用水补贴。

4.4 建立群众参与的用水管理机制

按照“政府指导、用水户自愿、依法登记、规范运作”的原则，依据《中华人民共和国合作组织法》成立“农民用水专业合作组织”。政府从硬件设施建设、组织建设、制度建设、经费来源等方面给予支持，规范各农民用水专业合作组织建设，为充分发挥农民用水专业合作组织在水利工程管护和灌溉服务中的作用奠定良好基础。

农民用水专业合作组织以用水户为主要服务对象，依法依规为用水户提供用水服务，维护工程设施、征收水费、推广节水技术、协调水事纠纷等。合作组织经费来源：合作组织中的会员缴纳的会费、收取的水费分成、政府的财政扶持补助资金及社会捐赠等。

4.5 建立工程管护机制

按照政府主导、市场运作的原则，建立“水利设施产权部门+农民用水专业合作组织+用水户”的管理机制。明晰管理权属，制定工程管护办法，落实管护责任，健全考核办法，落实运行管护经费来源等，做到对水源、干渠(管)、支渠(管)、田间、闸阀、计量设施有人管护，确保工程设施完好，供水保证率达85%以上。

重点是形成稳定的管护经费保障机制。昭鲁两县区财政可通过公共财政预算、政府性资金以及其他水利收入、水价中包含的工程管理及维修养护费用，统筹设立维修基金用于工程维修维护。

5 结 语

推进农业水价综合改革，是解决农业用水效率低下的重要突破口，有利于充分发挥价格杠杆的有效调节作用，激发农业节水的潜力，在农业生产中优化配置和高效利用稀缺的水资源。农业水价改革涉及千万农业用水户，为使农业水价综合改革惠及群众。要始终将“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路贯穿于改革中，统筹兼顾，稳步推进，保障农田水利工程良性运行，促进农业节水和农业可持续发展。