翟 翌，李慧玲

一、问题的提出：行政行为违法性继承相关问题的处理缺乏适当的理论工具

由于行政活动具有连续性和相关性，单一行政行为经常以先行行政行为为前提和基础，在连续的行政行为构成的行政流程中，关联行为的违法性瑕疵传递到后续行为导致后续行为也违法，这就是行政行为违法性继承问题。如B 行政行为以之前的A 行政行为为前提（A、B 互为对方的关联行为，A 是B 的先行行为，B 是A 的后续行为，下同），当A 行政行为违法时，是否影响B 行政行为的效力，即是否因A 这一先行的关联行为的违法导致后续B 行政行为亦违法，予以肯定回答即为违法性继承，其在行政诉讼中的体现即为关联行为的司法审查问题。而我国现有立法及规范对于关联行为如何处理尚缺乏明确的规定。

就处理该问题的相关规范而言，我国行政诉讼中目前涉及关联行为审查的规范主要有：（1）《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定（法释〔2009〕20 号）》（以下简称《行政许可规定》）第7 条规定，作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或文书存在“明显缺乏事实根据”“明显缺乏法律依据”等重大明显违法情形的，人民法院不予认可。该对关联行为审查的规定是模糊的，且仅适用于行政许可案件范围，较为局限。（2）《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释（法释〔2018〕1号）》第87 条规定，案件审判以其他相关未审结案件的审理结果为依据的，应中止和等待。该中止诉讼规定仅包括其他案件在另一诉讼正在进行尚未审结的情形，不包括未进入相关诉讼的其他先行行为。（3）《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定（法释〔2002〕21 号）》（以下简称《证据规定》）第63 条规定，将行政机关的公文文书视为证据，其证据效力优于书证。故有学者据此认为可将先行行为亦视为证据并依据证据规则审查，但由于这样的做法将导致先行行为存在违法性时仅被当作违法证据被否定，却不追究先行行为主体的行政法律责任，这样不利于行政法律责任的合理分担和行政争议的妥善解决，亦存在问题。

可见，我国现有规范对关联行为司法审查的规定并不明确或存在问题，行政行为违法性继承相关问题的处理在规范上处于模糊地带。因此，需要在裁判中运用适当的司法技术处理好该问题，这样的司法技术又需要理论的引入及支持。而由于我国行政法学界对行政行为违法性继承相关理论尚未进行本土化的系统研究，故引入适当理论，构建该问题系统的解决方案有重要的研究价值和意义。

二、引入利益衡量理论处理行政行为违法性继承相关问题的必要性

法的安定性要求与具体个案的复杂多样性之间的差异意味着司法活动的过程会受到很多因素影响，法院不可能仅依据法律和事实作出判决，那是一个“法律神话”。①See Jerome Frank,Law and Modern Mind,Garden City:Doubleday &Co.,1963,p.120.在复杂的现代社会背景下的案件处理中，常无法仅以形式逻辑从法律规范中推出结论。具体到行政行为违法性继承有关的案件中，为更好地解决行政争议，违法性继承相关问题的处理实际上尤为需要考虑事实、法律规则之外的价值因素，即法院如何对待关联行为及相关的价值取舍问题。

而从比较法视角来看，域外在处理类似问题时亦透露着利益衡量的轨迹。如在法国，构成审判前提存在条件之附属问题对诉讼案件的判决必不可少，处理相关问题出现困难时，事实上也需要法院加以权衡及选择。②王名扬：《法国行政法》，北京：北京大学出版社，2016年，第463—464页。在德国，对临时许可或者部分许可的处理中，法院在后续诉讼中可为先行决定提供救济的前提之一是“在先的决定产生了带有法律上、事实上或者地理上的必然性的后续决定”，显然这需要法官作出利益衡量。③弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，北京：法律出版社，2003年，第278页。作为普通法系国家，美国法院对是否容许当事人在事后诉讼中对行政违法行为间接抗辩的问题，往往是通过在个案中进行利益衡量决定的，典型的如McKart v.United States 案，联邦最高法院推翻对麦卡特的相关判决是建立在利益衡量基础上的，通过对立法意图、行政机关相关行政活动的开展、司法能力和司法资源、原告利益等各种因素予以衡量之后最终决定麦卡特可以在其他诉讼程序中提出他没有在行政程序中提出的抗辩。④McKart v.United States，395 U.S.185 (1969).因此，行政行为违法性继承相关问题的处理是一个利益衡量的过程，需要法官综合考量多元利益，对诸多利益予以挑选、分析、权衡，进而作出实质判断。

可见，无论是我国行政诉讼中行政行为违法性继承相关问题的处理缺乏系统理论和规范而产生的理论和制度需求，还是域外国家处理类似问题的实践，都表明违法性继承相关问题的处理需要利益衡量方法的引入。

利益衡量论源于德国法学家耶林的目的法学，并于批评概念法学之背景下发展。被耶林批判的概念法学只遵从国家立法机关制定的成文法，认为法律系统是逻辑自足、没有漏洞的，社会生活中发生的任何个案都可以从成文法中寻求解决方案。在概念法学下，法官只是被动、机械地对成文法进行三段论式的逻辑操作，没有自由裁量空间。⑤梁上上：《利益衡量论》，北京：法律出版社，2016年，第17—18页。与之不同的是，以黑克为代表的利益法学流派虽肯定法官应当按照法律规则裁判案件，但同时认为各种法律命令和规则的解释应当以现实生活需要和利益状况为出发点，根据利益的具体要求进行补充。①菲利普·黑克：《利益法学》，傅广宇译，《比较法研究》2006年第6期。普通法系美国的霍姆斯、庞德和卡多佐等的论断与德国利益法学异曲同工，例如卡多佐法官指出司法过程的实质就是法院在遵循先例的背景下创制法律的流程，②本杰明·N.卡多佐：《司法过程的性质》，苏力译，北京：商务印书馆，2000年，第69页。这样的创造法律过程实际上会存在价值的灌输。在近邻日本，星野英一、加藤一郎等主张基于普通人立场并以法律之外的标准对裁判个案进行利益衡量和实质判断，同时对经由利益衡量和实质判断的结论予以理由附随，亦即最终的结论由利益衡量所得结论加事后寻找的法律依据构成。③张利春：《关于利益衡量的两种知识》，《法制与社会发展》2006年第5期。

在我国大陆地区，梁慧星先生引入和提倡的利益衡量方法至今已普遍运用于各部门法领域。梁慧星教授认为，利益衡量是法院根据案件事实和本案实质，结合社会、经济以及价值观等，对双方当事人的利害关系作出权衡和判断，而不是仅根据法律规则。④梁慧星：《裁判的方法》，北京：法律出版社，2017年，第291页。中国台湾地区的杨仁寿教授则指出，所谓的利益衡量就是看立法本身对利益取舍是否有明确规定，积极探寻立法本意，而非机械遵从法律规则。⑤杨仁寿：《法学方法论》，北京：中国政法大学出版社，1999年，第175—176页。由此可见，学者们对利益衡量的理解是多样的，但总体上有以下特征：（1）具体个案中存在利益冲突，（2）对冲突利益根据利益位阶予以选择，（3）是法的解释而不是法的创造，（4）利益衡量的方法有结果导向性、个案特殊性等。⑥胡玉鸿：《关于利益衡量的几个法理问题》，《现代法学》2011年第4期。

不仅是私法领域需要，实际上，作为公法的行政法领域亦需要利益衡量理论发挥相应的功能。但是，与民法等私法不同，由于长期以来存在的行政法作为公法应以维护和实现公共利益为目标的固有观念，利益衡量理论尚未在我国行政法中被精细研究和系统适用。因此，一方面，为更好地解决行政行为违法性继承的相关问题，非常有必要将利益衡量理论引入行政法，另一方面，可以行政行为违法性继承相关问题的处理引入利益衡量理论为切入点，探索利益衡量理论在行政法系统适用的理论和路径。可见，引入利益衡量理论处理行政行为违法性继承相关问题有很大的必要性。

三、行政行为违法性继承相关问题处理中涉及的利益类型及内容

利益衡量论的引入在行政行为违法性继承相关问题的处理中有重要的价值。就其运用起点而言，我们认为，参考法理学和民法学利益衡量的方法，行政行为违法性继承相关的利益衡量可从衡量什么和怎么衡量两个方面展开。其中，衡量什么即利益维度，即法院在利益衡量时应考虑的利益范围和类型，如何衡量，则是在这些有关的利益中，如何确定它们的位阶和次序、运作模式。

在一般的案件中，为防止利益的遗漏，法官应尽可能全面地分析案件所涉及的各种利益类型。尽管具体个案中涉及的利益有差异且可能无法穷尽，但可初步类型化。另外，不同标准下的利益类型也有所差异。例如，梁上上教授的利益层次结构理论将利益分为“当事人的具体利益” “群体利益”“社会公共利益”“制度利益”。⑦梁上上：《利益的层次结构与利益衡量的展开》，《法学研究》2002年第1期。劳东燕教授提出违法性判断中的利益衡量包括具体当事人的利益、制度利益和法治国的基础利益三个利益维度。⑧劳东燕：《法益衡量原理的教义学检讨》，《中外法学》2016年第2期。但在民法领域梁上上教授的利益层次结构理论中，利益之间的界限较为模糊，刑法领域劳东燕教授的利益分类并不完全符合行政法的特性，难以适用于行政法律关系。民法以处理平等的私人主体之间的利益关系为主，次要地处理一些涉及公共性的利益，由于不同的犯罪类型涉及不同的法益衡量，与行政法相比，刑法有丰富的法益需衡量。可见，由于不同部门法的学科差异，虽然其他部门法的利益分类可资参考，但不一定能完全适用于行政法学。

而在具有普遍意义的法理学视角下，庞德的利益分类理论将利益分为公共利益、个人利益、社会利益等，每一种利益类型又继续细分。①罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，北京：商务印书馆，2010年，第41—47页。卡多佐则将社会利益分为由正义所服务的社会利益以及由法律的确定性所服务的社会利益。②王虹霞：《司法裁判中法官利益衡量的展开——普通法系下的实践及其启示》，《环球法律评论》2016年第3期。故参照法理学关于普遍法律关系利益的分类，就行政法而言，由于公共利益与个人利益的关系决定了行政法的本质特征，行政法律关系的一方主体是恒定的，即代表公共利益的行政主体，另一方则是代表个人利益的行政相对人及不特定的利害关系人。故在行政法领域，个人利益与公共利益的划分亦可成为相关利益范畴的基本形式。

然而，传统而笼统的“公共利益与个人利益的行政法基本利益结构”仍不足以为行政行为违法性继承相关问题的精确分析和处理提供足够的工具。蔡琳副教授根据拉兹的二阶理由理论，提出利益衡量不应当局限于当事人之间具体利益的衡量，还应触及隐藏于当事人具体利益背后的深层次价值或原则。③蔡琳：《论“利益”的解析与“衡量”的展开》，《法制与社会发展》2015年第1期。因此，在行政行为违法性继承相关问题的处理中，利益衡量不应仅局限于表面上的公共利益和个人利益的对比和分析，还应追溯其背后的价值。结合法理学的这一思路和行政法学的部门法特点，我们认为，行政行为违法性继承利益衡量涉及的价值和具体利益（或价值衡量的因素）可具体包括以下四个方面：

第一，法的安定性。法的安定性是法治的基本要素，是维护社会安定和谐的重要利益和价值。在行政行为违法性继承相关诉讼中，法院可能要在后续行为的行政诉讼中审查先行行为的合法性，并且考虑先行的关联行为之违法性是否会影响后续的被诉行政行为之合法性问题，有可能因为先行行为违法性的传染而否定后续行为的合法性。这将涉及行政行为效力、行政诉讼受案范围、起诉期间制度等相关问题，而这些均与法的安定性相关。可见，行政行为违法性继承相关行政案件的裁判必然要考虑法的安定性价值。

第二，全面监督行政权力行使和行政法律责任的恰当分配及承担。在行政行为违法性继承相关行政诉讼案件中，法院在对后续行为进行司法审查时，可能将审查范围延伸到先行的关联行为。故虽然所有的行政诉讼均具监督行政权行使的功能和价值取向，但在行政行为违法性继承相关诉讼中，由于涉及前后两个行政行为及其行为主体行政责任的追究问题，故相关的价值衡量和取舍尤为值得探究和厘清。比如后续行为合法，但因先行行为违法导致以其为基础的后续行为亦被认定为违法时，如何平衡行政法律责任和分配责任的承担，就涉及另一微观层面的利益衡量问题，即如何在后续行政行为的行政主体与先行行政行为行政主体之间平衡行政权力控制与行政法律责任承担。故对行政权力监督及责任承担的适当分配，亦应成为行政行为违法性继承相关案件中的一种重要利益考量因素。

第三，权益的保障。司法制度的一个重要目的是为权利提供救济渠道，保障权益。作为诉讼制度的一种，行政诉讼中行政行为违法性继承相关案件的处理也必然应将行政相对人及第三人的权益及其救济列为重要的利益衡量因素。

第四，解决行政争议。作为行政诉讼的一种具体案件类型，行政行为违法性继承相关行政案件的司法审查亦应具有行政诉讼本应具有的解决行政争议的功能，因此解决行政争议也应成为行政行为违法性继承相关问题处理中利益衡量的具体利益类型之一。

四、行政行为违法性继承相关问题处理中利益衡量的位阶体系

社会资源和司法资源是有限的，这意味着法律无法对所有的利益予以同等强度的保护，需要对利益的重要性予以评估，优先保护更重要、更具保护紧迫性的利益，具体即表现为利益的位阶体系。当各种利益发生冲突时，应选择何种利益予以优先保护是一个难题。由于利益的复杂性和多样性，似乎难以形成一个固定不变的位阶秩序。但也有学者试图构筑一个相对的利益位阶系统，如王利明教授根据利益与个人生命健康、人格尊严、社会全体成员及经济秩序的关联程度等标准，列出权利＞利益、社会公共利益＞个体财产利益、人格利益＞财产利益、生命健康权＞一般人格权、生存利益＞商业利益以及人身损害赔偿＞财产损害赔偿等六条明确的利益位序评价规则。①王利明：《民法上的利益位阶及其考量》，《法学家》2014年第1期。可见，利益位阶虽然可能没有化学元素周期表一样精确的排序，但可以有一个指向性的利益位序。

在利益发生冲突时，以高位阶利益为主导，生命利益＞财产利益、公共利益＞个人利益等衡量标准是人们的共识，行政行为违法性继承相关利益的衡量可以这些基本的共识为出发点。但如前所述，利益衡量不只是当事人之间具体利益之衡量，还是相关主体具体利益背后的原则、价值等理念的比较及衡量。具体到行政行为违法性继承相关问题中则体现为：公共利益与个人利益冲突背后的法安定性价值、全面监督行政权力行使和法律责任适当分配、保障权益、解决行政争议等相关价值、原则的衡量。

我们认为，借鉴法理学、民商法学和刑法学等关于价值和利益的理论，结合行政法学的部门法特性，在行政行为违法性继承相关问题的利益衡量中，可建立如下的位阶秩序：首先应考量解决行政争议的现实需要，法的安定性的维护是第二位次须考量的利益因素，保障权益的考虑处于第三位阶，最后是监督行政权力的行使及行政法律责任的恰当承担和分配。具体内容及理由如下。

（一）解决行政争议价值的首要优先性

作为审判制度的类型之一，解决争议是行政诉讼最为明显和直接的功能和目的。我国《行政诉讼法》第1 条规定亦把“解决行政争议”放在首位。虽然学界对行政诉讼目的之讨论不再是以往的“单一目的”“双重目的”或“三重目的”，而是怎样妥善处理三种目的之间的关系，但无论如何取舍，学界的一个重要共识是：在行政诉讼的目的中，解决争议仍应是最为基本之目的。

具体到行政行为违法性继承相关案件处理的利益衡量上，大量存在的“连环诉讼”和“案结事不了”现象是行政行为违法性继承产生问题和引起争议的真正动因。先行关联行为的违法性对后续行政行为产生了实质影响，先行行为和后续行为共同促使行政争议复杂化，导致行政争议难以解决。

故从源头上看，行政行为违法性继承相关案件中，维护法的安定性、保障权益、监督行政权和行政法律责任的适当承担和分配等价值需求实际上都是由先行、后续行为叠加和关联下的行政争议复杂化引发的。因此“解铃还需系铃人”，只有以解决复杂的行政争议为首要价值依归，方能最终妥当地处理好前后案件。可见，在行政行为违法性继承相关案件中，解决行政争议的利益优先于其他利益和价值，是解决问题的关键。

（二）第二位阶价值：法的安定性

“德国的法治国思想从开始至今，一直都着眼于追求社会共同体秩序的目标”。②赵宏：《从存续性到存续力——德国行政行为效力理论的生成逻辑》，《法商研究》2007年第4期。在法理学的一般意义上，法的安定性具体包括两方面内涵：一是法律本身文字及权利义务规定的安定，这意味着法律规定的要件和效果必须是明确的；二是藉由法律规范达成的法律关系及法律状态的安定。③邵曼璠：《论公法上之法安定性原则》，城仲模主编：《行政法之一般法律原则》，台北：三民书局，1997年，第308页。行政行为的概念是奥拓·梅耶以司法判决为模本借鉴民事行为等概念创设的，他将司法判决的明确性和稳定性转移到行政法领域，使行政行为概念本身就附带着法的安定性追求。④赵宏：《法治国下的目的性创设》，北京：法律出版社，2012年，第46—48页。在行政法学上，行政行为具有确定力、执行力、公定力、拘束力等效力，对行政机关、行政相对人等均具有约束作用。

一般情况下，法的安定性和行政行为的效力意味着行政相对人应于法定期限内诉请救济，否则就不能再以常规方式质疑行政行为内容，对行政主体而言，同样受行政行为效力的拘束，不能随意撤销或任意改变行政行为。而法院在审查行政行为时，亦需对行政行为的效力予以一定的尊让。行政行为的明确性和效力，彰显了法的安定性价值。

具体到行政行为违法性继承相关案件的处理和利益衡量中，我们认为，法的安定性是行政行为违法性继承相关利益衡量时需考虑的第二位阶价值，因为法的安定性是公共利益的重要组成部分。①温弗里德·布鲁格(Winfried Brugeger)：《公共利益、法律的具体化与释法》，娄宇译，《比较法研究》2012年第3期。行政活动具有公共利益性，当个人利益和公共利益相冲突时，公共利益一般具有初步的优先性。法律秩序的安定是人们在法律生活中安身立命的保障，②邵曼璠：《论公法上之法安定性原则》，城仲模主编：《行政法之一般法律原则》，第280页。维护法律秩序是法治国家视域下公共利益的表现，故尤其应该以法的安定性为重。

行政行为违法性继承相关问题处理中的利益衡量应高度重视和体现公共利益的法的安定性价值。已生效的先行行政行为由于是公权力所为，具有巨大的法律和社会公信力，被社会公众遵循，进而在此基础上构筑了相关的公共秩序，因此与公共利益有着密切的关系。在行政行为违法性继承相关的行政案件中，先行的行政行为即使有某些瑕疵，但由于其及以其为前提的后续行为共同形成的社会关系具有重要的公共利益，故不宜轻易简单地否定存在瑕疵的先行行政行为的效力，而动摇后续行政行为及基于此滋生的社会关系和法的安定性和公共利益。

（三）第三位阶价值：保障权益

行政行为违法性继承相关问题的处理还应考虑个人和相关主体的权益保障。行政诉讼中当事人提起诉讼之最终目的即在于维护自身利益，如我国台湾地区以公民对基础行为是否有诉讼期待可能性为准，来判断行政行为的违法性是否继承的相关问题。③李建良：《行政处分2.0：法治国家的制度工具与秩序理念（上）》，《月旦法学杂志》2018年第277期。.

在对后续的行政行为的行政诉讼中，可能导致先行关联行为被再度审查，从而可能影响先行行为相关当事人的权益。这包括两种情况：一种情况是先行行政行为之前曾被诉至法院，已经审结，但由于我国行政诉讼中有对已经生效的行政诉讼的再审制度（包括当事人申请再审和法院提起再审），当在对后续行为的行政诉讼中发现并认定先行关联行为存在违法性时，可能引发相关当事人和法院提起再审程序；另一种情况是，先行关联行政行为在后续行为进行行政诉讼时尚未起过诉讼时效（根据《行政诉讼法》第46条的规定，一些情况下诉讼时效可能长达5 年甚至20 年），当在对后续行为的行政诉讼中发现并认定先行关联行为存在违法性时，可能引发相关当事人对先行行为提起行政诉讼。

以上两种情况和可能性意味着，行政行为违法性是否继承的相关问题可能涉及多个主体，其中的权益保障较为复杂。如在对B 行政行为的行政诉讼中，B 行政行为以之前的A 行政行为为前提，当A 行政行为违法时，是否影响B 行政行为的效力，这不仅影响A、B 行政行为的效力，还涉及A、B 行为中行政相对人和其他主体的权益保障问题。具体而言，其中可能涉及四类需要保护或考虑的权益。

第一，先行的A 行为的行政相对人之权益。即使在对后续B 行为的司法审查中发现作为先行关联行为的A 行为存在瑕疵或违法性，但A 行为的行政相对人因善意遵守当时的行政主体作出的决定而享有的正当权益也应予以考虑和保护。

第二，信赖先行的A 行政行为效力的第三人之权益。由于信赖行政行为的确定力、公定力、拘束力、执行力等效力，依据A 行为而实施活动之第三人的权益或信赖利益亦具有保护必要。

第三，后续的B 行政行为的相对人之权益。如果由于先行的A 行政行为存在违法性导致关联的后续B 行政行为亦被认定为违法，继而导致B 行政行为被撤销，那么B 行政行为的行政相对人的权益有可能被影响，需要考虑和衡量是否应予保护。

第四，信赖B 行政行为效力的第三人之权益。第三人可能由于信赖B 行政行为的确定力、公定力等效力而从事相关活动，故依据B 行政行为而进行活动之第三人的权益或信赖利益也应是行政行为违法性继承相关利益衡量中应予考虑和衡量的利益之一。

将保障权益放于第三位阶并不意味着保障权益不重要，而是因为在实质正义视野下权益可通过其他方式实现保障或得以处理。首先，如前所述，对后续行政行为司法审查的结果可能引发先行关联行为的行政诉讼，从而影响多方的权益保障，并可能使得问题复杂化，故法院在对后续行政行为进行司法审查时应尽量采取审慎的态度和恰当的处理方式，尤为需要考虑行政纠纷的实质解决及法的安定性价值。其次，可灵活通过恰当的行政诉讼判决形式、司法建议及国家赔偿、补偿等路径实现保障权益之目的。新修改的《行政诉讼法》在撤销判决、维持判决、变更判决、履行判决等传统判决方式外，丰富了行政诉讼的判决种类，更广阔地涵盖了行政诉讼可能遇到的情形，为给予相关主体充分的救济提供了更多的可能，当事人合法权益可由法院灵活运用多种形式的行政诉讼判决方式得以保障。再次，新修订的《行政诉讼法》第64条将司法建议制度化，法院还可运用司法建议的迂回方式达到保障相关主体合法权益的效果。最后，国家赔偿和补偿制度也具有保障权益的功能，行政主体行为违法侵害公民权益的，公民可依据《国家赔偿法》第2 条之规定获取国家赔偿，还可依据行政补偿制度弥补信赖利益受损者的损失。另外，解决行政争议、维护法的安定性等价值中实际上亦蕴含着保障权益的内涵，故将保障权益放在行政行为违法性继承利益衡量位阶体系中的第三位阶，只要采取适当的处理方案，并不影响保障权益的重要性。

（四）第四位阶价值：监督行政权力和行政法律责任的承担及适当分配

除了代表公共利益，现实中政府往往具有一己之私，①施莱弗·维什尼：《掠夺之手：政府病及其治疗》，北京：中信出版社，2004年，第6页。“寄希望于行政机关自愿对自己的自由裁量权施加有效控制是天真的”。②肯尼思·F.沃伦：《政治体制中的行政法》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第400页。行政权力须予监督是行政法治的应有之义。我们认为，监督行政权力行使、行政法律责任的承担及适当分配是服务于并保障权益实现的手段，故其利益位阶应排在保障权益之后，是行政行为违法性继承利益衡量位阶体系中应予考虑的第四位阶利益。

作为行政行为违法性继承相关案件的利益衡量时应予以考虑的重要价值之一，监督行政权无疑亦是经典的行政控权论之基本观念，但在行政行为违法性继承相关案件的处理中，监督行政权力和行政法律责任的承担及分配的价值要求或理念体现出以下两个特殊之处：

1.应将先行关联行政行为A 纳入司法审查的范围

因先行关联行政行为的违法性直接影响了后续行为的效力，如果简单地在后续行政行为B 的司法审查中否定行政行为违法性继承，以先行行为不属于后续行政行为的审查范围、超过起诉期限、对权利义务未造成实质影响等为由使先行的A 行为逃匿司法审查和权力监督，不允许法院全面审查先行关联行为A 的合法性，那么将使得行政机关认为可利用前后关联行为的间隔盲目推高法的安定性价值，从而可能导致行政权力缺乏有效的控制。

2.法律责任应适当承担和分配

行政法律责任包括行政主体违法行政时须承担不利后果，这也是控制行政权力行使的一种重要方式。对于先行关联行为的处理，实践中主要有“高度尊重说”“另案处理说”“将先行行为视为证据说”及“一并审查说”等四种方案。前两种方案回避问题，难以实现行政争议的实质性解决。“将先行行为视为证据说”主张把先行关联行为A 视为证据并按证据规则予以审查。若先行的关联行为违法，根据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，法院只能以证据违法或不足为由，理论上仅能采取撤销判决一种判决方式撤销被诉行政行为（即后续行为B），而难以采取其他行政诉讼判决方式，被诉行政行为B 的行政主体将单独承担全部行政法律责任，即使先行关联行为A 有违法性或瑕疵，但该先行行为的行政主体实际上却不用承担行政法律责任或承担行为违法性评价。“一并审查说”则认为，为了在行政行为违法性继承相关案件处理中恰当地分配和承担行政法律责任，应允许法院在审查后续行为B 的案件中，将先行行为A视为行为（而不是证据）并“一并审查”先行关联行为A 的合法性，若关联行为违法，考虑行政纠纷的实质解决、法的安定性、保障权益等价值后，法院在对被诉行政行为B 的合法性判决中附带地对关联行为A 的违法性作出一定程度的评价和回应，通过除撤销判决外的其他丰富的判决方式妥善处理和分配好A、B 行为的行政法律责任或进行违法性评价，还可视情况提出司法建议。①翟翌、李慧玲：《关联行为在行政诉讼中的性质定位及审查》，《西南民族大学学报（人文社会科学版）》2021年第5期。这就避免了后续行政行为B 的行为主体完全承担本应由先行关联行为A 的行政主体承担法律责任的情况，实现有权必有责、权责分明。

五、结语：行政行为违法性继承相关问题处理利益衡量位阶的多层次运作模式

前文基于法理学的一般理论，并借鉴其他部门法学，阐述了行政行为违法性继承相关案件中的利益衡量类型及位阶次序。就该利益衡量位阶的运作模式而言，我们认为，在具体的案件或实例处理中，本文构建的利益衡量位阶体系的运作包括以下三个层次或步骤：

首先，根据本利益衡量位阶体系的位阶，对行政行为违法性继承相关问题中的利益和价值进行排序。本文构建的价值位阶体系表明，违法性继承相关问题中的利益衡量在司法审查及适用中呈现的是逐次递进的位阶关系，在具体案件的处理中，需按解决行政争议—法安定性—保障权益—监督行政权力行使、行政法律责任的分配和恰当承担之顺序和步骤进行价值排序，在对上一位阶的利益或价值考虑之后，才进入下一个位阶的考量，以此类推。价值位阶体系可将相关案件处理中利益衡量的过程具体化、客观化，有助于问题的厘清和规范化解决。

其次，在一些复杂案件中，可能需要对利益衡量位阶体系中的部分子价值进行内部的二次排序。在一些情况下，按照前文的解决行政争议—法安定性—保障权益—监督行政权力行使、行政法律责任的恰当分配及承担之顺序，进行行政行为违法性继承相关的利益位阶初次排序后，还需对利益衡量位阶体系中的部分子价值进行内部次要的第二轮排序。如“保障权益”虽然在本文的行政行为违法性继承相关的利益衡量位阶体系中处于第三位阶，但在“保障权益”的价值内部，还涉及先行A 行为的行政相对人之权益保障、信赖先行A 行政行为效力的第三人的权益保障、后续B 行政行为之相对人的权益保障、信赖B 行政行为效力的第三人的权益保障等多个需要保障和考虑的利益，法官需结合案情在“保障权益”的价值内部对该四种子利益予以进一步排序和衡量。又如在位于第四位阶的监督行政权力和行政法律责任的承担及恰当分配价值之中，涉及先行A 行政行为与后续B 行政行为及相关主体的违法性、责任评价，此时法院不仅需对被诉的行政行为B 之合法性进行判断，还需在对B 行为的判决中以适当的判决方式或其他辅助制度（司法建议等）对关联行为A 的行政主体行为的违法性作出一定的处理或评价，实现价值上的平衡及取舍。

最后，需结合具体事实，进行个案的价值衡量。由于利益是复杂多样的，故行政行为违法性继承相关案件中利益衡量的价值位序是一般性、初步性、指导性的，在具体个案中可能存在不同的特殊情况，故不应机械地适用价值位阶体系。在前述利益衡量的价值位阶的初步排序及内部的二次排序之后，仍应进一步考量具体个案中的其他事实因素。在具体个案中，应考虑其他具体事实因素对利益衡量价值的影响，酌情统筹处理。

另外，行政行为违法性继承相关案件的处理和解决，除可依据和适用本文构建的利益衡量位阶体系外，还需系统地考虑与行政行为违法性继承相关的其他问题及技术，如先行行为的性质及处理技术、治愈制度等。由于本文篇幅有限，笔者将在其他论文对此展开论述。