李 苗

(甘肃省张掖市自然资源局甘州分局甘州区村镇建设服务中心,甘肃 张掖 734000)

从新型城镇化发展到乡村振兴战略，我国社会经济发展前进的每一步都面临着复杂的现状和巨大的挑战。思深方益远，谋定而后动，“规划先行”成为中央到基层各级政府所秉持的科学发展理念。从城市规划到城乡规划再到“多规合一”的国土空间规划，从注重土地空间资源的布局建设到多维度国土空间资源综合利用，规划空间由平面到立体，规划对象也由各自为政的单一元素转变为“山水林田湖草”统筹考虑的生命共同体[1]。本文将对城乡规划与国土空间规划的发展进行系统梳理，分析两者之间的关联与区别；而在国土空间规划出现之后，从政策法规、实践许可到监督检查，如何让规划切实落地，真正做到指导国家空间发展，造福社会与百姓，也是本文的关注所在。

1 城乡规划的发展历程

GB/T 50280—98中华人民共和国国家标准城市规划基本术语标准中对“城市规划”的定义：“对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。”该标准由中华人民共和国建设部在1998年出版发行，可以看出这个时候的规划落脚点仍然是城市化。因为改革开放以来，我国不断向苏联等发达国家学习先进的城市治理理念与城市规划方法，伴随着经济体制改革、城镇化和经济建设的飞速发展[2]，人们的生产和生活方式由乡村向城市聚集并转化是社会发展的大趋势，城市也在这个过程中得到不断的发展与完善。在这样的社会背景下，结合“依法治国”理念的逐步深入，自1980年起，《城市规划编制审批暂行办法》等一系列法律法规相继出台，至1989年《中华人民共和国城市规划法》的颁布，标志着我国城市规划运作体系逐步形成。而围绕《城市规划法》所形成的一系列行政部门法规、编制办法和管理条例等，也让我国的城市规划管理体系发展得到了质的飞跃[3]。

随着我国建立市场经济体制，国家发展和人民生活水平发生了翻天覆地的变化，城市规划逐渐暴露出立法观念落后、缺乏公共政策引导、缺少城乡统筹规划的短板。经济体制和社会背景的双重变化，促使《中华人民共和国城乡规划法》在2007年第十届全国人大常务委员会第三十次会议上通过。经济与社会是法律的来源，法律维护社会运行和经济秩序。从立法变化的进程中我们也可以观察到，城乡规划是对既有城市规划体系的革新与融合，在法律条款明文确定经依法批准的城乡规划的法律地位的同时，城乡规划和村庄规划的编制与管理要求也被纳入其中，乡村发展混乱无序的问题得到缓解的同时，也为之后乡村振兴战略的实施奠定了基础。

2 国土空间规划的提出

国土空间的定义一般是指“国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等”，它囊括了一国居民的生存区域与资源，具有很强的政治性与主权性。结合我国社会实践经历来看，“国土”和“空间”两个概念分别来源于原国家计划委员会主导的两次关于国土整治、国民经济发展规划和区域规划的探讨，其中“国土”借鉴了20世纪 80年代日本的“国土规划”，而“空间”则借鉴了21世纪初欧洲各国的“空间规划”。

而在国家社会经济的不断发展和相关规划的实践过程中，“国土”一词自然而然地蕴含了“国土资源”与“国土空间”两层含义。国土资源通过国土资源部门的国土规划得到发展，而国土空间则通过发改部门的主体功能区规划的形式得到发展，两条发展路径虽然相对独立，但因二者均为国土的相关属性，所以仍有所交织、相互照应。随着生态文明体制改革的推进，以国土资源部为主体而改组的自然资源部接管了“主体功能区规划”和“国土规划”的编制职能，国土空间开发保护制度则应运而生，“国土空间”对“国土资源”相关概念进行吸收，自身也被重新定义，作为包含人类生产要素和生活空间的有机整体系统，国土空间同时也是自然资源和人类建设活动的载体[4-5]。

回溯十八大以来党中央作出的一系列决策部署，作为国土空间开发保护制度的总抓手，国土空间规划的形成发展拥有一脉相承的总体思路。2012年，党的十八大报告提出“建立国土空间开发保护制度”；2015年提出“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”；2017年，党的十九大报告提出，“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策”；2019年党中央、国务院决定建立国土空间规划体系并监督实施，实行“多规合一”——将与“国土”相关的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合统一为国土空间规划。意见还明确了国土空间规划的发展指南和空间蓝图地位，同时指出其将为各类开发建设保护活动提供基本依据。

国土空间规划的提出，旨在解决以往规划类型种类过多，规划内容重叠矛盾，建设活动审批流程过长等问题；作为国土空间规划工作者，如何认识新时代的国土空间规划，如何做好“一书三证”等传统城乡规划管理与新国土空间规划用途管制的衔接，这些都需要我们对城乡规划与国土空间规划的联系与区别进行充分系统的学习认识。

3 城乡规划到国土空间规划

3.1 规划对象的变化

城乡规划是对一个时间段内的城乡区域进行经济社会发展、土地空间利用和具体建设活动的统筹布局及安排管理。这个阶段的规划仍以地域概念中的城乡区域为范围，而规划对象则是以土地为核心的一系列发展内容和建设活动。规划对象聚焦于城镇乡村的土地布局与建设，使得城乡规划更多的关注于人为活动的开发建设，虽然深入却也单一。

国土空间规划则将对象延展到国土空间，正如上文所说，国土空间既是“山水林田湖草沙”自然资源的有机生命体，也是人类生活生产的载体。国土空间规划将城乡规划等各类规划进行了“多规合一”，这个“合一”既囊括了城乡规划所关注的“人”这一部分的内容，也将自然元素的开发保护和修复纳入其中。如果说城乡规划处理的是“人与城乡”之间的关系，那么国土空间规划面对的则是人与城乡、人与自然、城乡与自然的关系；作为在生态文明建设这一大背景下提出的科学发展理念，人类与其一系列的自身活动都被纳入到自然生态系统当中，国土空间规划的对象便是这一包含全部区域、全部要素和全部行为的整体生态系统。

3.2 规划内容的变化

城乡规划按照由宏观到具体的原则分类，可分为总体规划(以下简称“总规”)、控制性详细规划(以下简称“控规”)和修建性详细规划(以下简称“修规”)。总规是政府依据《国民经济和社会发展规划》，结合当地实际情况，在一定的时期内，对城乡规模发展方向做出安排，同时也对城乡土地的用途进行合理协调的布局。控规则是以总规为上位规划，依据总规所确定的用地布局，明确具体控制指标和地块使用强度，划定建设地区及其中规划地块的边界，同时对城乡区域的道路交通和建筑设计等提出明确要求。总规和控规都是由政府进行主导编制，而修规则由企业主导编制。修规是企业对于当前需要开发建设地块的详细设计，包括建筑布局、景观绿化、道路交通、公共设施、工程管线等内容，经城乡规划主管部门审批后，用以之后指导单体建筑和工程的设计施工。

国土空间规划遵循“五级三类”的基本体系构架，纵向“五级”覆盖国家、省、市、县(区)和乡镇，最终落脚点为村庄及社区网格，横向“三类”则以规划类型分类，分为总体规划、详细规划和相关专项规划。国土空间规划体系也将包含规划编制审批、规划实施许可管理及规划监督管理，规划政策法规及相关技术标准依旧为国土空间规划的支撑骨架。虽然框架与城乡规划略有相似，但正如前文所说，国土空间规划是“多规合一”的规划，城乡、陆海、地上下等全区域空间包含其中，自然资源要素与人类活动要求全覆盖[6]，具有系统性、立体性、多面性等特点，相较城乡规划而言技术难度更大，规划要求更高，更具有挑战性。

3.3 规划管控监督的变化

城乡规划的内容构成，自然而然将规划监督管理范围限定在了城乡规划区内的建设用地中，在经历了从《城市规划法》到《城乡规划法》的发展进程后，“一书三证”所代表的城乡规划管理制度也走向完善与成熟。从项目初期选址到用地范围与性质确定后的用地规划许可再到管理具体修建内容的工程规划许可证，城市规划区内的规划管理与城乡规划内容相呼应，以《城乡规划法》、地区法规条例及国家相关技术规范为依据，由区域聚焦建筑，由宏观走向具体，引导城乡规划进行有效的落地实施。

2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出明确要求，国土空间开发保护制度要以国土空间规划为基础，以用途管制作为主要手段，国土空间用途管制被正式提出。对照国土空间规划的内容不难理解，国土空间用途管制是从城乡用地建设管理转向自然系统全域全要素管控。在之前的管理过程中，因城乡规划、土地利用总体规划等各类规划政出多门，规划管控时常面临地块审批内容重叠、地类矛盾，审批周期过程及规划反复修改等一系列问题，给企业群众增加办事成本的同时，也妨碍了规划进行科学有效的监管。因此国土空间规划在融合了各类规划元素的基础上，面对自然空间系统的统一管理，其核心是要建立起从现状-规划目标-管控计划的有效转化规则与秩序[7]，进而成为国土空间规划在国家治理体系和治理能力现代化的关键支撑。

4 国土空间规划的发展需求

国土空间规划的重心依旧是“规划”，对各类规划的覆盖融合，也对其发展路径提出了较高的要求。如何编制、如何衔接、如何管控、如何监管、如何将国家顶层设计精准有效地传导落地至实际工作当中，这些问题都需要对国土空间规划的发展需求进行分析与梳理。

4.1 健全相关法律体系保障

以各类规划相关元素的角度来看，合一之前的规划涉及到的法律法规除了《城乡规划法》之外，还包括《土地利用总体规划》《森林法》《湿地保护法》等。国家层面已明确不再新编和报批土规、城乡规划和主体功能区规划，而在国土空间规划编制审批完成之前，各级政府仍要以已审批的城规、土地利用总体规划等作为耕地保护、农用地转用、土地征收划拨(或出让)或城乡规划管理等工作的实施依据，而这些行政管理工作的法律依据，仍旧是上述提到的各类传统规划的法律法规[8]。虽然规划行政部门已进行机构改革与职能合并，但传统法规的沿用仍导致规划工作中时常出现事权划分不清晰、衔接协调沟通困难等问题。

依法治国是我国一项基本治国方略，依法行政则是其中的重要内容。作为规划管理的最根本原则，国土空间相关法律的出台刻不容缓，各级政府与部门也要围绕核心法律，结合地区实际情况，及时制定相应法规条例与技术标准，形成国土空间规划制度的完整体系。

4.2 优化审批管理手续

审批管理是国土空间用途管制的具体执行环节，在以往的自然资源管制过程中，通常通过农用地转用审批、林草湿地占用审批、用地预审与城乡规划中的“一书三证”等手段进行开展。在多规合一的基础上，自然资源部结合“放管服”改革和优化营商环境的要求，提出了“多审合一、多证合一”的改革要求——合并用地预审与规划选址、合并用地规划许可和用地批准，同时推进联合测绘和多验合一、简化审批材料。

上述改革聚焦点就在城乡规划许可阶段，虽然一定程度上减少了建设用地的审批管理手续，但因其中涉及到的耕地、林草湿地占用手续仍为单独办理，所以与国土空间规划统筹管控的要求仍有所背离。之后可考虑整合林草湿地的征占审批手续，探索统一的自然资源占用审批和使用许可制度，提升自然资源的利用效率。也可继续探索优化建设项目规划许可手续，与新时代国土空间规划用途管制要求相匹配适应[9]。

4.3 进行专业技术人员的教育与培训

国土空间规划对区域和自然资源要素的全系统分析规划，要求传统城乡规划从业人员在关注城乡物质空间和土地使用的同时，也必须展开新一轮的学习。首先，农林草湿地海洋等每一类自然元素的背后都有一套庞大复杂的知识体系，这不仅需要规划师对各类知识有所了解的同时，也要对自然资源与区域的关系全方位梳理，以生态文明建设为终极目标进行统筹设计安排；其次，作为国土空间规划编制的基础工作，资源环境承载能力及国土空间开发适应性评价需要引入资源学、环境学、生态学等科学体系的研究方法，这就需要规划师掌握对生态环境资源进行科学评价评估的专业技能，以此建立全域全资源约束开发体系；最后，国土空间规划的实施管理将以“一张图”为基础，结合前文所说，规划政策与管制办法仍在改革变化的过程中，国土空间规划出台后的实施管理也将是一个需要继续学习的新领域，对专业人才进行再教育培养，提升其对空间规划的理解与管治能力同样也是必要之举[10-11]。

5 结语

城乡规划与国土空间规划从来不是单独的两个个体，国土空间对城乡区域的包涵让城乡规划的发展拥有了更高的维度与更多的可能性。从城乡规划到国土空间规划的转变，让我们对规划这门学科也有了更为广阔的认知：如果说之前我们的目光在“人”，那么现在我们将对“自然”赋予更多的关注。本文浅谈对城乡规划到国土空间规划的变化发展展开一些思考，作为新时代的发展利器，国土空间规划体系仍有许多方面值得我们学习与探讨。