■ 詹周达

一、讨论的引入

总体国家安全观是习近平新时代中国特色社会主义思想的一个重要组成部分，是新时代国家安全治理的理论遵循和行动指导。《国防法》是调整我国国防工作开展过程中可能涉及到各项权利义务关系的一部中央立法，是我国国防领域的基本法，对《宪法》中的国防和军事条款进行进一步的立法细化，同时也为《国防交通法》《国防教育法》《兵役法》《军人地位和权益保障法》等国防立法提供了规则依据。《国防法》在1997 年正式制定以来，经历了2009年和2020 年两次修订，在最新一次修订中主要体现了相关重大政策制度改革成果，其中一个明显的立法亮点即是明确提出国防活动要“坚持总体国家安全观”，体现了《国防法》立法对总体国家安全观的积极响应与主动贯彻。本文将基于《国防法》中写入“坚持总体国家安全观”这一立法亮点，探讨“总体国家安全观”融入《国防法》的合理基础、规范要义及其实施的路径展望，进而丰富对总体国家安全观指导国家安全法治建设以及国防和军事立法本身的理论认识，为《国防法》的实践实施提供理论参鉴。

二、“总体国家安全观”融入《国防法》的规则表达

从对《国防法》文本的词频分析来看，“安全”一词一共出现有27 次，同时结合对《国防法》的立法宗旨分析可知，“安全”是《国防法》所特别追求实现的一种价值导向。诚然，《国防法》作为一部以国防为主题的中央立法，其制定与实施的目的从本质上而言即是旨在通过为国防活动的高质量开展提供规则支撑，发挥维护并实现国家安全的制度实效。基于此，进一步聚焦到“国家安全”概念本身，需要对“国家安全”进行与时俱进的理解，明确认识到当前我国“国家安全”概念的理论根基。结合对党的十八大以来中国特色社会主义新时代建设的时代实践可知，习近平总书记于2014 年在中央国家安全委员会第一次全体会议上正式提出的“总体国家安全观”，拓宽了全党全国对于“国家安全”概念的认识维度，认定我国新时代国家安全治理应当准确把握国家安全形势变化新特点新趋势、综合统筹多个领域，推动我国国家安全治理体系和治理能力现代化水平得到历史性的进步与实质性的提升，指导我国走上了中国特色国家安全道路。可以说，理解当前我国“国家安全”的准确内涵和概念表象，应当在总体国家安全观的指导下进行分析。进一步来看，通过对《国防法》法条的实证梳理，可知总体国家安全观在《国防法》中的规范表达为“坚持总体国家安全观”，其被写入在总则章的第四条国防活动的理论指导条款中，成为国防活动所必须坚持和遵循的一套理论体系内容。同时，《国防法》第四条的最后一句也规定，国防活动的开展目标是“建设与我国国际地位相称、与国家安全和发展利益相适应的巩固国防和强大武装力量”，此处也包含了与“国家安全”这一理论意象直接关联的内容表达。在第四条之外，《国防法》还在第十一章“对外军事关系”章节中的第六十七条规定有中华人民共和国“坚持共同、综合、合作、可持续的安全观”，此处的“安全观”即为习近平总书记就推进国际共同安全而提出的全球安全观，因而该条款也可以被认为是对总体国家安全观的一重立法内容体现。

通过上述分析，可以形成认识，“总体国家安全观”写入《国防法》既体现在第一章总则章节的第四条当中，以“坚持总体国家安全观”这一规范表达明确总体国家安全观在《国防法》所调整的国防活动中的理论指导地位，并提出国防活动应当“与国家安全和发展利益相适应”的建设目标，同时在第十一章对外军事关系章节部分的“全球安全观”专门表述，与第四条中的规范内容相互呼应，具体指导对外军事活动专门领域的工作开展，体现了总体国家安全观融入《国防法》的全局性和专门性相统一的特点。

三、“总体国家安全观”融入《国防法》的理论应然

总体国家安全观被写入《国防法》，不仅符合传统以来人们对于“国防”和“国家安全”内在关系的朴素认识，更是体现了总体国家安全观提出以来我国国防活动指导理论的新突破。就前者而言，“国防”和“国家安全”具有自然而然的天然联系，通过以军事斗争为主要内容的国防活动抵御外来侵略、维护国家主权和领土完整是自古以来且世界通行的普遍做法，也是总体国家安全观提出以前安全观的主要方面；就后者而言，总体国家安全观提出后，一个重大的理论突破即是通过统筹传统安全和非传统安全议题进而丰富和拓展了“国家安全”的讨论范畴，指出“国家安全”应当涵盖政治、军事、国土、经济、文化、社会、科技、网络、生态、资源、核、海外利益、太空、深海、极地、生物等诸多领域，体现了总体国家安全观的总体性、开放性和自洽性，揭示了新时代国家安全治理的多元面向。

“总体国家安全观”融入《国防法》，首先体现的是国防立法活动对总体国家安全观进行贯彻的理论自觉。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家安全工作，于2014 年提出总体国家安全观作为国家安全治理的指导理论，并在之后的历年中逐步实质性地丰富和发展总体国家安全观理论。目前，总体国家安全观已经被确立为习近平新时代中国特色社会主义思想的一个重要组成部分，有关总体国家安全观的论述内容被写入习近平新时代中国特色社会主义思想权威学习读本内，成为全党理论学习的必备内容。在《国防法》立法当中明文体现总体国家安全观，是一种以立法方式确立总体国家安全观理论指导地位的积极实践，有助于引导在开展国防活动的过程中自觉学习并践行总体国家安全观。

总体国家安全观中对于军事保障、军事安全、富国与强军关系以及国际安全等方面的理论论述为《国防法》立法提供丰富的理论资源。《国防法》第二条调整对象条款明确指出，《国防法》的调整对象是“国家为了防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家主权、统一、领土完整、安全和发展利益所进行的军事活动，以及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动”。基于对该条文的教义学分析，可以得出的结论是国防活动不仅仅一维地表现为军事活动，而是以军事活动为基调，同时也多维地关联到与军事活动相关的政治、经济、外交、科技、教育等方面系列活动——亦即，国防活动既具有军事属性的活动内容，也具有许多民政属性的活动内容，是一项围绕国防这一核心目标而进行系列活动安排的总称。这样的规定体现了我国对于新时代国防活动的根本性规律性认识，即明确意识到国防活动不仅军事手段为孤立支撑，还应当与其他活动有效配合，具有全局性和关联性的理论特点。结合总体国家安全观进行相应分析，首先可知总体国家安全观强调以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，由此体现了军事工作对国家安全的保障地位，并承认了国际安全对国家安全的促进作用，这些理论要义在《国防法》中均有所体现。在总体国家安全观业已明文提及的有关安全领域中，军事安全作为位列政治安全之后的第二项安全领域，其指代国家不受外部军事入侵和战争威胁的状态，以及保障这一持续安全状态的能力，这样的概念体现了军事安全对于国家安全提供保障的活动机理，也同时证成了军事活动在国防活动中的重要地位，契合《国防法》第二条对于该法所调整活动的描述特点。同时，总体国家安全观强调既重视自身安全，又重视共同安全，打造命运共同体，这样的理论思路衍生出了以“共同、综合、合作、可持续”为内容的全球安全观，作为总体国家安全观的一重下位概念，专门指导安全外事相关活动的开展，这样的理论表述被写入在《国防法》第十一章对外军事关系章节当中，经以指导通过军事外事工作促成国防安全实效有关活动的开展。

再者，总体国家安全观写入《国防法》符合新时代中国国防事业发展的内在要求。我国在2019 年建国七十周年、建军九十二周年之际发布了《新时代的中国国防》白皮书。在该白皮书中，我国梳理了当前面临的国际形势基本态势、重申了在新时代我国应当继续坚持防御性的国防政策、提出了军队在新时代的使命和任务、介绍了人民军队整体性革命性重塑的改革成果、明确了合理适度的国防开支思路以及强调国防活动应当积极服务构建人类命运共同体理念的时代实践共六个主要模块。在其中，不仅“国防工作维护国家安全”是一条明显贯穿其中的思路线索，表现在各个部分均有内容提及“国家安全”，且维护国家安全是各个部分记述内容的共同价值导向；而且，在白皮书的第二部分新时代中国防御性国防政策部分，明确提出了“落实总体国家安全观”的制度思路。最新修订的《国防法》于2020年底正式通过，其体现的是党的十八大以来对国防和军队建设规律性认识和实践性把握的历史集成，因而必然与2019年发布的《新时代的中国国防》白皮书有内在的思路承续，即特别重视“总体国家安全观”和国防活动的内在联系，注重在正式的国防主题文本中坚持体现“总体国家安全观”。

四、“总体国家安全观”融入《国防法》的实施要义

将“总体国家安全观”通过全国人大常委会的立法程序写入国家的中央立法，即是期望通过立法方式将政治理论有机融入到国家法律当中，进而通过法律实施的过程发挥法律的独特功能与现实作用，让总体国家安全观经由《国防法》倍增对国防活动的理论指导与实践指引。具体而言，融入“总体国家安全观”后的《国防法》如何得到有效的实施，至少具有下述三个方面的要义。

为国防活动的高质量开展提供理论指导。总体国家安全观是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是习近平专门关于新时代国家安全治理所提出系列重要论述的理论集成，是新时代我国国家安全治理的根本遵循，其理论地位是崇高和明确的。将总体国家安全观有关内容写入《国防法》，即是旨在特别强调国防活动作为一项典型的维护国家安全活动，应当在总体国家安全观的思路要义下开展，是顺应时代的一处重要修改内容。由此，能够拓展开展国防活动的思考维度，进一步领会明确国防活动在总体国家安全观指导下国家安全治理工作中的格局定位、国防活动应当坚持党的绝对领导、国防活动应当与经济发展和社会建设协频共振等基于总体国家安全观指导下的理论要义。

为国防类立法提供理论指导。一如前文所述，《国防法》上承《宪法》中的国防和军事条款，下启多部国防类的具体立法——其中的关系是，《宪法》着重从根本大法的站位在宏观上确立了国防和武装力量的领导体制、基本活动原则，为国防和武装力量法治建设的全面发展提供了宪法依据；《国防法》是纲领性地承应宪法，规定了开展国防活动的基本框架；各类具体国防立法则是将各项专门制度进一步具体细化。将总体国家安全观有关内容之写入《国防法》当中，即是在将总体国家安全观的整套理论体系融入到国防活动的开展理念当中，使其为国防活动提供理论指引，进而指导各具体国防活动领域立法的规则安排，并为有关规则的正确适用提供理论匡正——我国所有的国防类立法的立法宗旨和实施目的均能够归纳到“维护国家安全”这一要义当中，因而何为“国家安全”、中国“国家安全”的根本、宗旨、依托分别是什么、国防活动如何维护“国家安全”等一系列具有现实意义的理论问题均需要由总体国家安全观进行指导理解，由此能够进一步夯实国防类立法的宗旨统一性。同时，在近期的一项典型军事立法《军队非战争军事行动纲要（试行）》中，也规定有军队的非战争军事行动应当坚持总体国家安全观，进一步体现了总体国家安全观能够为具体军事立法提供理论供给、为具体军事工作提供理论指导。

为提升国防和国家安全宣传和教育实效提供内容参鉴。我国的国防活动强调全民性，旨在通过对全体人民的有效动员，形塑并持续夯实国防活动的人民防线。从这个角度来看，坚持总体国家安全观和实施《国防法》可以起到互为表里、相互促进的作用。在这个过程中，为确保国防活动的高质量开展，一个重要的前置环节即是开展有效的宣传教育，让人们形成正确的国防观念，掌握正确的参加国防活动能力。目前，国家通过《国家安全法》和《国防教育法》分别设立了全民国家安全教育日和全民国防教育日，前者着重从全局性、总体性的角度进行总体国家安全观教育，着重使全民认识到国家安全的多维面向和党领导国家安全的现实意义，后者聚焦国防活动这一主题，整体意象导向偏向于国防和军事斗争这一较为“火药味浓”的宣教内容。将总体国家安全观写入《国防法》，在一定程度上能为国防教育的开展拓展思路，指导国防教育活动开展过程中可以关照到“国防活动在国家安全治理中的地位和作用”“军事安全作为总体国家安全观的一个重要方面对国家安全治理保障作用的发挥机理”等理论命题的宣传和教育，进一步丰硕国防教育的现实成果。

五、讨论的总结

国家安全是安邦定国的重要基石，强国必须强军，军强才能国安。近年来，我国国家安全治理体系和治理能力现代化水平得到了历史性的提升，国家安全法治建设迎来了突破性的发展。在这样的大环境下，以依法治军推动强军兴军的制度性努力也取得了可喜的进展，人民军队实现了整体性革命性重塑，国防事业发展进步的成效日显。具体来看，依法修订《国防法》、将“总体国家安全观”写入《国防法》，即是运用法治思维和法治方式推动国防事业高质量发展的典型事例，是对总体国家安全观法治化的生动实践，有助于让总体国家安全观的理论伟力为国防事业高质量发展提供指导。因而在未来，应当在开展国防活动过程中，充分贯彻总体国家安全观，确保《国防法》得到高质量的实施，让新时代国防在国家安全治理格局中发挥应有的实效。