韩忠伟，杨 涛

(甘肃政法大学 法学院，甘肃 兰州 730070)

我国《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》(1)注： 参见中共中央、国务院2021年8月印发的《法治政府建设实施纲要》(2021—2025)。阐明：“全面严格落实重大执法决定法制审核制度”的行政执法建设任务，以更好地实现“行政执法质量和效能大幅提升”的法治建设目标。“重大行政执法决定法制审核制度”是我国法治政府建设过程中提出的极具创新性和实践性的行政执法机关内部执法审核制度，即行政执法机关作出“重大”范围内的执法决定前，交由执法机关内部设置的法制审核部门对该决定内容进行全面、严格的合法性和合理性审查的前置程序。该制度有利于增强行政执法质量，提高行政相对人对决定的接受程度，从而降低对该决定的后期争诉几率，也有利于推进国家治理体系和治理能力现代化建设，以实现依法行政，全面落实法治政府的建设目标。所以，各地有序推进法制审核制度落实的重要性不言而喻。甘肃省酒泉市地理位置重要，管辖范围辽阔，是丝绸之路经济带上的重要交通枢纽，酒泉市交通运输局辖区范围内交通线众多、行政执法工作量大，使该局法制审核工作重要性更加突出。当前，我国正处于法治政府建设重要时期，该制度的出现反映了法治政府建设、依法行政等一些最新法治理念。但是，各地的具体实践情况参差不齐，需要及时总结经验和交流。笔者以酒泉市交通运输局推行重大执法决定法制审核制度为研究对象，力求查寻法制审核工作中的不足之处，提出相关建议，以完善法制审核制度建设。

一、重大行政执法决定法制审核的内涵界定

这一审核制度是一项涉及多个概念和问题的综合性制度，为了更好地理解该制度，就需要对这一制度进行详细的剖析和具体的解读，在此，笔者将这一制度涉及的概念进行拆解，并进行细致的界定和论述，以达到对该制度的深入理解。

(一)重大行政执法决定的界定

对重大行政执法决定内涵的界定，首先，应当明确“重大”一词的含义。“因行政执法行为的多样性和复杂性，对重大执法决定的范围进行准确界定还存在较大难度。”[1]但是，法制审核作为一种法律监督机制，将所有的行政执法决定都纳入到审核范围并不现实，当前法制审核范围限定于“重大”，是为了平衡执法效率和执法质量所作出的规定，若将所有决定都纳入审核，难免会增加工作量，可能无法做到审核细致、严谨，导致法制审核制度的虚设。所以，保证重大范围内决定的审核，符合现实中执法需要。根据《甘肃省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》(2)参见甘肃省人民政府印发的《甘肃省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》第十八条，甘政办发〔2019〕31号。(以下简称甘肃省《实施方案》)第十八条的规定，对“重大”所涉及的范围进行了系统、科学的界定，即执法部门应当根据案件类型、执法级别、所属领域、涉及的财产数额，判断是否属于“重大”的范围。由本条可知，甘肃省《实施方案》中对“重大”的界定需要经过综合性的考量，并不是简单地进行判断，即：涉及重大公共、社会利益，公民的重大权益，需听证以及疑难复杂、多个法律关系的行政执法决定属于“重大”一词的指向范围。对行政执法机关法制审核的范围限定于“重大”，可以实现对案件的有效分流，从而做到“应审则审”，有利于节约有限的司法资源、保障行政执法质量，提高行政执法效率。

其次，行政执法决定是行政执法机关依据法定职责做出的，它是影响公民、企业和社会团体权利、义务的执法决定。随着实践的不断探索，“各地出台的有关规范性文件，将重大执法决定法制审核范围由最初的重大行政处罚决定，进一步扩大到了重大行政许可决定、重大行政处罚决定和重大行政强制决定”[2]，审核范围不断扩大。在此，为了更好地理解重大行政执法决定，有必要和重大行政决策作一区分。重大行政决策主要涉及到的是政府关于经济、社会发展等方面的政策、计划等内容，并不包含政府具体的行政执法决定(3)注： 参见《重大行政决策程序暂行条例》(2019年)第三条。。由此可知，重大行政执法决定指的是具体的执法决定，多是关于具体行政行为，而重大行政决策是行政政策、决策领域的内容，更多的是关于抽象的政策性文件或者政府计划。两者的范围、对象都有很大的不同。

综上所述，重大行政执法决定是指行政执法机关依据法定职责作出的，涉及重大影响、公共利益、疑难复杂以及需要听证等内容的执法决定。对重大行政执法决定作出明确的界定，有利于明晰行政执法机关审核执法决定的范围和标准，可以将案件进行合理分类，一定程度上提高行政执法机关的工作效率，有利于保障法制审核程序落到实处。

(二)法制审核的界定

法制审核是指行政执法机关作出决定前，对决定事项的事实证据、法律适用、具体程序、自由裁量等方面进行审核，从而保障执法决定的合法性和合理性，避免执法权力的滥用。“法制审核必须更加注重行政决定作出前的合法性和合理性审核，体现为行政机关或者法律法规授权组织的内部执法监督程序”。[3]法制审核有别于行政复议和行政诉讼，是一种行政执法机关内部的自我监督、自我纠错机制，并且法制审核程序设置在行政执法决定作出之前，给予行政执法机关一定空间和时间，充分对决定进行审核，避免后期不必要的复议或者诉讼，在一定程度上降低行政执法决定作出机关出庭应诉的概率，既节约了司法资源，又提高了行政效率。

综上可知，重大执法决定法制审核制度是“行政执法机关作出重大执法决定前，由其法制机构对承办机构草拟的执法决定和相关材料进行合法性及合理性审核，并出具书面审核意见供负责人参考的一种内部监督制度。”[4]该制度是一项践行社会主义法治政府建设、优化行政执法机关基层治理的新制度。

二、酒泉市交通运输局重大行政执法决定法制审核制度运行现状

(一)酒泉市交通运输局重大行政执法决定法制审核的制度依据

“行政执法行为适用依据的正确度是衡量行政主体行政执法行为合法性的核心标准。”[5]所以，制度依据在行政执法中的作用极为重要，地位不言而喻。对酒泉市交通运输局重大行政执法决定法制审核问题进行研究讨论，就必须明确该局所依据的相关法律和其他规范性文件，才能更好把握该局法制审核情况并发现其中存在的不足，从而提出切实可行、具有针对性的完善建议，以促进该局法制审核制度的建设和发展。

为更好地落实该规定，甘肃省政府出台了甘肃省《实施方案》，该方案较为细化了法制审核的程序、主体、范围、责任等规定。酒泉市人民政府根据本地方行政执法现实，为了更加细化和执行法制审核制度，出台了《酒泉市重大执法决定法制审核办法(2018)》(4)参见酒泉市政府第51次常务会议审议通过的《酒泉市重大执法决定法制审核办法》，酒政办〔2018〕359号。(以下简称酒泉市《审核办法》)和《酒泉市全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案(2019)》(5)参见酒泉市政府同意的《酒泉市全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》，酒政办发〔2019〕93号。(以下简称酒泉市《实施方案》)。因此，酒泉市《审核办法》和酒泉市《实施方案》成为酒泉市交通运输局进行法制审核的重要依据，并为该局的法制审核制度建设发挥了重要作用。综上所述，酒泉市交通运输局法制审核所依据的相关规定较为扎实和全面，为该领域内的法制审核提供了充足的依据，可以在一定程度上落实法制审核制度，并促进法治政府建设。但是，一方面，法制审核所依据的规定都颁布于2020年之前，社会现实在不断发展，行政执法现状也在不断变化，指导重大执法决定法制审核具体工作的依据尚未适时更新调整；另一方面，依据缺乏刚性，在实施中易出现回避适用、参考适用等问题，也需及时整改。

(二)酒泉市交通运输局重大行政执法决定法制审核部门的现状

酒泉市交通运输局下属一级科室负责法制工作方面的是政策法规科，而根据当前该局公开的信息显示，政策法规科并不主管法制审核工作，而是由该局的交通运输综合行政执法队主管，该执法队中的二级科室——法制审查科具体负责该局法制审核任务以及其他一些相关法律工作。该局下属的其他部门如：市公路运输管理局、肃航公路管理处等部门也具有相关行政执法任务，但是，法制审核工作却属于该局的二级科室具体负责管理，这样设置，不利于法制审核工作的独立性和中立性，容易发生上级干扰法制审核工作的现象，从而影响到法制审核结果的公信力和权威性。且无法查明该科室负责法制审核工作的专业人员，关于具体的决定审核程序也不得而知，这样设置存在一定的缺陷，并不利于审核工作的展开。

(三)酒泉市交通运输局重大行政执法决定法制审核信息公开情况

政府信息公开已经成为我国各级政府工作中的重要一环，因为“公民运用政府信息公开制度来获取政府信息的方便度和理性度，是衡量一个国家政府信息公开制度是否成熟的重要标志”。[6]政府信息公开在当代法治政府建设时期的作用更加重要，不仅有利于公民监督政府，加强群众参与到政府行政管理过程中去，也可以不断推进阳光政府、透明政府建设。酒泉市交通运输局政府信息公开情况见表1(6)注： 参见酒泉市人民政府网http://www.jiuquan.gov.cn/，酒泉市交通运输局2020/2021年度政府信息公开工作年度报告。。

表1 酒泉市交通运输局政府信息公开情况

由表1可以看出，2020年和2021年这2个年度该局具体办理行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法情况的数量。但是，该局当前公开数据显示的情况并不具体、细致，2020年之前的数据更是通过各种途径也无法查阅，而且在仅公布的2个年度中并未见关于法制审核内容的公开，更未见法制审核流程、审核清单、后续责任问题等信息的公开。所以，该局对于政府信息的公开工作还有待加强。

三、酒泉市交通运输局重大行政执法决定法制审核制度存在的主要问题

(一)法制审核启动标准不明确

关于法制审核的启动标准，该局所依据的文件如甘肃省《实施方案》、酒泉市《审核办法》和酒泉市《实施方案》都只是将涉及重大公共利益、可能造成重大影响、需要听证、案情复杂和多个法律关系的决定作为法制审核对象。但是，文件中所涉及到的“重大”“复杂”和“多个”等词语的程度、数量含混不清，尚不明确，该局也未公布其统一的判断标准和判断依据，这样的审核启动标准，无疑降低了判断是否需要审核的效率，并不利于审核工作的开展。而且，随着社会的不断发展，法制审核的启动标准也应该适时地做出一定调整。另外，由于启动标准不够明确，导致该局对于法制审核工作有了更大的自由裁量空间，而自由裁量空间的扩大往往容易滋生权力滥用和腐败的发生，从而影响到案件法制审核的公平性和公正性，这与法制审核制度设立的初衷并不相符。

(二)法制审核部门设置不合理

首先，酒泉市交通运输局法制审核由该局交通运输综合行政执法队下属的二级科室——法制审查科负责，而不是由该局的一级科室——政策法规科负责，具有很大的级别问题。法制审核制度本来就属于内部自我审核，审核部门地位欠独立，审核结果的公正性和公平性则让人置疑，而且，该局的审核机构属于二级科室，其行政级别较低，审核工作容易受上级意见所影响，更加难以保证其审核的独立性和中立性。其次，该局法制审核部门编制人数并未公布，对于审核人员的专业性往往容易让人产生怀疑。因为法制审核制度中，需要具有较为专业的法律从业人员判断案件是否需要启动审核以及如何审核等一些复杂且法律性强的工作，如果没有一支专业的法律人员队伍，该局的法制审核工作就难以及时高效地开展。总之，该局法制审核部门设置并不合理，相较于全国各地法制审核部门的设置也有一定差异，与基本的行政工作分工相违背，这样设置具有很大的弊端。

(三)法制审核程序设计不规范

首先，缺乏审核人员回避机制。法制审核是行政执法机关内部的自我审核程序，缺乏一定独立性。为了更好地保证决定的公正性和公平性，法制审核部门应该做好法制审核回避工作，即涉及与审核工作人员有亲属关系、利益关系等其他利害关系的案件，相关工作人员应当及时回避，避免其影响审核结果的公正。但是，该局尚未出台关于法制审核回避的相关规定或通知，法制审核是否回避、如何回避等信息不得而知。当前行政执法人员回避制度已经比较成熟，法制审核一般涉及重大公共利益、重大影响等一些重要的执法决定，因此更应明确审核人员的回避问题。

其次，审核期限不合理。行政工作中设置合理的期限不仅可以提高行政机关的办事效率，也可以及时给相关人民群众一个交代，可以更好地维护社会稳定与和谐。一般的行政执法活动都有明确的期限限制，法制审核也是行政执法中的重要一环，该局关于不同类型行政执法决定的法制审核期限尚未有明确的规定。酒泉市《审核办法》和酒泉市《实施方案》中有关于审核日期的规定是“5+3”，即一般案件5日，复杂案件经批准可延长3日。但是，这样的期限规定过于笼统，且相较于其他地区行政执法审查日期过短。期限不明往往导致发生相关人员办事效率低、工作积极性差等问题；期限过短，对于一些复杂事务易发生审查不仔细、走形式的弊端。因此需要明确相关的办理期限，才能更好地实现案件即审即决，又实现公平、公正，从而有速有质地进行法制审核，提高该局法治建设水平。

(四)法制审核信息公开不全面

根据《政府信息公开条例》第十六条第一款规定：行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。而对于法制审核的信息，笔者认为这并不属于内部事务信息。因为法制审核往往涉及重大公共利益、重大影响等一些重要的行政执法决定，是行政执法活动中社会影响力大、波及面广的一些重要决定，并不属于该局的内部事务。所以，笔者认为对于法制审核案件信息、启动时间、基本程序以及审核结果等信息应当及时向社会公布，以保护公民知情权这一基本的宪法性权利。且对于每年度的法制审核情况也应当公布，一方面方便于公民监督该局工作，另一方面也有利于该局阳光政府建设，打造透明化的行政执法部门，提高该局执法工作群众满意度。

基本的法制审核信息要公布，而对于法制审核中出现的不必要错误以及相关的追责事宜也应当公布。这种对错误审核追责信息的公布，有利于相关责任人员及时地意识到错误并纠正，以免问题扩大化，也给相关的责任人员积累宝贵经验，从而更好地进行法制审核工作。同时，也有利于保障公民的合法权益，给相关人民群众一个满意的答复。法制审核的相关信息不但要公布，也要全面、细致地公布，如若公布的信息不全面，公民读起来还是一知半解，那么信息公开的作用就无法真正发挥。

四、推进酒泉市交通运输局重大行政执法决定法制审核制度的几点思考

(一)合理确定法制审核启动标准

制定科学合理的法制审核启动标准，将行政执法决定及时分流，可以提高判断是否需要法制审核的效率，从而节约行政执法决定法制审核的时间。该如何确定执法决定是否需要审核？只是凭借“重大”“复杂”等这一类概数性词汇并无法清晰地进行界定。为了更好地确定法制审核启动标准，笔者认为应当从具体的行政执法决定中入手区分。第一，行政处罚或行政强制等涉及金钱的执法决定，这类决定启动审核的标准可以是一定的金钱数额标准，该局可以根据本地区人均收入、经济发展情况、案件发生率等一些客观因素，科学地制定出需要审核的决定范围，将审核的范围明晰化；第二，关于行政许可的执法决定，该局可以根据许可事项的类型、许可关乎的人口数量以及许可影响的范围等情况来确定法制审核启动的条件，将启动的标准可视化；第三，对于决定涉及人数时，该局可以根据相关法律规定或者参考其他相关问题的处理标准，将涉及人数众多的执法决定纳入到法制审核的范围之内。其他类型的执法决定，也可参照以上相关标准进行划分。

合理确定法制审核启动的标准后，该局也应当相对应地制作审核事项清单。福州市连江县人社局制定了《劳动保障监察重大行政执法决定法制审核目录清单》(7)注： 参见福州市连江县2019年7月17日发布的《劳动保障监察重大行政执法决定法制审核目录清单》。，清单中详细列举了70项需要审核的行政执法决定，并且也列出了相关审核需要的法律依据、审核时需要提交的材料以及审核重点等一些内容。笔者认为，连江县人社局将法制审核事项清单化的方式值得学习推广。通过审核事项目录可以清楚地查阅需要审核的事项，既方便法制审核工作人员比照适用，又可以在一定程度上限制审核程序中自由裁量权的滥用，其作用巨大。将法制审核的范围具体化、清单化、可视化，这样既有利于该局进行审核内容的判断，也有利于相对人及时、清楚地获得有关法制审核信息，可以更好地维护自己的合法权益。将这些事项分类、整理看似繁琐，但这些问题都关乎重大行政执法决定的公平、公正，关系到相对人的合法权益，不能因为繁琐而对这一重要问题简单处理。所以，为了更好地服务人民群众，落实国家相关法律规定，该局应及时解决这一问题。

(二)优化法制审核部门设置

法制审核是保证重大的行政执法决定公平的重要一关，不能轻视法制审核部门的科学设置。最重要的是要保证法制审核工作的独立，这就需要行政执法部门的合理设置。为了更好地发挥法制审核的作用，该局对于负责当前法制审核工作的科室需要做出一定调整。政策法规科是该局一级科室，相较于交通运输综合行政执法队下属法制审查科更适宜去负责法制审核工作，因为其与该局中其他执法科室同属一级，并不隶属于其他行政执法科室管理，这样可以保证法制审核工作不受其他执法部门的干扰，加强法制审核部门的独立性和中立性，并且可以增强审核的公信力和级别权威，更好地做到审核工作不偏不倚。

将法制审核工作调整到该局的政策法规科后，相应地应加强法制审核专业人员配置，并且做好培训，提高专业能力素养。良好的制度也需要专业的工作人员去实施，才能发挥制度的优势和价值。根据《苏州市城市管理重大行政执法决定法制审核办法》(8)注： 参见苏州市城市管理局2019年12月16日印发的《苏州市城市管理重大行政执法决定法制审核办法》，苏城发〔2019〕158号。第六条规定，法制审核人员人数应该不低于本单位执法人员总数的5%，该局应适当增加法制审核方面的财政拨付，提高审核人员配置和专业能力，“建立奖罚机制，提高奖罚力度，强化内动力与遏制力。”[7]充分发挥审核人员的积极性、主动性，推进该局法制审核工作科学、有序开展，不断规范交通运输执法工作流程。

(三)规范法制审核程序设计

第一，规范审核人员回避制度。正当、合理的程序是保障结果公平的重要一环，因为“无论客观情况多么复杂、特殊，行政程序作为现代行政法不可或缺的一部分，是法治政府形成的支柱之一。”[8]行政程序在法治政府建设中有巨大作用，要想充分发挥行政程序的价值，就需要规范程序设计。该局对重大行政执法决定是进行了法制审核，但对于具体案件的审核相关工作人员是否需要回避、怎样回避等问题并未见清晰的规定，而对于案件审核判断、需审案件转移等内部程序更未见细致的规定。为了更好地发挥正当程序的作用，建议该局对于法制审核人员回避的问题制定相关依据，并且做好回避信息的公示以及说明，以方便人民群众监督和理解。对于回避工作的具体展开，该局可以参考审判回避、行政执法回避等其他的一些关于回避的规定，借鉴相关经验，从而做好本局回避事务工作。第二，优化审核期限。对于审核期限问题，全国很多行政执法机关都有相关的具体规定，例如《苏州市城市管理重大行政执法决定法制审核办法》中规定，审核期限是10天，按照酒泉市相关规定，酒泉市审核期限是5天，案情复杂的，经负责人批准可延长3天。共8天的审核期限，相较于其他地方规定来说设置期限过短。审核期限短，可以提高行政执法机关的效率，但是，期限过短，往往容易造成审核程序走形式，不能实现审核制度的价值。且与审核的高质量相较，该局应该更加侧重于保证审核的质量问题，而不能为了效率而牺牲质量。所以，建议该局适当延长审核期限，保证法制审核时间的充足，树立法制审核质量为先的目标。

(四)公开法制审核信息

“透明是法治的基石,没有透明的权力运行机制,法治政府、诚信政府建设则是无稽之谈。”[9]由此可见，信息公开在法治建设中极具重要性，需要提高重视程度。随着互联网络的发展，该局可以充分发挥网络的作用，做好法制审核信息公开工作。通过微博、公众号等社交媒体或者执法单位官网，及时、全面、准确地发布相关信息。在需公布的信息内容方面，首先，该局应当做好法制审核信息公开。法制审核制度关乎重大公共利益、重大社会影响等一些社会关注度很高的行政执法案件有关的法制审核的原因、结果、依据等一些外部性内容，该局应当做好信息公开工作。因为阳光、透明的执法过程不仅可以增强法律结果的说服力，也能方便人民群众对行政执法机关的工作进行监督，避免权力滥用、暗箱操作等违背法治精神事件的发生，可以为社会提供一个风清气正的法治环境。其次，该局也应当加强责任信息公开。责任信息是指行政执法决定作出人员和法制审核人员对相关程序中不称职行为承担责任的情况。相关责任信息的公开，对于行政执法人员和法制审核人员是一种鞭策，可以使其在工作中落实好执法为公、服务人民的宗旨，也方便社会监督行政执法机关，提高行政执法机关的公信力。对于一些重要信息和人民群众应该知道的信息，不但要公开还要详细地公开，才能实现信息公开的价值，利于打造透明政府、法治政府，以促进国家治理能力和治理体系建设。对于一些内部程序性事宜，虽然《政府信息公开条例》规定可以不公开，但是，考虑到法制审核工作的特殊性，根据当事人的申请，为保障程序的说服力可以适当予以公开。