石启飞，林 俏

辽宁警察学院 治安管理系，辽宁 大连 116036

在公安管理学研究对象上曾存在着界限之争，即公安管理学是限于研究公安机关内部组织管理，还是研究公安机关的外部警务行为，或者内外兼顾、二者兼而有之。其争论的事实结果是：在目前的公安学学科体系中，公安管理学作为公安学的二级学科，其研究对象侧重于公安机关的内部组织管理，以示与公安学之下的另一个二级学科——治安学有所区别。显然，这一定位带有浓烈的人为因素色彩。学科对象的界定直接关系着学科发展的内在动力、学科的发展方向、学科体系的完善程度，不能完全是人为的结果，更要遵循事物发展的一般规律和所属学科发展的现实需要。公安管理学研究对象的界定所要遵循的一般规律可以从管理学研究对象关注点的变化和警务变革着眼点的变化中窥见一些端倪，公安管理学研究对象的界定还要根据公安学内相关学科研究对象的变动及公安改革实践的新要求及时地进行调整。

一、管理学研究对象关注点的变化

管理学作为一门学科正式被确立是在第二次世界大战之后，由德鲁克所创立[1]，管理成为科学却可上溯至20世纪初期科学管理的诞生。因此，我们可以通过研究管理成为科学之后，各时期管理理论所关注的主要对象的变化，来探究管理学研究对象的变化。

(一)古典管理理论主要关注组织的内部管理

古典管理理论主要包括科学管理理论、一般管理理论和组织管理理论，大致形成于20世纪初期，代表人物分别为泰勒、法约尔和马克斯·韦伯。科学管理主要解决的是如何建立一套规范的操作方法提高劳动生产效率的问题，研究重点主要是组织内员工的劳动行为，设想通过科学实验的方法得出一套使人和机器有机结合的有效提高生产效率的操作规程。一般管理理论主要研究管理在组织中的作用及其基本职能问题，法约尔提出了管理的“五职能说”和“管理的十四项原则”[2]，主要目的在于保障组织的有机协调、高效运转。组织管理理论主要研究组织的类型，马克斯·韦伯将组织分为三种类型，即传统型组织、卡里斯玛型组织和法理型组织[3]，并认为法理型组织是现代组织的典型，是稳定性最高的组织，是现代社会的理想型组织，且对这类组织进行了详细研究，对其特点进行了概括。可见，古典管理理论的三大理论均侧重于组织的内部管理，而外部市场环境、顾客的需求此时并没有成为管理理论重点关注的对象。这可以用此时的资本主义市场尚处于卖方市场阶段，物资匮乏，社会需求大于供给，企业之间的竞争、利润大小主要取决于企业自身生产效率来作出合理解释。企业是工业革命之后，人类社会最普遍的组织形式，此时管理学以研究企业内部的组织管理为主要研究对象，符合历史发展的逻辑。

(二)早期行为科学理论关注组织内员工的行为

古典管理理论在组织管理中得到有效应用，特别是科学管理理论在企业管理中的应用，大大提高劳动生产效率。但是，科学管理忽视人在组织中的作用，使人成为机器的奴隶。虽然这并不是泰勒等人进行科学管理研究的初衷，可实践结果却是使人被动地适应机器，人在生产中的主体地位并没有实际确立，人作为生产要素中最重要的部分的作用没有充分发挥出来，人也就没有进一步提高劳动生产率的积极性。这使得管理者及管理学家不得不去探寻新的管理方式方法，以进一步调动员工积极性，适应企业间的激烈竞争需要。在这种情势之下，管理理论开始将心理学相关研究成果及其研究方法应用于组织管理领域，从而使管理学研究进入行为科学理论阶段。20世纪二三十年代，以梅奥教授为首的研究团队在美国西方电气公司的霍桑工厂进行了著名的霍桑实验，在实验基础上诞生了人际关系学说，后来发展为组织行为学。继梅奥之后，麦格雷戈的Y理论、赫兹伯格的双因素理论、马斯洛的需求层次理论等诸多以研究人的行为为重心的行为科学理论相继推出[4]。行为科学理论的研究，使人在组织中的核心地位得以确立，从而使现代管理建立在尊重人、理解人、发展人、为了人的以人为本的基础之上，管理的人本原理得以确立。然而，在管理实践中，管理所关注的仍然是组织内员工的行为，而并没有将视角放到组织之外的人的行为研究之上。此时，即使有所谓的“以顾客为导向”“为人民服务”的提法，但其思维却仍是由内向外的推式思维，实际表现就是“我为顾客提供质优价廉的商品”“我为人民提供优质服务”的想当然而已，而最终是否为顾客或人民所需要，则另当别论。以顾客为中心、以人民为中心，那是之后的事情，甚至是现代所关注的事情。

(三)现代管理理论关注组织外部要素

第二次世界大战结束后，随着现代科学与技术的进步、生产力的巨大发展以及企业组织的变革，现代管理理论进入一个多元发展的高潮期，出现多个管理学派、多种管理理论并存的局面，这被管理学家哈罗德·孔茨称为“管理理论丛林”[5]。在此时期，管理学研究的关注点开始由组织的内部向组织的外部扩展，顾客及外部环境等被纳入管理学视野，成为管理学的研究对象。管理思维也由推式思维变为拉式思维。所谓推式思维就是由己及人，或由内向外；所谓拉式思维就是由人及己，或由外向内。二者思考的重心和出发点显然不同。此时，管理的质量导向转变为需求导向。产品质量好不一定满足顾客需要，建立在满足顾客需求基础之上的高质量才是真质量。质量管理应是全面的质量管理。此时，权变理论认为没有一成不变的管理模式，管理模式是管理要素的因变量，随着管理要素的变化而变化。管理决策理论认为，决策是管理的最重要职能，管理就是决策。如果管理仅关注组织内部，不注重组织外部的变化，只注重生产效率提高，可能效率越高则损失越大。进入现代管理理论阶段，管理由关注组织内部转向关注组织外部因素的这一转变，对于企业来说是至关重要的，因为此时的市场已经开始由卖方市场转为买方市场。在激烈的市场竞争中，企业为了生存需要，率先将管理的关注点转向组织的外部，乃情势发展的必然。对于政府机关来说，基本上没有生存的压力问题，因此，变化就相对较慢一些。然而，服务型政府终究代替了管制型政府，行政管理也开始将关注点瞄准自己的顾客——人民，行政管理的关注点也由组织内部悄然转向组织外部。

通过以上对管理学不同阶段管理理论关注点发展脉络的简单回顾，可以发现管理学的研究对象经历了从组织之内向组织之外的转变过程。管理学研究既要有组织内部的研究，又要有组织外部的研究，这才是完整的。当然，就目前研究的成熟度来看，还是组织内部的研究相对成熟一些。由此，公安管理学的研究对象也就清晰起来，应内外兼顾，而不是人为地割裂。公安管理学将管理的外部对象纳入研究视野之后，就要划定自己的学科边界，不能与其他学科相混淆。公安工作主要包括治安行政管理和刑事司法两大方面。通过治安行政管理应对社会治安问题，其出发点是防止或减少社会治安问题的发生，强调通过对社会关系的事前事中协调来实现，工作的直接对象包括人、地、事物、组织等；而通过刑事司法工作(这里主要指刑事侦查工作)应对社会治安问题，工作的直接对象是事，强调的是通过事后对事的揭露证实，追究行为人的责任来恢复社会治安秩序。虽然，实践中的刑事侦查相关工作已经将时间提到了事前，但刑事侦查工作的本原工作对象是事，则是改变不了的。从这方面来看，治安行政管理与刑事侦查工作对象的区别是比较明显的，但其也有共同之处，即均有事的内容。但是，公安管理学主要研究事的成因及其发展过程，以便提前采取相应的措施防止事的发生，或当事在进行时，采取及时的应对处置措施，以有效地制止、防止事的蔓延。当国家治理理念转向以人民为中心后，公安管理更要将防止人民群众的利益受到事的侵害作为重要研究内容。而刑事侦查工作研究事，是通过对事的来龙去脉的揭露证实，达到确定事的行为人的目的，即法律上所说的违法犯罪嫌疑人。因此，两门学科虽然在对象指向上有共同的对象，但分工明确，一目了然。从其发展走向来看，治安学是把整个社会治安问题作为研究对象，从更宏大的视野来探究治安问题的生成、发展和演变规律，其对策已不限于公安工作的范围，所以，其与公安管理学、侦查学的关系有点儿类似于包含与被包含的关系。

二、警务的发展经历了由警政向警务的演变

管理是组织的一种功能，管理存在于各种类型的组织之中，有组织就有管理。所以，谈公安管理，就要谈公安组织，谈公安组织就要将其放在现代警察组织建立及其发展的背景之下来思考。现代警察组织的建立及其发展，我们可通过警务变革的历史来把握，其变化特点对公安管理学研究对象的确定也会有所启示。警务，英文为“policing”，我国大陆学者将其译为“警务”，我国台湾地区学者一般将其译为“警政”。无论“警务”还是“警政”，都有广义与狭义之分。狭义的警务一般是指警察组织依法完成任务履行职责的警察行为，限于警察业务；广义的警务则不仅包括这一行为，还包括警察组织的内部事务。狭义的警政指警察组织的内部事务；广义的警政则还包括警察组织的外部执法行为——狭义的警务。可见，警政与警务在广义上一致，而在狭义上是有区别的。从世界警务变革的历程来看，其变革的着眼点恰恰是经历了从狭义警政向狭义警务的转变，最后变为广义的警务和广义的警政[6]。下面，笔者通过对现代职业警察诞生以来四次警务变革内容的梳理，来具体审视其变化历程。以下论述，所提警政为狭义警政，所提警务为狭义警务。

(一)前三次警务变革，侧重警政

第一次警务变革，即警察职能的独立化，标志着专职警察机关及其职业警察的诞生，一般以1829年罗伯特·比尔创立的首都伦敦警察为其开端。从当时比尔提出的“建立新警察的十二条原则”(1)1.警察以军队为榜样，建成一支稳定的行之有效的队伍。2.警察必须在政府的控制之下。3.减少犯罪证明警察的效率与效益。4.发布犯罪统计是警察的基本工作。5.以时间和地域科学分配警力。6.制怒、宁静、有礼是警察质量的根本保障。7.以形象赢得尊重。8.招募、训练适当人选是执法之本。9.公众安全需要每个警察挂牌服务。10.警察首脑机关必须接近公众。11.警察需先见习，后上岗。12.以警察掌握的犯罪记录作为分配警力的依据。[6]观之，不难发现其主要内容是强调警政建设，即如何使新建立的专职警察机关成为一支运转高效的国家机器，这属于管理学上的组织建设问题，解决的是管理学上所谓的“正确地做事”的问题，与古典管理理论研究的关注点基本相一致。第二次警务变革，肇始于20世纪20年代的美国，叫作警务专业化。为了摆脱政治对行政的直接干预，实现警察中立化，确立了警察只向法律负责的理念，着手警察的招聘、录用、培训等方面改革，意图将警察打造成为一支专业化的执法队伍，警察队伍建设制度逐渐完善。显然，这一警务变革强调的是警察专业化建设和执法行为的规范问题，仍属于警政问题。第三次警务变革，是兴起于20世纪30年代、终于70年代的警务现代化。这一变革以无线电通信技术、计算机技术和交通技术在警务工作中的应用为标志，将警察推到了历史的黄金时代。警察的角色变为打击犯罪的战士。从表面来看，好像此次变革已开始转向警察机关的外部警务行为，但从其思维来看仍是一种推式思维，即由内向外，站在警察机关立场上的一种思维；从警务的着眼点来看，并不是警务本身，而是保障警务的工具和手段。所以，此次变革仍限于组织管理的内部，仍属于警政。笔者认为，这一次变革应是第二次警务变革的延续和强化。警务现代化应视为是对警务专业化的强化。

(二)第四次警务变革，开始关注警务

笔者认为，警务变革真正从着眼于内部警政向外部警务转变，兴起于20世纪80年代左右的社区警务变革。社区警务的核心要义是警力有限、民力无穷，即借助民力实现警务之目的。为达此目的，保证社区警务的有效开展，警务研究的关注点便由警政开始转向警务，由警务主体开始转向警务对象。社区问题成为此一时期多种警务方式及相关理论共同的关注点，如：“零容忍”警务关注社区生活质量，对轻微的违法犯罪行为实行零度容忍；“问题导向警务”则通过将警察负责处理的各个事件(不论是否犯罪)进行分类汇总，予以认真分析，从而创造性地寻找出解决这类问题的有效途径；社区警务以“破窗理论”为依据，更加关注对社区问题的治理；“情报导向警务”关注对犯罪环境的解读；等等。警务对象及其环境无一例外地成为此一时期各种警务方式的研究对象。社区警务变革使警务研究的对象由组织内部转向组织外部，实现了警务思维由内向外到由外向内的转变，即由推式思维转变为拉式思维，警务研究对象实现了内外兼顾。这一发展进程与管理学研究对象的发展进程大体相当，只不过其发生在警察组织活动领域，而后者主要发生在企业活动领域而已。这一警务变革的结果是警察的社会角色由打击犯罪的战士变为社区服务员，警务由被动反应转向主动预防。或许，这正是当前美国大学法学院、刑事司法学院、政府管理学院普遍采用的权威教材《警察行政管理：结构、过程与行为》《警察组织与管理：行为、理论和过程》《现代警察管理》等所涉内容包括警察的内外管理两个部分的原因所在[7]。

通过对四次警务变革的回顾，不难发现警务的变革亦经历了一个由内部组织管理——警政，向外部组织行为——警务的转变过程。这一共同特征的出现，其实是符合组织建立发展演变逻辑的。一个新成立的组织首先要解决的当然是自身组织建设问题，而后才是完成任务和履行职责问题。在完成任务履行职责过程中，具体采用什么样的行为方式，则取决于对组织所处环境及行为对象的掌握情况。经历这一过程后，组织自身、外部行为和行为对象及其环境才构成一个有机整体，形成一个闭环式的管理系统。或许系统管理理论正是建立在对这一发展进程总结的基础之上，至少从时间上来看大体吻合。如此来看，警务的变革正与组织发展的这一逻辑相符。公安管理学研究对象亦应随着组织实践活动的开展而适时地调整研究对象的重心。随着组织实践活动的逐渐丰富与完善，研究对象也就会形成一个内外兼顾的完整体系。根据系统论的观点，一个成熟的组织必然是一个组织与外部环境相协调的有机系统，公安组织亦应是这样的系统，公安管理学的研究对象亦应形成这样的有机系统。那么，将警务纳入公安管理学研究范畴后，如何确定与其他学科的边界呢？治安学转向之后，侧重于总体治安问题的研究，警务仅是其一项内容而已。从这一角度来看，治安学与公安管理学、侦查学的边界就得以明确：治安学侧重于宏观治安对策，公安管理学侧重于主动提前警务，而侦查学侧重于被动警务。在此，难以划定界限的是公安管理学与侦查学的警务研究界限。从目前侦查学关于警务研究的动向来看，大有侵入公安管理学领域的意味，强调主动提前警务。但笔者认为，从学科分工及工作性质的角度来看，主动警务应纳入公安管理学的研究范畴，而侦查学应限于被动警务研究，至于侦查主动警务如何开展，完全可以从公安管理学中借用。不管实务工作中如何强调主动提前侦查警务的重要性，侦查学都不能因此侵夺公安管理学的边界。公安工作是一个有机整体，需要协调、配合，在某项工作基础上延伸出一些具体工作是必要的，但不能因此就将其纳入对应学科的研究范畴。学科的边界确定清楚了，才能保证学科的独立性，实现学科的自身价值。

三、治安学的重新定位及公安改革实践促使公安管理学研究对象调整

学科研究对象的确定有着内在的规律可循，但有时也受人为因素的影响，毕竟学科体系及其内容最终还是由人所设定，出于学科构建的系统性，以及下位学科之间的协调性考虑，对其下位相关学科的研究对象进行人为分工也未尝不可。在公安学学科体系构建过程中，对治安学与公安管理学各自研究对象及侧重点的定位，也许正是基于这一考虑。但是，学科研究对象的定位又不是静止不动的，而是随着公安改革实践的现实需要和人们认识的深入进行动态调整。当与公安管理学直接相关的治安学研究方向已经调整，当公安改革现实需要已经向公安管理学提出新要求之时，公安管理学仍固守原先的定位坐视不理，也有失在公安学体系中应有的责任担当。

(一)治安学研究方向的调整促使公安管理学有所作为

之前，在公安学之中，与公安管理学直接相关的二级学科是治安管理学。为区别二者，治安管理学已经更名为治安学。近些年来，随着学科名称的改变，其研究方向及研究内容有了大幅度调整，其内容已经远远突破公安机关的对外行政管理领域。目前，治安学以治安为学科逻辑起点进行了深入挖掘研究，将触角伸向社会治安的各个领域，借助政治学、社会学、犯罪学、经济学、法学等诸多学科研究成果，构建了一个内容宏大的治安学体系，大有取代其上位学科公安学之势。治安学与管理学已经渐行渐远。针对此种情势，公安管理学亦应有所作为，找准自己在公安学学科体系中的位置，开辟新的研究领域，承担治安学改弦更张后所出现的公安行政管理的空当。如果治安学仍然以传统治安管理为主要内容，则其自身就出现了名实不符的情况，显得头重脚轻。所以，为了平衡学科之间的关系，使公安学学科协调一致、分工明确，将传统的治安管理内容划归公安管理学，作为公安管理学的研究对象，也是理所当然。

(二)公安改革实践的需要促使公安管理学重新定位研究对象

党的十八大以来，公安领域的改革日新月异。公安行政管理改革是公安改革的主要组成部分，既包括公安机关的组织管理体制改革，又包括警务模式调整，涉及公安行政管理的方方面面，亟须公安管理学给予理论阐述，也迫使公安管理学对公安管理改革的内外管理都进行深入研究，为推动改革和巩固改革成果作出学理贡献。而当治安学转向宏大的治安之道的探究之时，从管理学的视角对公安机关所担负的治安行政管理工作进行深入研究，就成为公安管理学应尽的责任。而且，随着公安机关所承担的具体行政管理职责的分分合合(如：传统的消防管理职能“消”的职能从公安机关剥离，交给应急管理部门，公安机关所承担的消防职能向一般行政管理回归；境外非政府组织登记管理新职责的归入；等等)，更需要加强对公安机关所承担的行政管理工作的研究。而且，这些变化也冲击着人们关于治安学与公安管理学学科分工的传统认识。如，随着应急管理部门的成立，应急管理成为新的学科领域，应将其放在公安学里面，还是放在管理学里面？当前的事实是对口应急管理学的是公安管理学，而不是治安学，这也反映出人们对公安管理学研究对象及内容的再认识。通常来说，谈及治安管理，人们往往认为指公安管理学所要研究的对象，而不是治安学。所以，随着公安改革的推进，以及人们认识的变化，公安管理学研究内容也要着眼于全面的公安行政管理，既要有内部的组织管理，也要有外部的具体承担的治安管理内容。

因此，当与公安管理学最直接相关的学科——治安学的研究方向及内容已经发生转向之时，公安管理学再不有所行动，既不利于公安学学科体系的严谨性，也不利于自身学科内容建设的完整性、系统性，亟须将治安管理纳入研究范畴。但是，公安管理学也不能贸然地将治安管理的所有内容都一概纳入自己的研究领地，还要与治安学划定边界。从学科隶属关系来看，治安学走的是隶属法学的道路，治安管理处境便显尴尬，与治安学就会越显疏离，找不准自己的学科定位。因为治安管理本质属于治安行政管理，应用管理学的视角来审视治安管理，如若用法学的视角来审视可能与治安学日生龃龉。所以，在治安学研究方向调整之后，公安管理学应将传统的治安管理纳入囊中，使治安管理回归其本来的行政管理道路。如此，治安管理也便名副其实。公安管理学应该强化这一内容的研究，扭转治安学转向后治安管理研究的困境。从公安改革所带来的变化来看，公安管理学也要适应改革的需要，迎难而上，从公安行政管理的视角强化警务研究，特别是主动提前警务研究。现代警察的主责是行政，而不是侦查。从来源上看，侦查原隶属司法，后来随着近代警察的建立，才转隶警察机关，是治安由司法模式向行政模式转向的结果。用福柯的话来说，就是“police”(特指16至18世纪左右绝对主义国家的治理，而并非指现代意义上的警察)这一“治理术”发展的结果[8]。正是从这一意义上，警学通说才将警察的实质定义为行政行为。因此，从警察职能来看，从管理学的视角探索治安管理的内在规律，对治安对象的研究和警务的研究均是公安管理学当然的职责，而刑事侦查是现代国家治安行政模式的补充功能，是对行政的拾遗补缺。因此，侦查工作的定位就是将防不住的事后工作做强、做精、做好，侦查学的任务就是将这一事后工作研究清楚。只有如此，侦查学才能具有自身的独特价值，发挥自身的专门作用；才能在国家治安职能转向为治安行政管理，而后还将转向治理之际，在社会治安问题应对中占有一席之地。

综上，从管理理论关注点发展演变，以及警察组织警务变革着眼点变化的角度，从公安管理学所在学科体系中相关学科治安学的变化及公安改革实践新要求的角度，可以轻松地得出公安管理学的研究对象应由局部走向全面，由组织内部走向组织外部，从警政走向警务的结论。以系统科学为指导，构建内外兼修的公安管理学体系，正当其时。