陈永辉

湖南警察学院 警务指挥与战术系，湖南 长沙 410138

“教科书式执法”是指人民警察依据现有的法规条例制度，在执法过程中能依法、有效贯彻落实相关执法标准和操作规范的具体执法行为[1]，是一种因规范、标准的执法程序和依法精准的武力使用行为，被广大民众赞许的一种网络称呼。如2018年5月上海民警对一起街头违规停放车辆事件的处置 ，就是典型的“教科书式执法”。这次事件处置过程中的警察的执法表现被网民一致认为是规范的、堪称“教科书式”的执法行为。“教科书式”执法的评价出现，其意义在于，越来越多的民众期望通过执法规范化重新树立警察权威，期望公众对警察合法实施武力的认可和服从，期望警察执法权威被解构后的形象重塑。随着“法治中国”建设的深入，公安部先后下发了一系列关于人民警察执法规范化建设的文件，提出“严格、规范、公正、文明”的执法总要求。目前，执法要求正逐步深入到公安机关日常执法办案的各个方面。

一、警察“教科书式执法”的行为本质

“教科书式执法”强调武力手段的规范化使用，其核心在于“执法程序的规范公正”[1]，当执法对象不予配合或阻碍执法时，执法警察必须按照程序规范使用武力手段，既要充分体现执法者的执行意志，又要充分体现对执法对象基本人权维护的意志。武力手段是强制措施实施的保障，但实施什么样的武力手段、什么时候实施，也要受到法律规制，这是执法法治化的需要。执法对象在警察执法过程中必须接受警察在法律要求上的程序行为管理，但法律也规定了个体的基本权利，执法对象有权维护自身的权利。但是，一些执法对象别有用心地利用维护人权为幌子，刁难、阻碍、破坏警察执法。“教科书式执法”就是关注执法对象不予配合情境下，警察如何进一步实现警察权的运行。警察权的运行往往会涉及一些强制措施，因强制措施的表象特征是暴力的，是对人的自由权利的侵犯，有可能让人觉得不舒服。但法律也对警察的强制措施给出了实施的权力和条件，在法律赋予警察的执法行政权和刑事权中就包含强制手段，警察可对违法犯罪个体的自由进行适当限制，以维护大多数个体的公共利益，这是警察权的法律规定。因此，从公民权利角度来讲，警察执法采取强制措施应当使自身的武力使用行为与执法对象的基本人权保护保持在一个平衡状态，这样警察的执法才具有正义性和合法性。如治安事件中警察对嫌疑人进行盘查时，《公安机关人民警察盘查规范》第三条规定：民警应当始终坚持理性、平和、文明、规范，因情施策，确保安全。这里强调了警察执法行为的文明，强调了执法行为对执法对象和警察的安全保护权利；第十一条第(六)款又规定：当盘查对象有异常举动时，民警应当及时发出警告，命令其停止动作并做好自身防范，可以依法视情使用警棍、催泪喷雾器及武器等予以制止。这里明确了警察可以依法采取暴力手段的权力，但同时也提出了必要的条件，即“有异常举动”“发出警告”“命令动作停止”“视情节”，只有这些条件具备了，警察才能采取相应强制措施。这就是法律对警察武力行为的规范要求，也制约着警察强制权与执法对象个体权利维护的平衡，以达到对整个社会关系的可控。正如马克思所说，“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象”[2]，法只对人的行为起作用，通过对人的行为控制来调整和控制社会关系。警察“教科书式执法”是对警察执法规范化行为的价值表达，“体现了法对警察行为的规范指令，本质上就是警察武力手段的使用要与公民个体权利的合理合法维护保持平衡”[3]。

二、警察“教科书式执法”的逻辑生成

警察“教科书式执法”虽然本质上要求警察武力手段的使用要与公民个体权利的合理合法维护保持平衡，但却真实体现了两个方面的深层内涵和特性。一方面，警察执法目的要明确，为谁服务，怎么服务，体现明显的法律特性；另一方面，警察执法要体现出政治担当和作为，能充分展示我党的能力和形象，体现了明显的政治特性。这两种特性共同构成了警察“教科书式执法”的逻辑结构。

(一)从法律层面来看，警察武力使用要体现出对公共利益的合法维护

警察强制权不是孤立的，也不仅仅是意识的存在，而是映现的存在。黑格尔在《逻辑学》中提到：现实存在着的东西在他物中的映现并没有与在自身中的映现分离开，根据自身的与他物中这两方面映现的统一，才产生了实存[4]。执法对象个体利益与公共利益发生冲突时，执法对象因个人心理思维可能会做出一些侵犯警察公权力的行为，这种行为会破坏民众对公共利益的获得。面对这种映现，警察必须依法采取武力手段，保障强制权与公民权利的相互统一，这是执法法治化的实际存在。武力手段运用法治化，需要从两个方面来理解行为逻辑。

其一，武力手段是用于保护公民的公共利益的。公民合法权益包括个体利益和公共利益，公共利益来自于个体利益，没有个体利益需要，也就没有公共利益存在。正如马克思所说，“全部人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在”[4]，公共利益在历史上都是由作为“私人”的个人造成的[5]，维护和保障公共利益，应当以确认和保障公民的个人利益为前提和基础。但公民个人利益获得是一种相对的自由，是“以不侵犯社会公共利益为前提的有‘自由的边界’”[6]，即公民个体利益不能与公共利益发生冲突。公民为了更好地获得个人利益，委托一部分个人利益由警察代为行使，这部分利益就构成了公民的公共利益。警察代为行使公共利益管辖权，就是为了保障公民合法的个体利益更好获得。一旦公民个体利益触犯公共利益，警察应当以维持公共秩序为职责，依法采取强制措施，因为“只有对某些行为进行制约和惩罚，才能保证人们有序地合作”[7]，保障公共利益更好地为个体利益服务。警察执法中武力手段运用越规范、越精准，其对公民合法权益的保护作用越明显，它体现的法的作用也就越显著。

其二，武力手段应建立在保护执法对象基本人权的基础上。执法对象作为构成社会共同体的个人，享有宪法确认和保障的公民基本权利，这些基本权利是国家权力运行的基础，是警察权实施的法治起点。因此，警察在警务执法中，应建立在最小限度伤害执法对象具有的公民基本权利的基础上。《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》都明确规定：人民警察现场采取强制措施，应当尽量避免和减少人员伤亡、财产损失，这说明保护执法对象最基本的人身安全也属于警察权行使的范畴。因此，在警务执法活动中，警察应遵循最小伤害原则，在对执法对象违法犯罪行为可控基础上不仅必须维护秩序，而且必须保护个人基本权利，既要平衡冲突各方的不同利益，也要控制自己所掌握的权力[6]。从理论上讲，“公众利益规定公共权力，公共权力依赖公众利益”[8]。但在实践中，一旦公共权力出了问题，公众利益的规定很难做到防控公共权力对公民基本权利的侵犯和伤害。所以，在警务执法活动中，针对执法对象的各种违法犯罪行为，警察采取强制措施时，在武力手段的使用上要充分体现其合理合法性，并建立在充分尊重执法对象基本人权基础上，“将使用控制在合法和可控范围内，达到维护权力秩序运行的目的”[9]。

(二)从政治层面来看，警察武力使用要体现出对警察职业本色的自我实现

当前，我们一再强调警察要有集体身份意识，要以警察集体身份遵从执法情境所要求的集体行为准则，做到公平正义执法，在武力手段使用上做到依法精准，凸显出人民群众期望的警察本色。警察本色，是指警察作为集体存在行使执法权时对自身行为的认知、理解、判断或抉择，是对警察职业能力在实践中运用的自我价值认同，也是对警察文化表现的主要反映，包括对警察精神和警察素养的体现及其作用认同。警察在执法中“实现自己的目的，这个目的是他所知道的，是作为规律决定着他的活动的方式和方法的，他必须使他的意志服从这个目的”[10]，这个意志所表现出来的警察精神和警察素养就是警察行为的本色体现。警察职业精神主要是指警察具有的忠诚于党、服务人民、公正执法、团结向上的思想作风。警察职业素养主要是指警察的职业道德、警务技能、法律素养等方面。警察职业精神和职业素养深深地反映了警察集体在执法工作中的重要性，因此今天我们更要重视对警察“德法兼修、知行合一”等文化修为的培育[11]。文化是一个集体前行和发展最主要的力量源泉和保障。警察文化来自于警察的工作环境和职业特点，同时也深深地影响着警察集体的价值认知和行为模式，对警察执法“具有示范、形塑、内聚和标志的功能”[9]。警察作为一个有高度组织性的职业群体，工作环境和职业特点生成了独特的文化状态和行为体系。精神上，要做到勇敢顽强、团结协作、积极向上；政治上，要做到对党忠诚、严守纪律、作风良好；职业素养上，要做到公平公正执法、技能过硬、法律知识扎实。根据马斯洛的需要层次理论[12]，人的需要根据低层次到高层次依次由生理需要、安全需要、归属需要、尊重需要和自我实现构成。当前，警察的生理需要、安全需要均得到很好的满足，身份归属意识也逐步提高，警察越来越期望民众对警察执法行为及其职业的尊重，以及对警察执法工作成效的赞许和认可。警察武力使用能否得到公众高度认可，要看其是否真正体现出警察的职业精神和职业素养。警察武力使用只有全面体现出警察职业文化特色，才能在执法工作中实现人民所希望的警察价值。

三、警察“教科书式执法”能力建设

治安环境的创新性治理，需要“教科书式执法”的全面推行，而“教科书式执法”的执行和成效又需要警察具备相应的能力。能力是反映一个人的行为的主观条件，“教科书式执法”是建立在警察的法治观和思政观的基础上的。因此，应以法治观和思政观为指引，加强警察相应的能力建设。

(一)以法治观为根本要求，加强警察执法行动规范化、精细化建设

当执法对象个人利益与公共利益发生冲突时，警察执法中需要合理处置调和二者之间的矛盾，这是警察权的基本功能之一。基于执法对象的抗法行为，警察强制手段实施要做到与执法对象个体权利维护之间保持合理合法的平衡，既要满足于执法对象合法的个人利益维护，又要保证警察执法权力的执行，这就需要警察具有良好的法治观。警察执法行动规范化、精细化是法治观的重要表现，是合理合法实现警察强制执法权力的前提条件和基础。公安机关要加强“规范的执法办案体系”建设，“实现执法行为标准化、执法流程高效化，让人民群众感受到社会的公平正义”[13]。警察权实施通常以警察自由裁定的形式执行，警察在执法中可以根据所掌握的事实，在法律允许范围内自行采取执法方式和手段，对事件做出处置。执法实践中，警察执法办案的公平正义主要表现在警察裁量权执行的适时、适宜，“使用的适时就是一种工具，不适宜就像一把斧头，可做伤害和谋杀之用”[14]。法律赋予警察自由裁量权，允许执法警察视“不同情况”做“不同对待”处置，目的是为了“保障和实现个案实质上的正义”[15]。因此警察裁量权的适时适宜与否，关系到警察权实施的公平正义。

执法行动规范化、精细化建设重点应放在影响警察裁量权的警察裁量基准制定和程序控制机制建设上，保障执法各环节行为的规范精细。事实上，有些警察在执法时，忽略了某些环节和行为规范，“往往只强调行政管理相对人的义务，而忽略其自身的义务，如公开、告知、说明理由、听证、法律责任等方面的义务”[16]。因此，公安机关应当加强和完善警察裁量权的行政控制和警察裁量权的程序控制机制建设[15]，制定更具体的裁量基准和执法细则，作为现行法律法规的制度补充。如应规定警察在执法中必须遵守告知义务，执法警察必须告知执法对象有权知道自己的合法权益和配合警察执法的义务，以及违背警察执法权力应该承担的法律责任，同时也要规定执法警察在告知义务上必须要做到的具体行为规范等。当前，各地公安机关应从执法中遇到的问题入手，加快执法行动细化标准制定工作，严格要求督促执法警察遵循执法程序，规范执法环节。要加强制度细则建设，不忽视执法程序中的每一个环节，增强法规条例制度的可操作性，确保警察每个执法动作都有法可依、有章可循。除此之外，还要加强警察的执法素养建设。第一，要对强制执法的主要环节有明确清晰的认知：(1)根据事件了解，依据法律，裁定是否实施警察行为；(2)告知裁定的法律依据，明确违法行为，和执法对象进行平和沟通，告知执法对象，在知晓自身违法事实的基础上配合执法；(3)严正警告，明确告知不予配合执法要承担的法律责任；(4)依据抗法程度，明确强制措施，精准实施武力手段，控制执法对象。第二，要加强与各环节执法行为相关的知识技能学习，熟悉精通业务。第三，要加强执法语言规范学习，熟悉法言术语。第四，要加强执法团队成员的合作训练，提高默契度。

(二)以思政观为根本要求，加强警察武力使用定力建设

行为除了体现法的规范作用外，还有体现思想政治的价值引领作用。警察精神常通过警察集体行为准则来体现，特别是武力手段运用，更要求体现出忠诚于党、执法为民、公正执法、英勇善战和不可侵犯的警察精神。定力在汉语词典中有指“处变和把握自己的意志力”之意。武力使用定力指的是警察在运用武力手段时对处理事态的变化和把握自己武力行为所具有的精神和意志力，表现了执法警察在运用武力手段时应具有的坚强意志、执着信念和道德操守。习近平总书记指出，如果不信仰法治，没有坚守法治的定力，面对权势、金钱、人情、关系，是抵不住诱惑、抗不住干扰的。警察执法中武力使用也一样，“要有国家‘法治’思维，符合党的新时代警察思想要求”[17]。没有很好的武力使用定力，就可能出现不用、怕用、滥用武力手段，以致造成失当等违法行为。加强武力使用定力提升建设，目的就是保障执法中武力手段运用的适时和及时，真实体现出警察武力实施具有的价值意义。在很多警务执法活动中，执法警察在强制手段运用中还存在一些不当或不到位的问题，这些问题也给警察执法工作开展造成了很多被动。所以，各级公安机关“要以解决执法问题为导向”[13]，以坚守警察思想为要求，深化警察的武力使用定力建设，提升警察“化解矛盾、维护稳定的能力”[13]。武力使用定力建设，重点在于提高警察的抗暴力风险和化解暴力冲突的应急能力，发挥出武力使用的震慑、打击、平衡、调和性能，以更好地实现警察行为本色，凸显出警察存在的社会价值意义。第一，要重视精神指引建设。精神文化是指引队伍发展前进的根本指导思想和路线。我们要从精神层面抓好警察队伍道德和政治品质建设，积极弘扬道德文化、法治文化和红色文化，坚决维护法律权威和党的执政权威，树立公正执法的意识，把新时代警察道德品质、红色精神和政治作风充分转化为社会治安治理的内生动力与系统效能，使警察在武力使用上能很好地预防、化解、处置社会治安治理中的各类矛盾，切实做到对公民公共利益的有效保护[18]。第二，要重视警务实战技战术基础练习。合理安排时间，常抓警务实战基本功练习，高标准、严要求，打牢警察必要的武力使用技能基础。第三，要重视警务技能衔接转化熟练度和实施精准度建设。警察的强制手段是有针对性的和有层次变化的，各技能间也是相互衔接的，要加强技能衔接转化熟练度和实施的精准度训练，改变技能掌握的单一性、机械性，增强技能的多样化，以及各技能间的衔接转化熟练度和实施精准度，提高警察面对危险处变不惊的能力和坚强意志力。第四，要重视法律知识在强制手段实施中的运用建设。每一个强制手段，都有相应的法律制度来支撑，从宏观、中观到微观，各层面的法律都有其特别的作用，有的是明确的，有的虽不直接规定，但也具有指导性。因此，要熟悉这些法律制度，多结合案例进行分析理解，提高武力使用行为把握的准确性。第五，要重视大数据的运用。要利用大数据，掌握各种治安动态，了解各种治安环境的变化和治安事件特点，抓住主要矛盾，有针对性地提前做好各种防、打、控等治理环节的准备工作。要利用大数据，建设情报指挥行动一体化平台，构建警务执法训练模型，搞好有针对性的警务实战技能战术训练。