郭云超

（河南警察学院治安系 河南 郑州 450046）

1 引言

2022年，恰值我国实施社区警务战略二十周年。提供社区服务职能是社区警务的重要内容之一，也是坚持和发展“枫桥经验”、持续推进基层社会治理现代化的必要路径。近年来，随着“枫桥式派出所”创建活动深入开展和社区警务不断融入基层社会治理，社区警务服务职能边界问题日益突出。社区警务服务职能边界，也称社区警务服务职能范围，有广义和狭义之分：从广义上看，社区警务服务职能边界主要包括侦查破案在内的所有法定服务行为；从狭义上看，社区警务服务职能边界主要限于邻里矛盾纠纷、走失找寻、紧急求助等法定服务行为。笔者在此主要探讨狭义上的社区警务服务职能边界。在警务实践中，服务职能边界问题主要表现为社区警务服务职能超出法定职责的“泛化”现象，以及社区警务服务职能局限于法定职责内的“窄化”现象，二者共同聚集为社区警务服务职能的边界不清问题。

目前，我国正加快推进公安机关社会治理重心向基层下移、健全与新型城乡社区治理相适应的新型社区警务机制，社区警务正朝着警务现代化方向发展。在此背景下，社区警务服务职能边界问题不只是简单的服务职能“泛化”问题或服务职能的“窄化”问题，实际所反映的是社区警务服务职能的边界不清与社区警务现代化之间的张力问题，该问题已成为困扰理论界和实务界的热点话题。社区警务服务职能边界的生成是理解二者张力的关键，多数研究围绕社区警务服务职能的内涵与外延[1]、服务职能的界定[2]、正当化[3]等展开讨论。少量针对社区警务服务边界生成问题的讨论主要从制度或法律层面展开，存在两种截然相反的观点：一种观点认为社区警务服务边界不清主要与过度强调警察“职权法定化”有关。例如，李亮认为社区警务的推进需要认真对待警察权，任何有超出“法定职权”的服务行为都应该被禁止[4]；李健和认为尽管社区民警没有份内、份外的严格界限，但这并不是说警察的工作漫无边际[5]；侯兆萌把警察服务职能不清解读为“保姆式”服务，认为服务职能不清主要在于我国立法部门、公安机关及社会公众对于警察服务职能缺乏明晰的界定[6]；李柯岩等认为基层公安机关服务范围需要树立有限服务观念，科学定位服务职能[7]。以上观点倾向于使社区警务服务职能局限于警察权限范围内，容易造成服务职能的“窄化”。另一种观点则认为鉴于服务社区公众、改善警民关系之目的，社区警务服务职能范围不必限定于警察法定职责范围内，应该对服务职能权限进行必要的“延伸”。例如，隋玉龙认为“窄化”的警察权发展思路只会诱致社区警务与社区共同体渐行渐远，社区警务需要融入基层社区治理，并且通过本身所具有的组织联结属性，实现制度化的“柔性延伸”[8]；王彩元等认为社区警务实施过程缺乏社区治安“一体化”理念，需要在经费保障、组织协同及管理体制等方面，积极构建社区民警与社区管理、社区组织或居民个人之间的表达反应、协调参与、共享保障等机制，整合治安资源，修订相关立法和法律法规，使公安机关的社区警务真正融入社区治理[9]。对社区警务所应扮演的角色以及发挥的功能在治理理念上进行延伸，实现国家和社会之间的“缓冲”和“粘合”[10]。这类观点倾向于社区警务服务职能不必限于法定职权，容易造成服务职能的“泛化”。

总体看来，现有研究为后续研究提供了较好的研究思路和比较基础。但上述研究呈现如下几方面特点：一是现有研究多倾向于社区警务服务职能边界生成的静态分析，缺乏动态性观察，即缺乏对社区警务服务职能边界何以形成的历史过程探讨；二是现有研究多倾向于对社区警务服务职能边界生成的一般性政策或理论的讨论，而缺少对社区警务服务职能边界生成的具体实践逻辑分析；三是现有研究要么研究社区警务服务职能的“泛化”问题，要么研究社区警务服务职能的“窄化”问题，而缺少将二者进行综合研究。因此，笔者尝试运用组织社会学理论，通过考察H省社区警务实践，从历史和现实两个维度深入探讨社区警务服务职能边界的生成问题。具体回答社区警务服务职能边界形成的历史背景，受到哪些制度、文化和社会因素影响，具有怎样的现实实践逻辑等问题，以对新时代社区警务模式创新、“枫桥式派出所”创建和警务现代化、基层社会治理现代化作出适当性理论回应。

2 社区警务服务职能边界生成的历史背景

社区警务服务职能是公安机关服务职能的重要体现。然而，近年来社区警务服务职能边界问题日益突出，已然成为影响社区警务实践的难点问题。社区警务服务职能边界问题实际上是组织运行的边界问题，存在着警务服务职能“扩展”、社会公众诉求增多与对服务职能的法律界定滞后之间的张力，并且这一张力过程内嵌于一定的警务历史变迁过程之中。因此，笔者尝试从服务职能、公众诉求与法律界定三个方面的变化，爬梳社区警务服务职能边界生成的历史线索。

2.1 警务职能：存在从巩固政权、防控犯罪到提供服务的转向

一般而言，公安机关具有维护统治、防控犯罪和提供服务三种警务职能，只不过不同历史时期警务职能的工作重心不同而已。

一是在中华人民共和国成立初期，国家一方面面临百废待兴，迫切需要进行社会主义经济建设；一方面面临反革命势力的破坏活动，迫切需要维护国家安全，保护新生的人民政权。公安部一经成立，首要政治任务就是镇压反革命、确立社会秩序、捍卫国家政权安全。1957年我国第一部《中华人民共和国人民警察条例》规定警察的主要任务是依照法律惩治反革命分子，预防、制止其他犯罪分子的破坏活动。地方各级公安机关也紧扣巩固国家政权的政治任务开展警务工作，例如，Y县公安局内设机构（政保股、内保股、治安股、预审股等）在建国后很长时期内，均有相同的工作任务，即在党委领导下发动和依靠广大人民群众，打击间谍、特务和反革命分子的破坏活动，保卫人民民主专政①参见：2006年12月Y县公安局公安志编撰委员会编写的《Y县公安志》（第一卷）。。“间谍”“里外敌特分子”“反革命分子”等成为该时期的高频革命词汇。尽管20世纪60年代，在全国学习推广“枫桥经验”并提倡全心全意为人民服务，但在巩固国家政权为主导的背景下，警务服务职能也只能处于相对重要的位置。

二是改革开放初期，随着社会主要矛盾发生变化，国家治理重心由“阶级斗争”向“经济建设”转变。同时，违法犯罪等治安问题日益突出，特别是青少年违法犯罪和经济犯罪更加猖獗，中央政法委提出依法从重从快集中打击犯罪分子，先后于1983年、1996年和2001年在全国范围内发动了三次“严打”斗争。进入21世纪，尽管全面的犯罪控制被特定群体和关键领域的选择性打击所取代，但这一时期总体上以防控犯罪为主，公安部门成功地将预防和打击犯罪、维护社会稳定等职能从部门工作升格为党政核心工作之一[11]。改革开放以后，公安机关的治理重点倾向于通过控制犯罪实现社会稳定和解决社会治安问题，体现出一种“综合治理”战略，运用的是科层化的技术治理模式，而“科层化的技术治理机制所面临着的一个重大难题是丧失与基层社会的亲和性，公共服务表现出一种经营性效果。”[12]因此，该时期警务职能以防控犯罪为主导，服务职能仍处于相对次要位置。

三是在21世纪10年代以后，社会主义现代化建设进入新征程，社会主要矛盾发生新变化，社会治理现代化进入新阶段，国家提出更高水平平安中国和高质量发展的总目标。而高质量发展要求始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，并不断促进社会公平、增进民生福祉，实现人民对美好生活的向往[13]。在此背景下，公安机关与政府其他部门一样，逐渐由经济管理职能向公共服务职能转变。2019年5月，习近平总书记在全国公安工作会议上指出，公安机关要坚持以人民为中心的发展思想，履行好党和人民赋予的新时代职责使命。2020年8月，习近平总书记在向中国人民警察队伍授旗并致训词时指出，我国人民警察要对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明，全心全意为增强人民群众获得感、幸福感、安全感而努力工作，坚决完成党和人民赋予的使命任务。可见，新阶段公安机关仍然立足于党的政治合法性基础，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，延续了为人民执政、靠人民执政的执政理念。这种为人民执政理念和服务宗旨意识与世界第四次警务革命的警察角色定位基本一致，均强调了社区民警的社会公仆角色。在警务实践方面，社区警务的持续推进、“枫桥式公安派出所”创建活动的持续开展、警务技术的强力下沉，使得警察的治理目标和服务职能不断拓展和调适。但技术在强化警务职能的同时，国家的社会治理边界也开始变得模糊[14]。总体而言，从社会主义建设初期到改革开放时期，再到21世纪10年代以后，警务服务职能接替巩固政权职能和防控犯罪职能日益成为新阶段最为重要的警务职能。新阶段警务服务职能的彰显，不仅是对中国现代化新征程的直接回应，是基于对人民立场的方向遵循，是对马克思主义意识形态的积极表达，也是社区警务战略实施的内在要求，更为社区警务服务边界问题的生成提供了制度基础。

2.2 公众诉求：存在从一元化到多元化的变化

如果说警务职能重心转向是塑造社区警务服务职能边界问题的制度因素，那么公众诉求变化则是形成社区警务服务职能边界问题的社会性原因，即社区警务服务职能边界的生成与不同时期公众诉求变化紧密相关。

一是新中国成立初期，中国社会历经总体性社会到复杂性社会的变迁，孙立平等人把建国后的中国社会称为“总体性社会”[15]。“总体性社会”在经济运行上采用的是在资源高度垄断格局下的计划经济体制；在社会运作上呈现出高度政治化和行政化的特点[16]。在此背景下，国家主要依据家庭出身、政治身份、政治立场、政治观点等将社会成员划分为干部、军人、工人、农民、学生等身份，具有政治分层特征的社会身份在社会需求上主要围绕基本生存权，以及政治地位、荣誉的追求方面，社会地位和身份相对单一。尽管政治分层导致了政治不平等和不同身份资源分配的不平等，但国家通过“继续革命”、集体主义意识培养等途径成功建构了民众对国家政权和政党的认知和认同，使得该时期公众诉求未能构成一个时代问题，该时期公众诉求的政治一元化特征给公安机关带来的服务挑战也并不突出。

二是改革开放以来，中国社会发生了实践性“社会结构巨变”[17]，特别是市场经济发展催生了新社会阶层，严重冲击了传统的身份社会，导致了社会群体利益差异的扩大，例如，“企业高管”“经纪人”“网红主播”“农民工”“新工人”“拆迁户”“贫困户”等社会身份井喷式涌现，社会身份的多面性导致了公众诉求的多元化，人们不仅关注自己的生存利益及政治地位问题，而且更需要关注自己的安全、公平、自由、自尊和道德等主体意识的觉醒[18]。有学者通过对各利益群体的需要状况和利益要求的考察分析，将改革开放以来我国人民确定为9个需求层次结构，45种具体需要[19]。特别是2000年前后出现的集体上访及群体性事件，反映出各种需求的多面性和复杂性。总的来说，该时期社会向原子化、多元化和风险化转变，公众诉求和预期开始变得更为多样化，社会利益分化和需求更加突出，这些变化给公安机关带来了更多的治安治理和服务职能挑战。

三是在21世纪10年代以后，随着经济社会的快速发展，公安机关治安治理所面临的社会形势更加复杂。复杂社会的重要特征是社会多元化的增长，而社会治理现代化的目的即是回应人民多元化的需求[20]。由此，公安机关需要同时应对社会和谐稳定、社会公平正义、法治保障、协商民主、公共安全、秩序与活力平衡、健康与生态环境等多方面需求所带来的新压力，这种新压力更多地体现在警务服务任务的无限增多。

显然，从新中国成立时期的政治诉求到改革开放时期的利益分化和需求，再到新时代人民对美好生活的新向往，揭示出公众诉求从一元化向多元化变化的事实，反映出社会治理新阶段公众服务诉求的增长，进而也倒逼了警务服务职能内涵的拓展，并将诸多涉及人民美好生活需求的内容囊括进警务服务工作。由此可见，正是公众诉求的变化为社区警务服务职能边界的生成提供了社会基础。

2.3 法律法规：存在重执法规范轻服务界定的问题

新中国成立以来，我国经过了多次警务调整。总体来讲，警务运作逐渐从运动式警务、高度的严打警务向强调警务的职业化、专业化和规范化转变，突出表现在警察法治化建设的日臻完善。但这一转变也存在明显的问题，即存在重执法规范轻服务界定的问题，例如，从1957年制定的首部《中华人民共和国人民警察条例》到2002年《中华人民共和国人民警察法》历经3次修订；从1957年制定的首部《中华人民共和国治安管理处罚条例》到2012年《中华人民共和国治安管理处罚法》历经4次修订；1979年制定的首部《中华人民共和国刑法》到2021年《中华人民共和国刑法》的12次修订。这些法律法规的屡次修订大多是围绕警察执法或管理职能来进行的，而对警察的服务职能界定却明显不足，或者说对于警务服务职能的法律界定仍然是严重缺位的。

如《中华人民共和国人民警察法》仅在第3条、第21条规定有关服务的内容，其中第3条规定：“人民警察必须依靠人民的支持，保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，维护人民的利益，全心全意为人民服务”，但该条规定过于抽象和笼统，缺乏实务操作性。第21条规定的立即救助、解决纠纷、抢险救灾和社会公益工作等职责内容，缺乏明确的救助情形、民间纠纷和社会公益范围界定，尽管《110接处警工作规则》第29条对公安机关紧急救助情形进行了细化和界定，但这些紧急救助情形仅限于110报警服务台受理求助的范围，而对包括社区民警在内的基层一线民警在110报警之外的警务服务职能缺乏明确的界定。因此，对于服务职能的规范、标准的缺失，导致包括社区警务在内的服务职能边界的不确定增大，当某个时期服务职能受到重视时，社区警务服务职能边界就会无限扩大；当某个时期服务职能不受重视时，社区警务服务职能边界就会无限收缩。特别是在当前服务职能不断拓展、社会公众需求日益多元的背景下，社区警务服务职能边界问题变得更加突出，具体表现为面临警务服务职能“扩展”、社会公众诉求增多与对服务职能的法律界定滞后之间的张力问题。

综上，社区警务服务职能边界问题是一个动态变化问题，是内嵌在警务历史演变过程之中的。以上三种历史演变过程给社区警务服务职能边界的生成提供了制度、社会和法律基础，并且成功将社区警务服务职能边界问题塑造成新阶段重要的治理问题。

3 社区警务服务职能边界生成的实践逻辑

社区警务服务职能边界问题不仅是在宏观的警务历史变迁过程中形成的，而且还受到中（微）观的警务现实条件的影响和制约。针对社区警务服务职能边界生成具有怎样的实践逻辑这一问题，已有研究主要从个人、制度、法律、舆情等角度进行了讨论，认为社区警务服务职能的边界问题是主观和客观共同作用的结果。但已有研究多限于个人或外部环境的一般性理论探讨，缺乏深入的组织运行实证研究和实践逻辑分析。实际上，警察服务行为作为一种组织行为，不只是警察与服务对象之间的简单对应关系，而主要是组织内外之间的交互关系，具体而言，警察服务职能主要是通过警察的组织（科层制）运行来完成的。在组织运行视角下，社区警务服务职能边界问题与基层公安机关组织结构所处的内外环境紧密相关，面临组织的法定性与非法定性之间的多重张力，可以说，社区警务服务职能边界生成是组织内外因素共同作用的结果。因此，笔者主要通过组织内部（“条内”）、组织与组织之间（“条块”“条条”）、组织与外部环境之间（“条地”）的影响来探讨社区警务服务职能边界生成的实践逻辑。

3.1 “条内”：服务职能边界面临压力型体制的约束

“条内”主要指公安机关内部上下层级之间的关系。“条内”不同层级具有不同的服务权限，社区民警处于“条内”层级的最末端，其服务职能面临高层级的压力型体制约束。所谓的压力型体制就是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系[21]，压力型体制不仅在经济领域中继续发挥着作用，而且已扩散到社会管理等领域[22]。在压力型体制约束下，基层派出所面临绩效考评、专项行动评比，以及各种激励、奖惩等任务和压力，特别是面临更加繁重的各项严打专项行动压力。在笔者走访的12个派出所中，几乎所有派出所都面临繁重的严打压力，例如，T县C派出所仅2021年参与了“雷霆”“利剑”“平安守护”“电信诈骗”等大小专项行动多达16项。同时基层派出所还面临治理资源的严重短缺的困境，主要表现在大量派出所警力被临时性抽调、大量警务辅助人员严重流失，以及治理权限、手段严重不足等。例如，H省L县、X县、Y县2021年1~12月抽调派出所民警为40人、39人、57人，分别占派出所总警力的21%、16%、33%。L县、X县2021年1~12月村（居）警务辅助人员分别流失75人、85人，流失率分别为18%、20%①派出所民警被抽调和警务辅助人员流失数据来源于调查单位统计。需要说明的是，民警抽调时间长短不一，抽调三天以上的均在统计之列；警务辅助人员流失是针对全局辅助人员统计的，2021以来，因为新冠疫情影响，各单位的警务辅助人员流失率相比往年偏高。。警力大量被抽调和警务辅助人员大量流失问题，严重制约了基层警务治理效能。派出所一方面面临繁重的绩效下压任务，一方面又要面对严重的治理资源不足。双重压力导致社区民警无法有效“减负”，不得不把精力放到更容易出成绩的专项考评工作中，而无暇于公安基层基础工作，势必直接影响到社区服务群众工作，甚至造成服务职能的严重“收缩”。当然，在某个时期上级公安机关对基层派出所工作重视时，会加大各类资源的下沉力度，假如社会压力不变，社区民警就会有更多实力、更多精力去做更多的基础工作，其服务职能边界也可能随之拓展。笔者调研发现，一些地方对基层基础工作相对比较重视，实施“一室两队”警务改革比较到位；一些地方出台制度禁止随意向派出所抽调人员等做法，能够较好地保障社区民警不参与办案，甚至不参与严打评比。例如，Y市公安局通过吸纳有威望、有能力、熟悉本地情况的村干部，组建村警队伍以解决村警招录难、经验少、易流失等问题。这样能够使基层派出所民警专心于社区基础工作，服务职能范围相对能够拓展。

由此可见，社区警务服务职能的限度大小主要表现为社区民警的权责不对等，受到压力型体制的约束和影响，或者说主要是由压力型体制塑造的结果，具有明显的“层层加码”结构性特征。当“条内”压力过大、派出所治理资源缺乏时，社区民警服务职能范围可能会“收缩”；反之，社区民警服务职能范围可能会“扩张”。

3.2 “条块”：服务职能边界面临政府综合性治理的影响

公安机关管理体制的一个重要特征是“条块结合、以块为主”，与我国地方政府的属地化管理基本框架相一致。公安派出所作为上级公安部门的派出单位，既受上级公安部门的业务指导，又要接受基层政府（主要指街道办或乡镇党委政府）的属地化管理。基层政府是科层组织结构里的最末端行政组织，相对于高层级政府，其具有明显的“低治理权”特征，即在公共事务管理过程中的资源调配、任务设定、时间安排、检查考核方面的权力处于被动或不足的状态。在“低治理权”的情形下，当面临行政任务多、社会压力大时，基层政府只有最大限度地调动包括“条”上的职能部门、村（居）委会、社会组织等力量，才有可能完成繁重的治理任务。有学者将其称为综合性治理模式[23]，其具有治理的多任务、责任无限、全面性及临时性、运动式等特征。社区民警在职能上与基层政府具有同构性，因而社区民警是基层政府的重点吸纳对象。与基层政府不同，社区民警遵循专业化治理模式，具有单任务、有限责任、法治化、制度化等特征，二者存在内生性张力。笔者在H省调研中了解到，当前基层政府的乡村振兴、环境保护等工作压力巨大，他们通过综合性治理机制将社区民警硬性“吸纳”到相关工作中，很多社区民警都身兼多职，承担着驻村干部的多项工作任务。在这种高压下，统筹行政资源的做法往往造成社区民警的本职工作被替代，形成社区民警专职工作的“真空”状态，严重影响了社区民警在法律上的自主性和独立性。由此，基层政府治理压力越大，社区民警越容易被“吸纳”，社区警务服务职能就越容易“扩张”；反之，如果某个时期或某些地域经济社会发展水平较高时，基础政府综合治理能力就会提升，对基层公安机关的“吸纳”就会减弱，基层公安机关的服务行为独立性就会增强。笔者在调研中发现，一些地市经济社会条件好，基层政府能够有实力整合更多的治理资源。例如，Y市拥有丰富的煤矿资源，该市拨付专项资金成立“红心义警”，协助派出所开展法制宣传、治安巡逻、寻找失踪人员等公益活动。J市YX派出所所在社区拥有“妈妈调解”“老兵巡逻”等多个社区组织，在一定程度上减轻了派出所基础工作任务。综上，“条块”之间的治理张力问题成为影响社区民警服务职能边界的重要因素。

3.3 “条条”：服务职能边界面临部门协作不畅的限制

委托人（中央政府）为了建构多种国家能力，往往会采取任务分离策略，把有冲突的任务分别交给不同的代理人（职能部门）完成，由此形成“条”与“条”关系。理想的“条条”关系是权力分配合理、分工明确、权责一致、协作高效的治理关系。然而在具体实践中，“条条”之间面临部门职责与协作的诸多限制，在此情形下，社区民警同样也会面临多种限制。一是部门自利性的影响。每一个基层部门都具有自利性特征，即都有各自的部门利益，当遇到界限模糊的工作任务时，社区民警与其他职能部门之间会存在协作不顺畅或目标不一致，从而影响社区民警服务职能的正常履行；二是基层政府过多的倾斜和偏爱。社区民警是维护地方社会治安秩序的重要力量，一般情况下，基层政府会对公安机关给予更多的财力、人力、物力支持，随之也会给社区民警带来更多的工作任务；三是“四有四必”承诺的长期影响，使得公众对公安机关过分“信赖”，导致包括社区民警在内的公安机关面临大量非警务警情的困扰[24]；四是公安机关为公众提供了多种监督渠道，减轻了公众投诉成本，导致社区民警为避免投诉而不得不受理更多的事务。在各地社区警务实践中，按照省级公安机关“一村（格）一警”的工作部署，各部门制定了符合本地的“警法联调、警调对接”工作制度，建立了警情分流、案件上报工作机制，对基层派出所的服务职能进行了有效分流。调研中也发现，不少地方政府部门之间仍存在联席会制度不健全、部门之间沟通不畅通、甚至相互推诿扯皮的现象。很多社区民警反馈说，一些非职责范围内的群众求助或矛盾纠纷很难转交出去，往往会在各部门之间反复流转后，最后仍回流到社区民警手中的“尴尬”怪象。显然，职能部门之间的职责与协作不畅是社区民警服务职能限度大小的重要影响因素。

3.4 “条地”：服务职能边界面临非正式运行的压力

“条地”指“条”上的公安机关与“条”下的人民群众之间的关系，或者是体制内的社区民警和体制外的社会公众之间的关系。二者之间存在着一种张力：一是社会认知不同。社区民警与社会公众分属不同角色群体，不同角色造成社会认知存在差异，民警认为由于职责所限，警务服务职能不能随意“扩大”或“缩小”；而公众依附性强，认为只要有困难警察就应该负责。二是行动逻辑不同。社区民警服务职能遵循非人格化的科层制运行逻辑，具有科层制运行的精确性、稳定性和纪律性等特征；而社会公众依照社会性的非正式运行逻辑，具有人情性、伦理性和传统性等特征，三是评价标准不同。社区民警服务职能具有客观化的评价标准；社会公众具有主观化的评价标准。

总的来说，社区民警服务职能除了遵循法定性原则之外，还受到非正式运行的社会性压力。非正式运行包括人情、道德、习俗等地方性知识或文化规则，是社会关系的生动体现，具有文化伦理价值或制度背景[25]。非正式关系已广泛地侵入包括公安机关在内的正式组织或科层制体系[26-27]。例如，社区民警会受到“人情”的干扰，在调研访谈中，许多民警都抱怨人情对执法的干扰，认为它严重束缚了手脚。“人情”与规范与制度相对应，在多个方面影响到社区民警的服务职能。再如，民间“信访不信法”的做法也会给社区民警带来许多非法定事务。如果某个时期或地域法治环境好，群众法治意识强或社区的社会治理资源丰富，那么派出所或社区民警面临的非正式压力就会大大减少，非法定的服务行为也会减少。笔者在调研中明显感觉到，一些城市社区法治环境相对较好，社区居民法治意识相对较高，对社区民警带来的非正式压力也相对较小。显然，非正式运行压力也是影响社区民警服务职能边界的重要因素。

4 结论与讨论

笔者在基层做调研时能感受到社区民警的“疲惫感”，这种“疲惫感”要么是由社区民警服务职能无限“延伸”所导致的“辛苦”，要么是由社区民警服务职能无限“收缩”所导致的“被动”，二者共同聚集成为社区警务服务职能的边界问题。针对这一问题，学界提出了针锋相对的观点：支持社区民警服务职能的法定性（过度“收缩”）与支持社区民警服务职能的非法定化（过度“延伸”）。笔者运用组织社会学理论，通过考察H省社区警务实践，从历史和现实两个维度深入探讨社区警务服务职能边界的生成问题，认为社区警务服务职能边界问题不仅是在警务历史变迁过程中形成的，而且还受到警务现实条件的影响和制约。

从历史演变的角度看，社区警务服务职能边界生成是历史变迁的结果，具体在警务职能、公众诉求和法律法规三方面历史演变中形成，一方面现阶段警务服务职能逐渐增多和公众诉求日益多元化，导致社区警务服务任务增大；另一方面针对服务任务增大的趋势，相关法律法规界定明显缺乏。二者存在着警务服务职能“扩展”、社会公众诉求增多与对服务职能的法律界定滞后之间的张力问题，也正是历史演变所导致的张力问题，使得社区警务服务职能边界问题逐渐成为一个突出的现时代治理问题。

从现实实践逻辑上看，社区警务服务作为一种组织行为，社区警务服务职能边界的生成主要受到组织内部（“条内”）、组织与组织之间（“条块”“条条”）、组织与外部环境（“条地”）诸多张力和压力的多重影响。需要特别强调的是，不管从历史背景或是实践逻辑，社区警务服务职能边界问题不是绝对的非此即彼关系，而是在一般情况下有条件的相对关系。例如，“条内”关系，不是说体制内压力大了，基层社区民警就一定面临服务职能“收缩”，在警务实践中也不排除一些社区民警会穷尽办法“扩大”服务职能。此外，社区警务服务职能边界也会随着时间、地域不同而变化，随着经济、社会、法律、文化、习俗等因素影响而演变，这是多时空、多主体、多因素综合作用的结果。

从表面上看，社区警务服务职能边界问题反映的是法律问题，但实际上反映的却是基层治理问题，从根本上反映了具有“革命底色”的为人民服务宗旨意识与社区警务现代化之间的张力问题。为人民服务的宗旨意识是革命和建国过程中形成的“人民”话语，社区警务强化宗旨意识是对这种“人民”话语的当代延续。然而由于市场化改革的持续推进，以及城市单位制和农村人民公社制的衰弱，传统的宗旨意识作用空间受到一定的限制，那么“人民”话语如何与社区警务现代化实现良性互动，成为新阶段亟待解决的重要治理问题[28-29]。笔者通过研究发现，社区警务服务职能边界问题具有历史演变基础和实践逻辑基础，反映出服务职能边界问题将是一个长期存在的治理问题，也反映出解决服务职能边界问题的正当性、迫切性和必要性。如何将警务服务职能成功融入社区警务现代化改革进程是解决服务职能边界问题的关键，警务服务职能具有两个面向：一是警务服务职能的服务对象为“人民”，目的是为了强化群众路线传统，促进和谐警民关系，并且能够弥补科层制僵化的不足；二是警务服务职能的服务对象为“公民”，目的是为回应公共性和公民社会，增进公民的政治参与，并且能够促进中间组织和民间社会的发育。两种面向不同，但对于警务现代化的制度化作用是一致的，也说明警务服务职能与警务现代化具有结构互嵌性和功能互补性。由此可见，解决社区警务服务职能边界问题，关键需要将警务服务职能纳入到动态的制度化过程之中，使警务服务职能的两个面向功能都发挥尽可能大的作用。

通过对服务职能历史演变的梳理，笔者认为社区警务需要强化群众路线和宗旨意识，继续树立“以人民为中心”理念。因为公安机关是人民民主专政的重要工具，是重要的治安行政力量和刑事司法力量，公安机关的政治属性决定了社区民警必须坚定贯彻执行党的群众路线，坚持发展“枫桥经验”，做到一切为了人民、一切依靠人民，全心全意为增强人民群众获得感、幸福感、安全感而努力工作。

通过对服务职能实践逻辑分析，笔者认为组织行为的规范化是推进社区警务现代化的具体实践体现，要在组织框架下定义社区警务服务职能边界，需要加强社区民警职业化和社区警务社会化。一方面要加强社区民警职业化建设。通过加强教育培训，严格监督管理，规范权力运行，实现服务行为的自主性、独立性和法定性。在此基础上，适当拓展社区民警法定服务权限，例如，探索将一些新生矛盾纠纷类型或在新冠疫情防控背景下出现的一些警情纳入法定服务范围；一方面要推动社区警务社会化建设。社区警务职业化不可能穷尽所有的服务，这就需要社区警务社会化建设来补充、替代。在社区警务实践中，需要整合社会和市场力量共同参与治理，以此构建基层“群众自治圈”和“社会共治圈”，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。例如，探索将一些非法定服务职能分流给警务辅助人员、治保会、网格员、保安员等群防群治队伍，以及各方社会力量和市场主体，让专业的人干专业的事，以保证社区民警服务职能的法定性。

综上，社区警务服务职能边界应立足于狭义上的定义，将社区警务服务职能范围限定于日常的邻里矛盾纠纷、走失找寻、紧急求助等法定服务行为。在这种狭义的定义基础上，社区警务服务职能边界既不能无限“扩张”，也不能无限“收缩”，而应在保证服务职能法定化的同时，适当推进社区警务社会化。在社区警务服务实践过程中，针对当前社区民警服务职能边界问题，笔者提出六方面解决对策和建议：一是牢记宗旨，树立社区民警服务意识。广大社区民警要适时顺应时代变化，转变工作新思路，更新工作新方法，提高服务新本领，满足群众新需求，切实满足辖区群众的安全和利益诉求，树立社区民警全心全意为群众服务的理念。二是完善顶层设计，明晰基层政府部门的职责权限。通过争取由中央、省（部）委牵头制定更高层次规范性文件，加强权威性制度设计；通过优化公安机关内部组织结构，强化各警种部门联动支援派出所机制，增加警力、财力、科技等资源投入，加强保障性制度设计；通过理顺不同治理主体的职责边界，加强跨部门、跨领域治安资源合理流动，加强整合性制度设计。三是建立联动机制，增强政府部门主动担责意识。持续推动城乡社区党建联席会议制度，明确职责分工，加强定期沟通，推动政府各部门主动协助社区警务工作。四是推进警务社会化，发动群众，使群众理解和支持公安工作。立足社区，调动村干部、新乡贤、企事业单位、社会组织等主体的积极性，充分发挥社会和市场主体的专业化治理优势，创新体制机制，不断引领社会和市场力量嵌入基层社会治安治理。五是加强职业化建设，提升社区民警服务能力。加强“一室两队”社区警务改革，打造“掌上”社区警务新模式，提升社区民警综合素质和业务能力，推进社区民警专职化。六是引导舆论方向，讲好社区民警故事。要立足法定职责搞宣传，不做职责以外的夸大宣传，正确引导舆论方向，营造正确的社区民警履职环境和氛围。