张荣波，蒋 凤

(广西壮族自治区国有大桂山林场，广西 贺州 542800)

随着党的十八大的召开，生态文明建设正式被纳入“五位一体”中国特色社会主义总体布局，国有林场作为中国社会主义林业体系的重要组成部分，是推动我国林业发展和生态文明建设的重要力量，在现实社会主义生态文明建设中扮演者重要角色[1]。国有林场作为我国重要的林业组成部分，存在着诸多发展制约因素，且随着经济的高速发展和房地产等行业的迅猛崛起，林地征用现象越来越多，归属于林场管理的林地逐年减少，而林场缺乏完善的管理制度和执行力是导致此类现象频发的重要原因，加强和完善国有林场的管理制度是确保国有林场生存与发展的重要措施[2]。

1 大桂山林场林地资源现状

广西壮族自治区国有大桂山林场是广西壮族自治区林业局直属林场之一，在城市生态建设与保护等方面承担重要责任。林场土地总面积43 196.46 hm2，其中：林地面积42 339.88 hm2，占98.0%；非林地面积856.58 hm2，占0.2%，林地利用率为96.30%，森林覆盖率89.94%。林场林地中：乔木林地面积37 737.21 hm2，占89.1%；竹林地面积558.19 hm2，占1.3%；灌木林地530.48 hm2，占1.3%；未成林地1 947.39 hm2，占4.6%；苗圃地19.36 hm2，占0.0%；迹地818.74 hm2，占1.9%；其他林地440.03 hm2，占1.0%；辅助生产用地288.48 hm2，占0.7%。林场现有I、II级保护林地面积0.48万公顷，III级保护林地2.67万公顷，Ⅳ级保护林地1.07万公顷。

2 林场林地资源管理中存在的问题

2.1 管理保护意识不充分

林场作为二类公益事业单位，实行企业化管理，属于差额拨款单位，财政资金较少，林地资源保护与管理资金缺口大，林场必须以经济发展为中心，通过发展二、三产业，对外租赁林地、收储林木、发展林下经济、收取工程项目征用林地补偿金等途径增加林场收入。由于资金、人力的不足，导致经营管理存在诸多缺陷，如多次马尾松飞播或人工撒播造林失败，林地保护管理培训、专题研讨、制度建设等系统性、针对性不强，护林大队建设和作用发挥不充分。

2.2 工程建设项目征占国有林场林地现象泛滥

建设工程项目征、占用林场林地主要有四类情形。

2.2.1 未办理使用林地审核审批手续 建设项目未办理使用林地审核审批手续，依然在工业园区里面运作，在林场八桂工业园区内，共有7家工业企业违法占用林地和超范围使用林地，并在林地修筑厂房、道路和堆料场等工程设施用于生产经营，此外一些探矿项目工程也存在违法使用林地情况。

地方政府对林场林地资源管理，仅考虑服务于地方经济发展，如文旅、水利等相关部门在工程建设项目方面违法占用林地，工程项目利用林地时，不按法定程序办理用地手续，根据项目需求直接开工建设如游客中心、饮水工程、茶厂、林区公路等设施或者项目。一些工业园区项目，虽办理临时用地手续，但是到期既不延期又不恢复植被和林业生产条件。

2.2.2 项目施工中破坏林地资源与环境 由于近些年城市化和工业化水平越来越高，带来更多经济收益的同时，环境破坏以及污染问题也随之而来，一些林地周边的基建项目野蛮施工，违规占用林场土地或随意堆放弃土、弃渣至林地，造成林场用地面积直接或间接变少，严重破坏林地林木资源。

2.2.3 林区租赁项目超范围使用林地 如与林场建有租赁关系的木材加工厂、腐竹厂为了自身利益，野蛮扩大侵占林场土地，破坏原有森林植被，在林地修筑厂房，究其原因是执法部门的监管不严格，才导致了不法人员有机可乘。

2.2.4 林场修筑林业生产经营工程设施 因历史遗留等各种原因，林场修筑林业生产经营与服务工程项目时申报资料不全，部分未完成备案和取得审批，法定程序不规范。尽管一些项目属于历史遗留问题，但林场目前仍不尽力作为，未规范工程建设流程。

2.3 林地纠纷、被侵占问题突出

林场林地不断被周边群众侵占、蚕食，被侵占的林地主要分布在土瑶少数民族群众聚居地周边，周边群众不断以“祖宗山”、历史生活耕作习惯等各种不正当理由逐年蚕食、侵占林地，扩种林木和经济作物，并在林场大面积人工灭荒造林时组织人员围攻、阻挠、强行铲拔苗木、放牧践踏新造林地。当地农村风俗以土葬为主，林区道路改善后，国有林场林地被村民毁林葬坟现象屡禁不止。集体林权改革期间，由于当地政府工作疏忽，错将国有林场林地划为集体林地，并核发集体林权证给村民，如此历史遗留问题未能得以解决以至于如今纠纷不断。

2.4 外借林地管理问题突出

大桂山林场在二十世纪八十年代末至九十年代初，给地方政府(村公所、乡村合办林场)分三次借出9 573.33 hm2林地用以造林经营，借山经营年限均为40 a，其中有8 500 hm2林地林场未取得山林权属证书，加之保塘林区居住有3 700多名村民，多数基层地方政府和群众不认可外借林地的国有属性，以至于到期林地回收工作阻力大、难度高。

2.5 林场处理违法使用林地案件职能有限

森林公安转隶自治区公安厅管理后，区直林场派出所办理的都是林场范围内的涉林刑事案件，行政案件和治安案件无委托授权难以查处。同时，发生在林场的涉林地的行政案件移交难，森林督查中出现的非法使用林地行政案件，当地林业主管部门常以案件太多、力量不足等为由延迟或拒绝受理，导致案件积压，违法行为不能及时有效查处。

2.6 法制政策宣传力度不够

林场在森林防火方面宣传力度较大，但对林地保护法规、政策、管理制度、处罚条例案例等宣传较少，项目业主和林区群众对违法后果不甚清楚。林场基层法制宣传教育、与周边群众思想沟通不够，未能随时掌握群众思想动态，及时发现和处置问题。

2.7 林场林地处置不规范、林地经营管理粗放

国有林场林地经营管理中，有些用于租赁的林地租赁周期过长、租金过低，目前广西林业系统林地平均每公顷年租金3 625元，经济收益低下，工业园区招商引资、森林旅游开发等重点项目开发利用的土地，林场主要采取出让、作价入股和租赁等方式处置林地，国有林场林地未进行资产化管理，林地资源资本化空缺。

3 强化国有林场林地管理的措施

3.1 高度重视林地保护，强化林地资源管理

国有林场完成改革之后，功能转变为以生态修复保护和维护国土生态安全为主。因此林场要高度重视林地建设和生态保护，严格建立和落实林场——分场——工区分层森林管护体系和责任制，林场以林政科、安全防火办公室、森林公安派出所负责森林保护管理工作，分场以场长为责任人，以分场、工区为单位，组建森林管护队伍，采取分片承包管护模式，每个护林员管护林地面积500 hm2，明确管护人员管护责任区和巡山护林职责，明确巡山护林检查考核和责任追究制度。加快推进“林长制”，让山有人管、林有人造、树有人护、责有人担，真正实现“林长制”。

3.2 做好规划衔接，规范占用国有林地行为

首先林场要做好与地方相关部门的规划衔接，市县政府在编制国土空间规划、划定生态红线、落实建设用地指标等事项时，要统筹考虑、兼顾国有林场发展需求，将国有林场经营管理的土地纳入城市、工业发展规划，但不得改变林地用途，也不应改变林场性质、林场行政隶属关系和经营范围，充分发挥林场在城市生态建设与保护等方面的重要作用。其次规范各类工程建设项目征占用国有林场林地，对需征占用国有林场土地的项目，必须按照法定权限，严格依法办理征占用手续，坚决杜绝化整为零、越权审批。对不符合《占用征用林地审核审批管理规范》要求的，一律不得审核审批。

3.3 整合力量，加大被占林地回收力度

近几年来，根据自治区政府关于国有林场被侵占林地综合整治文件，林场尽管加大了对被侵占林地的回收和打击力度，截止2020年底，通过收购林木、以砍促收、林地租赁等措施，回收被侵占林地824.85 hm2，但还有155.15 hm2被占林地尚未回收。建议继续由自治区政府统一部署，将国有林场被占林地回收列入地方政府森林资源保护发展目标进行考核，层层压实责任、传导压力，通过整合力量形成合力，以协商调解方式回收林地，实现“定纷止争、案件事了”目标，在协商调解不成的情况下，依法向当地司法机关诉讼，通过司法途径回收林地，维护林场合法权益。

3.4 加快确权登记，依法履行管理职责

林场应全面推进自然资源的确权登记工作，通过确权登记，明确所有权主体、所有权代表行使主体、代理行使主体及权利内容等权属状况，形成权属清晰的一本账，推动林场更好依法履行管理职责。高度重视外借林地管理，制定外借林地管理方案，加强与各相关部门联系，认真核发外借林地林木采伐许可证，对于周边居民非法占用林地用作己用的行为，要依照法律严格处理[3]。

3.5 加强执法监督，及时纠正违法行为

一是要明确森林公安转隶后对行政案件的执法权限，《森林法》中第八十二条虽有规定，但现实中森林公安对行政案件无权执法和进行处罚。二是自治区人大助力推动国家相关法规制度的修改，便于自治区结合实际完善法律法规体系，有关部门颁布实施涉林行政案件执法机制或指导意见，确保国有林场涉林案件能够得以及时查处。三是加强与林业执法部门的沟通协调，督促各级林业主管部门认真履行职责，依法严肃查处各种违法征占用林地的行为。四是开展保护森林资源专项行动，严厉打击违法使用林地、乱砍乱伐、乱捕滥猎等破环森林资源违法犯罪行为。

3.6 加大法制宣传，深入基层依法治林

只有加强宣传引导工作，充分利用宣传效应，加深群众对相关法律法规的了解，才能有效减少群众对林地的破坏行为[4]。加大对《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法实施条例》等法律法规的宣传力度，以征占用林地、林地保护等为主题， 组织职能部门和分场深入基层，开展各种类型的宣传活动，充分利用查处的与林场有关的违法案件进行警示教育，通过广告投放、散发法律宣传单和读本、举办法律讲座等形式，与林区周边群众开展思想交流，提高群众保护林地意识和法律意识，让依法治林深入林区。

当前国有林场林地管理普遍存在制度不健全现象[5]，对此应完善国有林场运营制度，积极解决现阶段制度中存在的问题，强化执行力，高效落实上级部门下达的林地建设与管护任务，促进森林资源可持续发展。