高 骏

(天津商业大学 公共管理学院, 天津 300134)

1957年,我国首次正式提出“垃圾分类”,之后经历了初步探索(改革开放—1992年)、逐步试点(1993—2016年)、强制分类(2017年至今)三个阶段。纵观我国垃圾分类发展历程,在每个阶段的分类目标都相对明确,但一直缺少对垃圾分类评估工作的关注和重视。面对这一问题,学界从20世纪90年代开始着手研究,2006年以后对垃圾分类评估研究的关注度有所提高,垃圾分类评估逐渐成为热点议题。在当前垃圾分类工作中,垃圾分类评估在及时发现问题、检查和诊断不足、为后续工作提供思路、推动更进一步的发展方面发挥着重要作用。本研究旨在对1996—2022年的文献资料进行阶段性总结,分析有关生活垃圾分类评估研究成果的主要内容,对其中存在的不足进行反思和展望,以期为未来研究提供一定参考。

1 研究的一般情况

从文献发表时间来看,国内关于垃圾分类评估相关问题的研究基本上可以分为三个阶段(如图1所示):一是个别关注期(1996—2005年),在这一阶段,学界对于垃圾分类评估问题的关注还很少。二是关注提升期(2006—2015年),在这一阶段,垃圾分类评估问题受到的关注度不断提升,研究成果逐年增多。三是持续关注期(2016—2022年),在这一阶段,学界对垃圾分类评估评估问题的关注度持续较高且相对稳定。

图1 1996—2022年垃圾分类研究

2 城市生活垃圾分类评估内容研究

基于垃圾分类的完整性原则,生活垃圾在收运处理过程中,每个环节密不可分、相互影响[1]。基于此,本研究把垃圾分类评估内容按垃圾分类的三个阶段进行研究。

2.1 源头减量阶段评估

垃圾的源头减量是垃圾分类中最重要的环节,是垃圾分类工作的起点。相较于收运和处理阶段,学界对于这一环节的关注还相对较少,既有研究主要包含以下两种:

2.1.1 居民行为意识评估

在对居民垃圾分类回收行为意识、态度的评估及其影响因素的研究上,学界认为居民是否积极参与垃圾分类以及是否进行正确投放直接影响着垃圾分类的成效。为此,巫维云等[2]通过问卷调查评估发现居民的垃圾分类意识还有待提高,认知与行为存在偏差,但由于问卷内容篇幅较长,一定程度上影响了调查质量,存在着一定的局限性。郝明月[3]在探讨居民在垃圾分类中的环境意识和环境行为的相关性基础上,运用了典型相关分析和逐步回归,深化了相关研究。学界基于众多调查研究得出结论:居民参与垃圾分类的意识在很大程度上除了受年龄、性别等自身因素影响,还受道德约束、公共宣传和环境价值等外部因素影响。

2.1.2 分类标准评估

学界认为我国目前在垃圾分类标准上主要存在两方面问题:一是各地垃圾分类缺乏统一的标准;二是多数居民对垃圾分类的标准并不了解。我国缺乏明确的垃圾类型划分标准,不同城市开展生活垃圾分类工作时确立的分类标准并不一致,各地分类标准的分类效果到底如何,亟需对其进行系统化评估。洪慧兰等[4]认为,我国不同城市有着不同的垃圾收集和分类方式,缺乏一个统一完善的垃圾收集制度。吴宇[5]认为有必要通过宣传为居民列举不同类别的垃圾,使其了解和熟悉、明确各类垃圾包括的内容,使分类标准更加明晰。为解决分类标准存在的问题,綦文生[6]指出应设置利于居民理解且科学完备的分类标准,只有这样才能更有效地推进垃圾分类工作。

2.2 收集运输阶段评估

2.2.1 分类车辆运输评估

在分类车辆运输评估问题上,学者们对分类车辆运输评估主要集中于车辆功能是否完善和车辆运输路线是否合理两个方面。有研究表明,我国城市环境卫生部门使用的垃圾清运车一般包括压缩式垃圾车、自装卸式垃圾车以及密闭式垃圾车等,这些垃圾车中不具备分类收集功能,导致垃圾无法被分类回收,大大抵消了居民为垃圾分类所作的努力,使前期分类收集工作变得毫无意义[14]。除此之外,分类车辆运输路线缺乏科学性,造成了大量的资源浪费,并且导致了收运效率较低的情况出现[7]。

2.1 不同耕作方式对夏玉米农田土壤微生物生物量碳的影响 从图1可以看出，不同耕作方式下微生物生物量碳先增大后减小，且在开花期达到最大。不同耕作方式下0～10 cm土层土壤微生物生物量碳均大于10～20 cm土层。

2.2.2 收运成本评估

学界认为成本效益评估是运用定量方法辅助垃圾分类科学决策的有效手段。在进行垃圾分类收运成本评估研究时,姜建生等[8]通过比较混合收运和分类收运所耗费的成本来求得成本效益的最大化路径,发现由混合到分类收运的过程中成本收益会出现反复。郑建徽等[9]通过建立模型对生活垃圾成本进行评估,指出运输成本是运输量、运输距离和单位运输成本的乘积,以求得垃圾转运站的最佳选址及回收路线来减少垃圾收运过程的运输费用。通过对收运成本的评估,可以更便捷地找到最佳收运模式并促进收运效率的提高。

2.3 末端处理阶段评估

末端处理即运用焚烧、填埋、堆肥等多种方式对生活垃圾进行最后处置。这是城市生活垃圾分类管理的一个重要环节,标志着一个城市生活垃圾管理的能力和水平。在末端处理评估中,我国很多中小城市的垃圾处理设备和技术水平十分落后,普遍存在机械老化、无害化处理整体水平低等问题[10]。另外,我国垃圾分类尽管已经推行了很多年,但回收率与分类处置效果等方面却不尽如人意,与发达国家还存在着较大差距[11]。除了处理设备和技术的落后外,垃圾处理方式也是影响城市垃圾分类效果的重要因素,各地方的垃圾处理方式不同,田华文[12]通过对多个城市的调研评估得出,生活垃圾产生量越多的城市越倾向于发展垃圾焚烧,反之则越倾向于卫生填埋。

3 城市生活垃圾分类评估指标研究

根据不同的评估内容,学界对不同的评估指标展开了研究,具体可分为效率、效果和综合评估指标三种。

3.1 效率评估指标

在效率评估指标中,陈群等[13]根据广东省规划中的发展目标设定的城市生活垃圾无害化处理率、城市生活垃圾回收利用率等评估指标,对规划的实施情况、进展成效进行了客观评价,但由于指标较少,无法准确、全面地反映出具体评估效果。在基于DEA模型的评估中,市容环卫专用车辆、垃圾处理维护管理资金投入、生活垃圾清运量、城市生活垃圾无害化处理率等投入产出指标的效率评价使评估结果更加全面[14]。此外,曹占峰[15]认为评价分类收集效果的城市生活垃圾及其评价标准(CJJ/T 102—2004)中存在指标难以定量的问题,难以准确反映分类收集效果,而且无法在城市间进行横向比较,因此提出设置能够进行定量的分类误差率、分类潜力、资源回收潜力3个效率评价指标。吉崇喆等[16]采用综合评价法对生活垃圾分类收集进展进行评价,参考城市生活垃圾分类及其评价标准(UJ/T 102—2004),确定了公众知晓率、公众参与率、分类收集正确率等6项评估指标。

3.2 效果评估指标

在效果评估指标中,王震等[17]根据“三化”生活垃圾管理和处置原则,建立了一套适合我国国情,科学、定量、可实际操作的评估指标体系。在“三化”管理目标的基础上,宋国君[18]进一步提出了无害化前提下的低成本化,形成“四化”生活垃圾管理目标,使评估对象更为广泛。此外,胡榕[19]从总量水平、垃圾处理服务质量、服务水平三方面构建我国城市垃圾处理绩效评价指标,选取我国城市垃圾处理行业的总量水平作为一级指标,垃圾清运和垃圾处理两方面作为二级指标。针对当前学界研究现状,苏为华等[20]认为当前学界对于生活垃圾处理的研究尚未形成具有共识性的评价体系,即使有较为深入的分析,其作用机制与路径也并不明显,基于存在的问题,选取了经费、劳动力、政府监管等多个因素指标,通过VAR模型进行系统的分析,从而使生活垃圾处理效果评价变得更加合理。

3.3 综合评估指标

综合评估指标涉及了效率、效果、效益等多个方面,从多角度对多个环节进行评估。陈冠华等[21]在循环经济理论的基础上,建议城市生活垃圾管理绩效评价指标体系应由环境卫生综合指标、生活垃圾减量化指标、生活垃圾综合利用指标和生活垃圾无害化指标4个部分构成。张媛等[22]通过分类绩效评价数字模型多视角的方式进行评估体系的设定,设定了前端分类投放、垃圾处置情况等5个一级指标和分类投放率、分类准确率等20个二级指标,在垃圾分类进入“成熟期”之际,垃圾分类绩效评估应由考核政府推动工作有效性为主转向以评价分类主体的投放行为为主。构建城市生活垃圾评价体系是在城市生活垃圾治理后为其提供绩效考核的标准和依据,同时也为下一步的治理活动提供明确的目标和方向。当前学界所设指标还比较零散、缺乏共性,且涉及面比较单一,还需日后继续完善。

4 城市生活垃圾分类评估对象研究

4.1 成本评估

国内对生活垃圾分类成本的研究大多基于生命周期分析。针对我国城市政府没有公开的生活垃圾管理成本核算这一问题,学界从多角度对成本进行分类并对垃圾分类的成本进行核算、评估。从公共角度出发,对生活垃圾管理社会成本进行界定,可将成本分为固定成本、可变成本等,对生活垃圾管理社会成本进行评估进而实现后续的成本优化[23]。在评估社会成本的基础上,陈思琪等[24]对生产和消费环节的成本评估加以补充,进一步明确了垃圾分类社会成本的评估范围。

4.2 政策评估

垃圾分类政策的评估即精确评定某地政策的具体方案是否达到了预期效果,是否有效,以及时发现不足。MIRANDA M L 等[25]从经济学角度对垃圾分类政策进行评估,发现对垃圾实行按量收费有利于更好地分类管理;然而,非法倾倒使其具有了消极的影响。基于此,THOMAS C.等[26]提出,除了合适的政策之外,健全的法律框架也是提升垃圾分类绩效的重要因素。单新[27]对各地垃圾分类的政策法规进行评估分析,认为当前我国垃圾分类试点效果不尽如人意,宣传效果大于实际效果,在立法方面存在针对性不强、条文规定较为模糊等问题。从目前研究来看,在政策评估中,目前对于政策和法律条文的评估方法过于简单化、片面化,缺乏对一个地区较为系统的垃圾分类政策实施成效的评估[28]。因此符湘琳[29]认为,通过“三全评估”模式(评估地域全覆盖、评估方法全运用、评估事项全方位)进行立法后评估,可以使其更具操作性。

4.3 环境影响评估

环境影响评估即预测决策可能产生的环境后果的过程,旨在评价和表达决策过程中任何可用方法对环境的影响。迄今为止,对环境的影响进行评估主要是通过生命周期评估、成本效益分析或统计熵分析,然而这些方法往往没有考虑到经济情况。潘赟[30]指出目前我国尚缺乏系统的飞灰现状评估和环境风险评估体系,通过构建飞灰资源化风险评估体系,对评估体系中概念化场景进行风险评估实证,对飞灰允许的添加量提出建议,为制定飞灰管理政策和标准提供支持。此外,运用双边界二分式条件价值评估法(CVM)(主要有支付意愿与受偿意愿两种测量尺度)对垃圾焚烧发电厂周边的环境补偿机制进行评估,为我国垃圾焚烧处理的环境补偿提供决策参考[31]。

5 既有研究的不足

通过对已有文献的梳理可以发现:垃圾分类评估研究日益受到学界的关注,并已产生相当数量的研究成果。但是,当前研究与国外相比仅仅处于起步阶段,在研究领域、研究思路、研究关注点等方面还存在局限性。

5.1 基于公共管理视角的研究有待完善

纵观学界对垃圾分类评估的探讨,学界对基本概念、评估指标、应用处理等方面进行了相关的研究。但很多学者的研究都集中于处理技术、健康风险、污染物评估方面,以理工科化工角度研究居多。有的学者还对该问题进行了跨学科的研究,但从公共管理角度来对这些问题进行的相关研究还有待完善。在相关研究中,评估垃圾分类效果的主要内容以及评估过程中发现的主要问题,大多都在公共管理领域有所体现,即政府、公众、环保部门等相关主体在垃圾分类的整个过程中所扮演的角色是否合适、是否有效履行了其职能等问题。国内学者对公共管理领域发现的垃圾分类评估问题研究相对不足,很多研究只是对垃圾分类的现状、存在问题以及解决路径作经验性的探讨,而缺乏从公共管理视角切入对这一问题进行具体深入的研究。

5.2 评估关注的环节及过程较为单一

垃圾分类是一个系统化的过程,对其进行评估时要对其进行全面性、全过程的评估。纵观学界对该问题的相关研究,大致可以分为三个方向:一是以数学方法或通过建立模型对垃圾分类进行量化的评估;二是评估多集中在生活垃圾分类管理的政策上,根据政策目标设定研究框架,对各个城市出台的分类政策进行系统的评估,分析是否达到政策目标;三是对生活垃圾分类的各个阶段进行专项研究。学界既有研究侧重于对生活垃圾的收运和处理两大环节进行评估,而对源头产生以及全过程的系统性评估的研究还有所欠缺,这在研究成果的质量和数量上均有体现。城市生活垃圾分类是一个“整体性问题”,如果不能够较好地对每个环节都进行较为全面地评估,也就不能彻底地发现整个垃圾分类全过程中存在的问题,这样的评估具有片面性。

5.3 指标构建思路不够清晰,研究尚不深入

垃圾分类评估指标构建是一个非常复杂的问题,既与评估对象相关,又与评估内容和评估环节相关。评估指标体系的构建既是一个理论问题,也是一个实践问题,从理论层面构建的评估指标是否可以运用于实践也是当前研究面临的一个重要问题。对于指标构建这一问题,既有研究中仍存在不足:第一,许多指标的构建存在难以定量的问题,评估的标准尚不明确,许多指标的设置具有主观臆断性;第二,学界所设置的各种评估指标错综复杂,缺乏共性,各自有一套标准且缺乏系统性、科学性和普适性;第三,许多指标的设置解释力不强,评估角度单一,理论与现实存在较大差距,不能准确地反映问题,评估结果说服力较弱,理论假设难以实现。

6 研究展望

垃圾分类评估问题研究具有重要的理论和实践意义。展望未来,垃圾分类评估问题研究应致力于以下三个方面:

6.1 深化基于公共管理领域的研究

这是研究视角和领域方面的切入点。随着我国城市化进程的加快,垃圾分类问题不再仅仅是环境和技术方面的问题,在公共管理领域中的问题同样存在。加上垃圾分类本身具有的“公共性质”,因此,垃圾分类评估问题研究着眼于公共管理领域的研究亟需加强。在公共管理领域,城市生活垃圾分类管理是由政府、企业、社会组织、公众等多元主体共同进行的,对这些主体进行评估也是与垃圾分类实施效果的全面评估密切相关。深化基于公共管理领域的评估研究,需要对垃圾分类中存在的公共管理问题进行深入研究和探讨,这是研究进行的基础和逻辑起点。尝试用公共管理学科的相关理论指导垃圾分类评估,将已有的理论研究方法运用于我国的现实情况,概括基于国情的公共管理学科的评估理论,从而实现研究理论和视角的创新。

6.2 适当调整研究关注的重点

关于现阶段研究关注点的建议主要集中在两个方面:

6.2.1 应由单一过程评估转向全过程评估

由前所述,城市生活垃圾管理是一个整体的系统过程,学界对其进行研究热衷于将这个系统过程进行分解,对每个具体的环节进行研究。但在垃圾分类评估研究中,亟需对垃圾分类全过程进行一个系统的评估,只有对其进行系统评估,才能发现更多的问题,以达到整个系统优化的总体目标。

6.2.2 应深化对源头分类环节的研究

学界当前对该问题的研究侧重于中间收运和末端处理,对源头分类环节研究的关注还相对较少。在源头分类环节研究的对象不要只集中在居民意识以及认知方面,对出台的政策、管理法规和实施细则执行效果的评价也需要深入研究,在每个环节都争取做到定性与定量方法的结合,形成全面且系统的评估。

6.3 加强指标体系构建的深入研究

这是评估内容方面的突破点。既有研究中所选取的指标以及所建立的评估指标体系仍存在不足,需要加强对指标选取和指标体系构建的研究,对此,提出以下三方面建议:第一,明确指标的评估标准,增强指标设置的科学性。指标的设置不在多,在于精,良好的评估指标须具有明确的评估标准。对此,应尽快明确指标标准,在评估指标体系剔除无法明确标准的指标,对单个指标进行剖析和研究,了解每个指标所适用的评估对象、评估内容等,增强评估指标的科学性。第二,统一评估指标,实现指标设置的普适性。学界复杂多样的指标设定,会使评估结果丰富多样,导致后续再评估时无法分辨出具体哪个指标更加合理、更加有说服力。应对已有指标进行分类整理,统一指标设置的标准,使各城市进行垃圾分类效果评估时能有一套统一的评估指标体系,从而实现城市间的横向对比。第三,理论与现实相结合,提升评估指标的准确性。指标的设置需要在理论的指导下进行实践,不能盲目设置指标,否则会使理论与现实存在较大偏差导致该指标下的评估工作难以进行。同时增强指标说服力,避免所设指标中存在主观臆断现象,影响评估结果的说服力和准确性。

总之,在生活垃圾强制分类背景下,为了及时了解垃圾分类工作的进展和成效,对垃圾分类实施效果的评估已成为值得关注的现实问题。对于这一问题存在的不足,学界应高度重视并进行更进一步的研究,为我国垃圾分类工作持续平稳推进提供保障。