唐学军,陈晓霞

(1.四川文理学院 四川革命老区发展研究中心,四川 达州 635000;2.四川文理学院 党委宣传部,四川 达州 635000)

1 农村生活垃圾治理的典型模式

自2010年以来,中国各级地方政府结合当地实情,积极探索农村生活垃圾治理的新思路、新举措,涌现出一批具有良好成效的垃圾治理典型模式。

基于农村生活垃圾分类治理问题,根据现有学者研究及对四川省J市、四川省P县、河南省S县的实地调查研究,将目前较为有效的农村生活垃圾分类治理模式分为三种:

1.1 模式一:政府+市场+社区+社会环保组织+居民

多元共治是指生活垃圾分类治理的多方面参与,四川省J市在实行农村生活垃圾分类治理模式上,通过多主体参与,探索出了一条全新的农村生活垃圾治理模式。此模式的特点是积极引入市场化运营机制,引导社会环保组织积极参与农村生活垃圾分类治理,形成了政府主导,市场、社区、社会环保组织、居民共同参与的生活垃圾治理模式,并在具体实践中取得了较好效果。该模式中,政府处于主导地位,镇(乡)政府、社区与保洁公司订立合同,政府和社区提供资金,保洁公司负责生活垃圾的分拣、运输和处理,以公益为主的非营利性企业作为第三方,提供垃圾回收后的兑换服务。在具体的垃圾分类方面,J市坚持“可卖尽量卖、有害分开放、投放应准确”的垃圾处理理念,构建生活垃圾分类运行体系,将生活垃圾分为可回收类、不可回收类及有毒有害类,推进生活垃圾分类投放、收运和处理。J市还建立了激励和约束并举的城乡生活垃圾分类、减量及处理一体化模式,设立垃圾回收银行,为居民提供三色垃圾桶,将分类好的生活垃圾送到垃圾回收银行的居民可得到第三方公司提供的兑换物资,保洁公司、社区、环保组织对于奖惩方案进行决策,对考核优秀的居民进行物质和精神奖励,对未通过考核的居民进行扣分。这种模式不仅减轻了政府治理农村生活垃圾的压力,也增加了保洁公司的收入,同时,村民和社区也切实享受到了垃圾分类带来的实惠,环保组织也通过公益类活动,强化了社会责任,树立了良好的社会形象。在该模式下,街道、乡镇、社区将垃圾分类的宣传教育、奖惩和便民服务相结合,将垃圾分类延伸至居民小区和家庭,进而有效解决垃圾分类处理的最小单元问题。但是,该模式也存在责任归属风险,一旦出现问题,“踢皮球”“甩锅”等问题就会出现。

1.2 模式二:政府+村集体

四川省P县正在积极探索最大限度发挥农村社区在传承农耕文化、保护自然生态环境中的作用,组织村民发展绿色低碳现代农业,试图探索出一条依靠传统方式实现农业现代化生态化转变的新路径。P县主要采用县政府主导,镇、村共同参与决策的生活垃圾分类处理模式。该模式中,镇、村参与农村生活垃圾分类治理规章制度和管理机制的商议;垃圾分类宣传方面,主要是政府宣传为主,村集体组织入户宣传为辅;县、镇两级政府出资为村集体修建“堆肥房”,村民只需将生活垃圾分为“可堆肥类”和“不可堆肥类”两类,“可堆肥类”送入“阳光堆肥房”,“不可堆肥类”垃圾放在村垃圾集中放置处,由村集体运输至统一处理点,运输费用由村集体承担。同时,政府和村集体共同负责农村生活垃圾分类治理的监管。为解决农村生活垃圾分类治理人才短缺问题,P县构建了“人才+培养+引进”模式,推行“校地合作”,积极与高职院校对接,实现农村社区重构,与高校开展产学研合作。同时,积极探索“人才+能人+载体”模式,推进“一村一大培养计划”,建立乡村环境治理人才库,为每村储备3~5名环境治理后备干部。但该模式中,村民参与度较低,仅负责将生活垃圾分为“可堆肥类”和“不可堆肥类”两类,且参与积极性偏低。并且,因部分可回收生活垃圾属于“不可堆肥类”,村民便将其变卖或循环使用,剩下的其他生活垃圾则不再进行“可堆肥”和“不可堆肥”分类,直接送入垃圾集中处理点,导致“堆肥房”难以达到预期效果。此外,政府和村集体要花费大量的人力、物力、财力对农村生活垃圾分类进行监管,导致管理成本较高。

1.3 模式三:政府+村集体+村民

2018年,河南省S县实施“六村共建”模式,并在实施过程中,形成了“政府+村集体+村民”的农村生活垃圾分类治理模式。S县成立县“六村共建”领导小组办公室,下设办公室、宣传组、督查考核组。22个乡镇也相应成立了镇“六村共建”领导小组办公室,抽调专人从事辖区内环境卫生的宣传、督察考核工作。S县制定的“六村共建”实施办法,要求每位县级领导都要联系1个乡镇,每个县级部门联系1~2个村;县、乡、村层层签订责任书,村两委与农户签订房屋四周“三包责任书”;构建环境卫生长效保洁机制,采取聘用、投标等办法配备保洁人员,共配备农村专(兼)职保洁员4 013人、农村垃圾清运车330台,惠及100多万村民。该模式将“点+面”相结合,形成了“政府主导+村民自主”的模式,以“建台账+严考核+奖代补”的形式推进农村生活垃圾的分类治理。将垃圾主要分为“厨余垃圾”“灰土垃圾”“其余垃圾”三个类别,由政府统一发放三色垃圾分类箱,进行分类处理。“厨余垃圾”采用堆肥形式进行处理;“灰土垃圾”采用填埋方式进行处理;“其余垃圾”集中统一回收、专人分拣;可回收垃圾卖给垃圾回收企业获取一定资金,实现垃圾的循环利用;不可回收垃圾,则建造区域卫生填埋场,进行统一填埋;以换购形式回购“白色垃圾”,政府和村集体针对村民分拣出来的白色垃圾,根据数量进行兑换。这种兑换形式奖励机制效果较为明显,居民积极性得到提高,部分居民不仅收集自家白色垃圾,还主动去田间地头、街道收集白色垃圾。这种由政府主导的生活垃圾分类处理模式,有着自上而下的监督考核机制,县环保部门对其辖区内的街道和镇进行监督考核,街道和镇环境监督员对村两委、垃圾分类运输及保洁人员进行监督和考核,而村两委对村民进行考核,层层监督考核制度为农村生活垃圾分类治理提供了稳定的制度保障。该模式在生活垃圾分类端起的作用较为明显,但在垃圾运输和处理环节存在一定问题,政府和村集体无法保障垃圾分类的运输和后期处理,未形成规模化的链条来进行生活垃圾的末端处理。

2 三种典型模式的比较分析

2.1 农村地区推行环境治理的共性

2.1.1 农村综合治理是美丽乡村建设的必然要求

面对当前农村突出的生态环境问题,仅仅依靠政府、社会、居民的任何一方进行治理,都很难达到预期效果。农村生态环境问题本身就是一个复杂综合体,与当地的社会经济发展、产业结构、居民环保意识密切相关,这就需要在治理农村自然生态环境时要创新治理措施,整合各方利益,协调各种诉求,尊重相关治理主体的意愿,发挥农村生活垃圾分类治理各方主体的优势,进行综合治理。在以上三种农村生活垃圾分类治理案例中,J市“政府+市场+社区+社会环保组织+居民”模式、P县“政府+村集体”模式、S县“政府+村集体+村民”模式,都是多元化主体参与农村生活垃圾分类治理的模式。农村自然生态环境治理是一项长期的复杂工程,特别是当前广大农村地区面临着人口流失、诉求多元、主体弱化的诸多困境,农村自然生态环境更加需要整合政府、社会、社区、居民各方的力量进行综合治理,最终实现农村自然生态环境的健康可持续发展。

2.1.2 优先治理农村自然生态环境面临的突出问题比较J市、P县、S县三地农村生活垃圾治理模式,能够发现三地的农村生活垃圾分类治理存在较大差异。在进行深入分析研究时,首先要解决的问题就是确定当地面临的最主要的生态问题和最主要的矛盾。上述三地的农村生活垃圾分类治理主要体现在以下三个方面:一是环境修复和维护,包括垃圾分类回收、污水和大气污染治理等;二是生态宜居,包括环境整治和规划等;三是生态项目,包括发展生态农业等。因不同地方环境污染情况不同,相应地,治理的侧重点也存在差异。基于不同地区农村生活垃圾分类治理的具体实际,应当优先解决突出的环境问题,这是农村生活垃圾分类治理取得实际成效的前提。

2.1.3 村民是农村生活垃圾分类治理的主体

村民既是农村生活垃圾的制造者、受害者,同时也是农村生活垃圾治理的主要参与者。通过对上述三地农村生活垃圾治理模式比较,能够清楚地发现农村生活垃圾治理离不开对村民和社区居民的组织和发动。甚至可以说,三地农村生活垃圾分类治理能够取得一定的成效,最主要的原因就在于村民和社区居民的积极参与。在实际调查研究中发现,只有村民积极参与农村生活垃圾治理,其主观能动性才能被充分地调动,促成农村生活垃圾的有效治理。

2.2 农村生活垃圾分类治理的差异性

通过比较分析J市、P县、S县三地农村生活垃圾分类治理模式,发现不同的农村环境治理模式之间存在较大差异(参见表1)。

表1 三地农村生活垃圾分类治理的差异

2.2.1 政府在农村生活垃圾分类治理中的角色定位不同

不同农村地区因社会经济发展情况存在较大差异,政府在农村生活垃圾分类治理中扮演的角色也有所不同。通过对三地农村生活垃圾分类治理实践的比较分析发现,政府一旦放开农村生活垃圾分类治理的边界,将社会组织纳入农村生活垃圾分类治理,将有助于调动当地村民的积极性。J市、P县的治理模式中,在组织发动村民参与环境治理时,政府都是以宣传环保知识、亲身体验等形式逐步进入农村社区,只有与当地村民建立起信任关系时,才能组织动员其参与农村生活垃圾分类治理。在这种情况下,政府的主要定位是垃圾分类政策和服务的提供者或关系的协调者。与之相反的是,如果农村市场化受限,社会环保组织不健全,政府就要承担环境治理的更多职责,就会面临在整个农村生活垃圾分类治理过程中,既是农村生活垃圾分类治理政策的制定者或提供者,同时也是环境治理的组织者和督察者,存在多重角色的冲突。如果是在短时间内对某地区的自然生态环境进行治理,政府职能的多重定位能够发挥其动员能力强的优势。但在政府主导模式下,很多镇村两级从事农村生活垃圾分类治理的干部会存在“等、靠、要”的思想,不利于农村自然生态环境的长期治理和保护。

2.2.2 村民参与农村生活垃圾分类治理的行为和意愿存在差异

在对上述三地农村生活垃圾分类治理的实践进行比较分析,发现除了受性别、年龄、文化程度等个体性差异的影响外,以下几个社会因素也将成为影响村民参与农村生活垃圾分类治理行为的原因:一是村民与社区的关联度。上述三个地方社区内部结构的紧密程度存在差异,导致村民参与农村生活垃圾分类治理的意愿存在较大差异。例如,P县村民因受到传统农耕文化和红色文化的影响,对自然生态环境比较重视,参与农村生活垃圾分类治理的意愿比较强。二是村民掌握的环境保护知识。村民对于相关农村环境保护政策和措施的知晓程度,直接影响其参与农村环境保护的行为和意愿。在J市和P县的环境保护案例中,环境保护组织和农民夜校等在当地村民的环境保护教育中发挥了十分关键的作用,农村环境保护知识的学习能够有效提升村民参与农村环境保护的积极性。而S县的“政府为主导+社会力量为辅”模式,大多数工作仅仅在于开展农村环境整治,因为缺乏前期的教育和环境保护知识的普及,导致在具体实践中,很多村民认为农村环境整治仅仅是为了应付上级检查,对于农村环境整治为其带来的实实在在的效果选择视而不见,投入农村生活垃圾分类治理的积极性不高。三是外部奖惩措施。村民自身环境保护意识不高的前提下,有无外部的奖惩措施,是直接影响其是否参与农村生活垃圾分类治理的原因之一。无论是J市推行的奖惩措施,还是P县大力发展绿色低碳农业、农村观光旅游为当地村民带来的实实在在的利益,都是进一步激励村民实施正向环境行为的外部因素之一。

3 对策建议

通过对上述三地农村生活垃圾分类治理的实践进行比较分析,发现三地面临的主要的农村环境问题、参与主体、农村(社区)内部结构都存在较大差异,这就直接导致不同地区的农村生活垃圾分类治理具有其各自的特色。因此,针对农村生活垃圾分类治理,提出以下几方面建议:

3.1 强化政府在农村生活垃圾分类治理中的履职能力

目前,农村生活垃圾分类治理面临诸多问题,政府的农村生活垃圾分类治理能力直接影响政府在农村生活垃圾分类治理中的引导力或督查力,直接影响政府督促村民参与农村生活垃圾分类治理的主导作用的发挥。提升政府在农村生活垃圾分类治理中的主导力,并不是就此否定政府在农村生活垃圾分类治理中的作用发挥不充分。准确地说,是因为政府在社会治理中的某些方面过于强势,而在农村生活垃圾分类治理方面未体现出其强大的治理能力。农村生态环境治理中的“政府失灵”[1]说明当前政府的治理能力主要体现在社会经济发展领域,进而挤占了生态治理方面的资源,导致政府在农村生活垃圾分类治理领域显得能力较弱。为此,进一步强化和提升政府环境治理能力的关键就在于政府应当承担起农村生活垃圾分类治理的相应责任,正确协调农村社会经济发展与环境治理的关系。第一,政府应当建立资金投入长效机制。与城市相比,农村社会经济发展相对滞后,需要更多的政府资金投入,因此,应当建立以“财政投入为主+社会资本+村民自筹”[2]的农村生活垃圾分类治理资金投入机制,确保农村生活垃圾分类治理的设备、道路等正常使用,为农村生活垃圾分类治理的制度、人员等提供资金保障。在社会经济发展较好的地区,可以推行相应的奖惩机制[3],实行垃圾分类减量奖励,使村民能够从环境保护中直接获利,进而调动其参与农村生活垃圾分类治理的积极性。针对一些社会经济发展相对滞后、财政相对匮乏的地区,政府应当建立和完善相应的农村生活垃圾分类治理补贴制度[4],例如让植树造林的村民享受生态林收益权,使得村民能够在植树造林过程中,享受到切实利益。第二,完善相应配套设施,构建农村生活垃圾“源头端(分类)—中端(运输)—末端(处理)”的一整套系统的运行模式。例如,在村民聚集点或公路沿线建立垃圾处理点,确保村民能够就近处理生产和生活废弃物。第三,要明确相关责任主体,加强农村生活垃圾分类治理的监督管理。在治理农村环境问题时,应当充分听取村民的意见和建议,尊重其合法诉求,以村民满意为环境治理的基本要求。结合不同地区农村的具体实际,制定相应的生产和生活废弃物分类减量实施细则,最大限度做好农村生产或生活废弃物的资源化处理。第四,成立专门机构,对农村环境监督进行全覆盖[5],对于监督检查发现的问题要及时整治,确保农村生活垃圾分类治理落到实处。

3.2 引进和培育农村生活垃圾分类治理社会组织,推进农村生活垃圾分类治理主体的多元化

环境保护组织在农村生活垃圾分类治理中扮演的角色十分重要,其能够有效弥补政府在农村生活垃圾分类治理中的不足,是公众参与农村生活垃圾分类治理的重要手段。因为对农村自然生态环境保护认识的不足和受经济发展至上的观念影响,地方政府对于社会环保组织一直持排斥的态度,进而导致很多环境保护组织不能够深入农村开展相应的环保工作。地方政府应当转变生态环境保护理念,积极引导环境监测类等社会组织深入农村开展相应的环境治理工作。同时,还可以通过选拔和培训的方式,组建农村基层环境治理组织,发挥其在农村生活垃圾分类治理中的独特优势。政府还可以通过购买社会服务的方式[6],引导社会组织围绕农村生活垃圾分类治理开展相应项目,形成“政府为主导+社会组织为辅”的农村环境综合治理合力。完善社会组织参与农村生活垃圾分类治理的激励和对话机制。除了政府直接采购相应的农村环境服务外,还可以通过部分拨款、税收优惠、财政补贴及合资的方式[7],对于在农村生活垃圾分类治理中发挥作用的企业给予奖励。各级政府部门应当加强与农村环境保护组织的对话交流,积极引导社会力量和民间资本进入农村生活垃圾分类治理领域[8]。

3.3 增强村民的环境保护意识和能力,凸显其在农村生活垃圾分类治理中的主体地位

农村生活垃圾分类治理政策本质上就是国家向农村提供的政策服务。因此,提升村民参与农村生活垃圾分类治理水平是国家服务与村民自我服务的有效衔接[9],进而实现农村环境的有效治理。首先,应当全面提升村民的环境治理能力。针对村民环境治理能力差的现状,可以选举有能力、有技术的村民作为代表,来反映其意愿和诉求。其次,组建农村基层环境治理组织,发挥好其作为村民与政府之间的桥梁作用,在农村生活垃圾分类治理决策过程中,发挥其自身专业优势,为村民解答环境治理的相关困惑[10],同时,也可向政府反映村民的相应诉求,并将政府对于农村生活垃圾分类治理的相关回应反馈给村民,这样能有效解决农村环境保护领域信息不对称给村民带来的损失。再次,要提升村民的环境保护意识和能力。建立相应的农村环境保护培训机构,负责农村生活垃圾分类治理的相关政策和知识的宣传教育。同时,应当将农村环境保护纳入义务教育课程,提升农村中小学生的环境保护意识,进而通过中小学生影响其家人的环境保护行为。此外,还应当鼓励村民积极加入相应的农村专业合作社[11],加大彼此之间的合作交流,只有不间断参与农村生活垃圾分类治理,村民在农村生活垃圾分类治理中的主人翁地位才能够得到有效凸显,真正成为农村治理,特别是农村生活垃圾分类治理的参与者和受益者。