□文/何 剑 何华武

（1.广州市白云区集体经济组织指导中心；2.广州白云产权经纪有限公司 广东·广州）

［提要］ 通过政府集中农村土地经营权资源，根据地区优势科学规划地区农业产业发展方向，大力招商引入农业龙头企业，强化农业扶持政策，实现当地农业高质量发展，带动农村全方面发展。

一、当前农村土地经营权流转中存在的问题

（一）土地经营权资源未得到充分利用。经过土地承包经营权确权颁证，土地经营权存在小而散的问题。大量农村集体成员获得承包经营权后外出务工，零星的土地资源处于丢荒的状态，导致大量土地资源得不到充分利用。土地经营权小而散的现状也阻碍了现代化农业企业对土地的开发利用，降低了土地资源的利用率。

（二）小农经济的产业形态落后、经济效益低。农村土地由农户自己种植或流转给其他个体户或小规模经营主体耕种，其生产方式落后、产出低、产品质量良莠不齐；由于缺乏完备农产品仓储设施及加工设备，导致农产品腐烂比例高；产出的农产品因缺乏品牌效应，导致销路不畅且出售价格低，严重影响了当地农业经济效益，阻碍了农民收入快速增长。

（三）农业生产违规问题严重。当前，农户自己开展农业生产或将土地经营权私自流转给小规模经营主体开展农业生产，导致农业生产主体存在小而散的问题。农户及小规模经营主体为了提高经济效益，将基本农田用于种植水果、花卉等经济作物，导致耕地非粮食化的情况严重；部分农户及小规模经营主体为了降低农业生产成本，违规使用明确禁止的农药，缺乏相关污水处理设施或排污不达标，导致农业污染问题严重。政府面对小而散的农户及小规模经营主体，存在执法效率低的问题，如果政府严格强势执法就容易激化社会矛盾，由此导致农业违规生产问题屡禁不止的情况出现。

二、原因分析

在工业化、信息化大背景下，原有的农业人口逐步向工业、信息领域流动，导致农业劳动力减少。在原有生产模式没有改变的背景下，土地资源必然面临闲置情况。土地承包经营权确权后，使得土地呈现小而散的分布格局，无法满足现代农业企业连片经营的需求。在当前背景下，要解决土地资源闲置问题，必须将土地资源整合起来，然后规模化流转给现代农业企业，现代农业企业利用机械开展规模化大生产。

农民因为技术、资金与规模的限制，难以通过自身实现农业生产方式由落后方式向现代化大生产的模式转变；而以现代农业企业为主力军的现代农业经营主体，因缺乏连片的大规模土地，而无法开展机械大生产。在当下农业机械化水平到位的背景下，农业生产技术的落后，本质是土地供应模式的落后。整合零碎土地资源，进行规模化大生产是实现农业现代化的必由之路。

农业生产违规问题的直接原因是小农模式的经济效益低下，小农经济主体难以负担各种环保及保障产品质量的潜在成本。如果政府强行执法，将小农经济主体逼至破产的边缘，势必给社会造成不稳定因素。要改善当前农业生产的各类违规情形，必须通过土地经营权的规模化流转，引入现代农业经营主体开展规模化大生产，通过规模化降低生产成本，利用标准化、品牌化提高产品的附加值，从而实现农业经济价值的提升。因此，解决农业生产过程中的违规问题的根本是通过土地规模化流转实现农业生产的现代化。

三、有序推进农村土地经营权规模化流转的建议

（一）政府组建农村土地经营权规模化流转工作组。根据农村土地经营权规模化流转管理工作实际，从农业农村部门、经济管理部门、土地规划部门、环境保护部门、水务管理部门等抽调熟悉相关业务者组成农村土地经营权规模化流转工作组，由农业农村部门牵头领导，其他部门根据自身职能做好配合工作。牵头部门制定工作方案，明确工作流程、工作要求、各职能部门的分工及相关保障工作。在职责分工方面，农业农村部门负责土地承包权资源的整合、土地信息化建设、农业产业发展、农业生产的监督管理及农业生产的配套服务等；经济管理部门负责农业产业发展规划、农业产业补贴、农业产业指标考核及招商引资工作；土地规划部门负责设施农用地的审批及集体建设用地性质调整；水务部门负责后期生产过程水利设施支持及水资源的调配；环保部门负责监管农业生产过程中的污废处理。各部门根据地区自然禀赋、区位优势，制定本地区的现代农业产业园区规划，统一招商引资政策，加大招商引资力度，积极引进高标准现代农业经营主体，为现代农业经营主体提供配套公共服务，助力现代农业经营主体做大做强。

（二）整合土地资源，制订流转方案

1、做好土地资源整合工作，全面梳理规模连片地块信息。全面梳理辖区内30 亩以上连片地块（可不受村界限制）基本信息，主要包括地块位置、地块四至信息、地块规划、耕种条件、水资源、交通运输、周边配套等情况，并将上述信息整合在一张地图上予以呈现。根据图上可流转土地的信息，先选取流转意愿比较高的片区，进行统筹整合。根据农业龙头企业对土地的需求特征，谋划拟流转地块的基本情况。尽可能说服农户将自己承包土地的经营权交由集体统筹流转，针对少数不愿意参与土地承包权规模化流转的农户，由村集体经济组织协调，如难以协调，则调整对应农户的承包土地位置并给予适当补偿，尽可能将土地资源聚集连片。在此过程中，做好农村土地经营权委托流转手续的办理工作，确保流转工作符合制度要求。

2、制订农村土地经营权规模化流转方案。在农村土地经营权规模化流转小组制定的产业政策框架体系下，农村集体结合本村的发展规划、村民意愿及相关农业企业的实际需求，制定土地经营权规模化流转方案。在流转方案中明确流转价格、流转面积、流转年限、流转价格的递增比例、经营方式、意向企业的资格条件、产值税收要求及农业生产的负面清单等条款。针对方案的核心条款土地经营权流转价格，如难以确定，可聘请专业评估机构对流转的价格进行评估，从而科学制定出合理的价格，保障各方的合理利益。制定流转方案初稿工作完成后，应予以公示，让村民提出修改意见，在对方案完成修改后，将流转方案提交土地经营权规模化流转小组审批，重大流转项目还需报当地政府领导班子审议，确保项目的推进符合当地各项政策要求。在流转方案通过审批后，按照农村集体议事制度要求，召开对应层级的民主议事会议，表决流转方案，待方案通过表决且公示无异议后，方可推进项目的后续事项。在项目进行公开招标前，农村集体应提前做好准备工作，确保不存在有第三方对土地的经营权存在主张的情况，同时做好土地平整等移交前的准备工作。

（三）引进高标准现代农业经营主体

1、推广宣传。土地承包经营权规模流转工作组充分利用政府的各类平台资源，通过多渠道发布招商引资信息、组织策划招商引资活动，广泛吸引高标准现代农业经营主体前来考察洽谈。充分利用土地经营权规模流转一张图，方便企业快速找到符合其意向的土地资源，提高供求双方的对接效率。

2、发布农村土地经营权流转交易公告。在土地流转经营招标资料准备完毕后，农村集体向政府性招标平台提交土地经营权规模流转的交易资料，由政府性招标平台向社会发布招标公告并主持流转项目的后期招标竞价会，政府性招标平台通过多渠道多平台发布招标信息，同时以短信与邮件的方式向区域农业龙头企业进行推送，力争吸引更多的农业龙头企业参与项目的招标活动。

3、举行农村土地经营权流转交易竞价会并签订流转交易合同。政府性招标平台按照竞拍原则举行竞价会，最终由报价最高者竞得该标的，实现农村集体的利益最大化。交易成交后，发布中标公告，公示无异议后，由农村集体与中标人按照土地经营权流转合同模板签订合同。依法依规将农村土地经营权流转给现代农业经营主体，同时明确规定现代农业经营主体不得随意再流转该土地经营权，农村集体协助现代农业经营主体接收流转的农村土地，督促现代农业经营主体按照合同约定产业方向发展现代农业。对于不按合同约定发展现代农业或者逾期三个月没有开展种养建设的经营主体，农村集体有权单方面终止农村土地经营权流转合同，收回流转的农村土地经营权。

四、强化对农业经营主体的扶持与监管

（一）加大农村土地经营权规模化流转扶持补贴力度。加强对现代农业经营主体规模化流转农村土地经营权的资金补贴。对于在当地登记注册独立法人、经政府性平台获得土地经营权、按照合同约定发展现代农业、保护农业生态环境的现代农业经营主体，由政府以若干元/亩/年的标准按照土地经营权流转面积予以资金补贴，并在合同满一年后逐年拨付。资金补贴由现代农业经营主体提出申请，按程序报当地土地经营权规模流转工作组审核。

土地经营权规模流转工作组在落实好本级政府的各项扶持补助政策后，继续争取中央和省、市对发展现代农业和推动农村土地经营权流转的相关扶持补助政策，不得将现代农业经营主体规模化流转农业土地经营权的补贴资金与上级扶持补助资金进行冲抵。基层政府可以单独出台农村土地经营权规模化流转的资金补贴政策，进一步支持现代农业经营主体规模化流转土地经营权、发展现代农业。

（二）创新现代农业生产用地保障方式

1、全力保障设施农业用地需求。对于现代农业经营主体提出的生产设施用地和与生产直接关联的辅助设施用地需求，在符合用地范围、用地规模、选址要求等有关规定的前提下，土地经营权规模流转工作组必须协调用地管理部门做到应批尽批、应保尽保，具体要求按有关规定执行。

2、探索创新建设用地供应方式。对于现代农业经营主体提出的必须按照建设用地进行管理的用地需求，探索通过多种方式积极稳妥予以解决：如流转地块临近村庄且周边有可供租赁的仓库、厂房、办公楼、居民住宅的，由当地政府协调村集体经济组织将其租赁给现代农业经营主体使用；如流转地块距离村庄较远且周边没有可供租赁的仓库、厂房、办公楼、居民住宅的，或者发展现代农业必须独立配备的，比如各类农业园区内永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场建设用地，由规划和自然资源部门按照有关政策规定和现代农业经营主体的实际需要，通过“点状供地”方式按程序将建设用地批准给村集体，由村集体出资建设仓库、厂房、办公楼等，然后再由村集体将仓库、厂房、办公楼出租给现代农业经营主体，也可以由村集体直接将建设用地租赁给现代农业经营主体，由现代农业经营主体自行建设建设仓库、厂房、办公楼，待流转期满后，现代农业经营主体将建设仓库、厂房、办公楼返还给农村集体。

3、加大现代农业生产辅助设施公共服务供应。支持鼓励农村集体建设用地建设粮食仓储烘干、晾晒场，农机农资存放、维修场所，经营性存储、深加工场所等辅助设施。利用辅助设施用地建设检验检疫检测设施、生态环保设施、临时仓储分拣设施、农产品初级加工设施等，多措并举加大现代农业生产所需附属设施的公共服务供应。

（三）强化对现代农业经营主体的监管。自现代农业经营主体入场后，针对其生产活动的监管工作就应同时启动。产前监管现代农业经营主体的用地情况是否符合地区土地规划，禁止未办理合规手续就将基本农田改为设施农用地，检查企业是否按照政府的要求搭建农业设施，抽查企业污废处理设施是否完善，企业的产业方向与政府的规划是否一致。中期核查现代农业经营主体生产、药品的投放是否符合监管要求，在政府的补贴资金到位后，检查补贴资金是否专款专用，各类污废的处理是否符合环保要求，检查土地是否存在丢荒弃耕的情况。事后监管农产品质量是否符合预定要求，农产品的后期加工流程是否符合食品安全的监管要求，农业项目的经济产值及税收情况是否符合项目的早期预期。各职能监管部门应严格落实政策要求，对于农业企业的违规行为要及时发现、尽早整改，把损失降低到最低；对于性质恶劣的违规行为要依规给予行政处罚；涉及违法的，坚决移交司法部门依法处置。

五、农村土地经营权规模化流转的意义

（一）为现代农业经营主体发展提供良好外部环境。由政府牵头组织农村土地经营权的规模化流转，为企业发展提供充足且较为理想的土地资源。企业在政府产业规划下发展对应的产业，各级政府都配备不同程度的补贴政策，降低企业生产成本压力。为企业机械耕种提供多样化的便利，增加农产品仓库、加工厂房、办公楼、职工宿舍的建设用地供给，为现代农业经营主体生产经营提供全方面的场地保障。同时，政府配备农业生产辅助设施公共服务，减少企业的固定资产投入，为企业降本提供切实的支持。现代农业经营主体利用地方政府的各项支持，可以获得产前找地、中期生产、后期仓储加工的一条龙服务。

（二）促进当地农业发展。政府通过土地经营的规模流转及产业规划，引入现代农业经营主体发展当地的优势产业，同时利用各项政策补贴、用地规划支持、辅助设施公共服务等措施，助力现代农业经营主体做大做强，形成规模效应及品牌效应，提升当地农业产值。农业的规模化生产方式有助于政府高效地监控农产品质量安全，把好食品安全关，提升当地农产品质量及口碑，带动当地农业产业发展进入快车道。

（三）提升集体经济组织的经济效益。土地资源进行整合后进行规模化流转，不仅提高了集体土地资源的利用率，而且通过引入现代农业经营主体，提升农村集体土地承包经营权的单位价值，实现土地经营权流转收益的整体提升。另外，开展大规模的现代化种植，为当地农民提供就业岗位，实现村民本地就业愿望。规模化的种植大幅改善了农村的自然环境，为农民发展农家乐、乡村旅游提供良好的外部环境。

（四）有利于推进生产规范化和生产监管。农业规模化大生产有利于政府实现对农业生产全过程的监管，从早期排污设施是否完备、中期的农药化肥是否合规，到后期农产品质量及农产品加工是否符合监管要求进行全程监管。由于现代农业经营主体数量少，政府可以做到监管的全覆盖，提高监管的效能；现代农业经营主体一般采取标准化的生产模式，整过生产过程具有统一性的特点，从而大幅降低了政府监管成本。

（五）助力乡村振兴。通过土地经营权规模化流转，引入现代农业经营主体开展规模化大生产，从产业兴旺、生态宜居、生活富裕等方面实现乡村振兴。大量现代农业经营主体的进驻，开展大规模农业现代化大生产，相比原有的小农经济，不管是产出数量还是产出质量都有大幅的提升，切实将当地农业产业做大做强，实现产业兴旺。大规模农田成片开发，统一种植，现代农业经营主体合理搭配种植品种，使得农村四季都呈现一片波澜壮阔、生机勃勃的景象；完善的环保设施守护农村的青山绿水，保障着乡村产业的可持续发展，为农村发展乡村旅游奠定了基础。当地农民既有土地经营权的流转收入，又有当地就业或创业的经济来源。现代农业经营主体的进入切实提升当地农民收入，帮助农民实现生活富裕的目标。可见，土地经营权规模化流转，引入现代农业经营主体开展规模化大生产是实现乡村振兴的有力举措。