李爱民 金 芬

(1.贵州职业技术学院 贵阳 550023；2.贵州大学 贵阳 550025)

高职学校职称评审是指高职学校及相关评审主体按照事先确定的评审标准，对申请职称评审的教师及其他专业技术人员从事相关教学、管理工作所具备思政及专业素质、业绩、能力等综合水平所进行的一种评审和认定活动。高职学校职称评审活动对相关教师及高职教育的发展均会产生较大的影响。近年来高职学校职称评审领域出现了一些争议，包括教师对评审过程和评审标准的质疑，以及教师对职称评审结果不服如何进行救济等。这些问题要获得解决，必须首先解决职称评审行为的法律性质问题，否则一切皆为无根之木、无源之水。文章从高职学校职称评审活动的公共性、行政性等方面探讨高职学校职称评审行为的行政法属性。

一、高职学校职称评审行为的特点

职称制度作为国家对教师等专业技术人员进行管理的一种制度，是与国家对公务员实施的职务职级制度相对应的一种差别化管理手段。我国高校职称制度在建立之初具有较强的国家权力色彩，高校教师最初获得职称是通过国家任命的方式获得的。随着我国人事制度的改革不断推进，高校职称逐渐从国家直接评审任命转变为由高校自主评审。高职学校是高校的组成部分，高等职业教育人才培养目标、培养对象、教学规律具有一定的特殊性，这些特殊性使高职学校教师的来源、能力以及业绩评价相对于普通高校的教师具有更加鲜明的市场化、职业化的倾向，评审实践呈现出以下特点。

(一)职称评审主体的多元化

根据2020年12月人力资源社会保障部和教育部联合下发的《关于深化高等学校教师职称制度改革的指导意见》规定，高职学校职称评审权由原来的政府主管部门直接下放至高职学校，由高职学校自主组织职称评审，并对职称评审承担主体责任。

职称评审权力的下放导致了职称评审主体的多元化，高职学校职称评审的主体变成了不同的高职学校，高职学校通过其内部设置的职称评审委员会具体开展职称评审工作，评定的职称结果再由人力资源和社会保障部门进行正式确认。相较于原来单一的由行政机关主持开展评审工作，现在的高职学校职称评审的主体已经呈现出多元化的特点。

(二)职称评审标准的多元化

在符合《高等学校教师职称评价基本标准》的前提下，国家允许高职学校在职称评审过程中自行确定相应的职称评审标准。各高职学校在职称评审的过程中均根据自己的实际情况和学校发展规划制定自己的职称评审标准，职称评审标准或多或少都有一些不同。近年来高职教育得到长足发展，高职学校更加强调教育与就业市场的接轨，原来在职称评审中比较注重的学术能力、业绩评价标准正逐渐向双师制、指导学生的实践能力和合作企业的评价等技术技能与社会实践方面的标准倾斜。一些学校专门出台了教师实践管理办法、双师型教师认定管理办法等制度，对学术论文的要求已可以用符合规定的企业实践报告、专利技术等替代，高职学校职称评审标准相对于普通高校的职称评审标准呈现出实践化、技能化特征。

(三)职称评审效力的统一性

各高职学校职称评审标准虽然不同，评审主体也具有多元化的特征，但只要通过评审，将统一由人力资源社会保障部门统一签发职称证书，职称证书即代表教师教学、科研、实践及思政等综合素质能力和质量水平为国家社会所认可。与此同时，教师凭借职称证书获得国家在财政上给予的同一等级工资。统一证书、同一等级工资充分体现了我国各高职学校的职称评审行为对外具有统一的效力。

二、高职学校职称评审行为的公共性

虽然高职学校可以在国家相关规定的基础上自主确定评审标准、确定评审程序及相关评审事项，但是高职学校职称评审活动的性质仍然是一种具有公共事务管理性质的社会活动。其职称评审活动的公共性可以从以下几方面得到证实。

(一)高职教师评审客体的非私人性证成职称评审的公共性

高职教师职称评审的直接目的在于对高职教师的教学、科研、实践、思政等各方面综合素质及水平进行认定，根据评审结果对不同职称的教师确定不同的待遇。教师的教学活动属于复杂劳动，同样时间的课时，不同教师进行教学实际效果是有差异的，这种差别性是社会广泛认可的。为对不同教师的教学活动进行合理的评价，职称仍是被社会广泛认同的一种公共性的评价标准。虽然高职学校职称评审还有需要完善之处，但其权威性还是为社会所公认的。有鉴于此，高职学校教师进行职称评审是他们获得社会认可的一个重要通道。

高职学校职称评审所面对的客体(包括高职学校教师的思政素质、专业素质、能力、业绩的综合评估)决定了高职学校职称评审不能由某个人、某个组织通过自身的声望及权力来完成，它需要一个超越私人的公共权力来对教师的相关素质能力进行评估才能获得社会的认可，而公共权力的评价获得认可的关键是其评价的公平公正性。在进行职称评审的过程中，获得公平公正的评价是每一个申请职称评审的高职学校教师的权利，该种事务、该种权力已经超越单个高职学校内部事务的范畴，具有某种程度的公共性。

(二)高职学校职称评审功能价值的公益性证成职称的公共性

高职学校职称评审的功能是满足各方需求特征的一种外在体现，首要功能在于对高职学校不同教师的内在素质能力等确定一个外在标签，让不同主体对该教师的使用以及寻求帮助等确立一个基本的指南，促成整个社会人尽其才价值目标的实现。

职称评审中追求的公平公正是整个国家、社会价值观的重要组成部分。职称评审过程所确立的评审标准可以将整个社会所提倡的价值追求以及党对教师的期待转化为高职教师的行为导向，带动广大高职教师成为党的政治决策和社会价值的倡导者与实践者。高职学校职称评审的功能价值具有较强的公益性，这种公益性不是单个用人单位的内部管理可以容载的，其具有相当程度的公益性。

(三)高职教师评审效力的统一性证成职称评审的公共性

虽然高职学校职称评审权已经下放到各个高职学校，但是职称评审行为对外仍具有统一的效力，这种评审效力的统一性可以证成高职学校职称评审的特殊公共性。

各个高职学校职称评审统一的法律效力，使得由各个高职学校分散进行的职称评审活动具有高度的权威和公信力。因为这种权威和公信力，高职学校教师获得相应职称和教师的思政、教学、科学、实践等综合素质能力得到相应认可之间可以画上等号，这种权威、公信力正是一种社会活动被定性为有效公共事务的基础。在目前高职教育质量水平离国家社会的期待尚有距离的背景下，这种权威、公信力是对高职学校职称评审活动获得社会认可的重要基石。

三、高职学校职称评审活动的行政性

高职学校职称评审活动具有相当程度的公共性[1]，已经具备现代行政活动的本质特征，在实际运作过程中，也同时具备现代行政的直接特征。

(一)高职学校职称评审关系具有行政性

在职称评审过程中，申请教师与高职学校之间本身不具有平等性，因其并非通过平等协商并尊重双方意志的方式做出评审决定，评审决定系由高职学校依法单方面做出。申请职称评审的教师与高职学校之间是纵向性的管理关系[2]，高职学校依法做出的职称评审决定，申请职称的教师需要服从。从这个角度考虑，职称评审过程中申请教师与高职学校之间的法律关系符合行政关系的初步特征。高职学校在职称评审过程中处于组织管理者的地位，可以在不需要参评教师同意的情况下确定包括评审标准、组建评审组织、制定评审办法、组织实施评审过程等，申请教师则需要按照评审办法准备资料，按照要求参加评审以及服从评审决定。

(二)高职学校职称评审权具有行政性

包括高职学校在内的高等学校的职称评审在新中国成立以后基本上都是由政府相应的主管部门直接组织开展，评审主体一般是各级教育行政主管部门，其行使的职称评定权力本质上属于一种行政权力，具有行政权力的一般属性，应该遵循行政行为的基本原则。

高职学校职称评审权下放后，高职学校自主组织本单位职称评审，对本单位职称评审承担主体责任。高职学校获得职称评审权的基本根据是2017年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于深化职称评审制度的意见》。该意见明确要求发挥用人主体在评审中的主导作用，政府不再对结果进行审批，改为事后备案。2019年人力资源和社会保障部颁布实施的《职称评审管理规定》对意见进行了落实，对各类职称评审委员会的备案进行了明确规定。

从职称评审权由政府主管部门下放到高职学校的角度来看，我国高职学校的职称评审权本来并不是高职学校的固有权利(权力)，是从政府主管部门转移到高职学校的。在此过程中，职称评审行为的效力、功能并未发生变化，其本质依然是行政权力。

(三)高职学校职称评审主体具有行政性

如前所述，高职学校职称评审权本来就是一种行政权力。在行使职称评审权力时，其本身的角色定位已经有所改变。因其所行使的是行政权力，管理的是公共事务，高职学校此时的角色定位应该是公共事务的管理者[3]，而不仅仅是一个劳动法上的用人单位。在职称评审过程中不能只追求自身利益的最大化，应该以公共利益为依归，努力使职称评审过程中的公平公正性得到充分体现。高职学校在职称评审过程中同时应受正当程序的约束，不能自行其是。法律优先、法律保留原则此时适用于高职学校。

四、高职学校职称评审权力的特殊性

高职学校职称评审权力具有行政权力的一般特征，包括权力的单方面性、权力运行的有限性以及权力行使的救济性等。高职学校职称评审相对于其他行政权力而言具有特殊之处，使得高职学校职称评审在司法审查以及法律救济等方面受到关注。

(一)学术权力占据重要地位

在高职学校职称评审的过程中，对参评教师的学术能力、学术业绩的评价(思政能力、素质、业绩的评价在某种程度上也属于学术评价)所行使的评审权就是学术权力。结合域外操作，目前各方普遍认同的是，对学术权力的行使不适合或者说无法做实质性的司法审查[4]。不适合做实质性司法审查是对学术自治的一种尊重，也是思想开放、学术开放的需要；无法做实质性的司法审查是因为司法审查力量对专门领域的学术问题特别是一些争鸣问题，确实无法胜任。但是这不意味着职称评审不受司法审查，只不过司法审查应该坚持合法性审查及程序审查。

(二)高职学校职称评审权力行使的外部性

我国的行政法理论存在一种对行政行为的划分，即行政行为可以划分为外部行政行为与内部行政行为。外部行政行为是行政主体因实施行政管理而针对行政相对人所实施的行政行为，行政权力的行使具有外部性；内部行政行为是行政主体因实施内部管理针对公务人员实施的行政行为，行政权力的行使具有内部性，不可将纠纷诉诸行政复议或者行政诉讼，因内部行政权力的行使引发的纠纷一般通过申诉解决。

高职学校在职称评审中虽然大多是针对本校参评者进行评审，但正如前面所述，高职学校在此时的角色定位是公共事务管理者，行使的职称评审权力是一种行政权力，具有外部性的特征，也就是高职学校职称评审行为可以被认定为是一种外部行政行为，评审权力的行使是外部性的。

五、结语

高职学校职称评审活动因其评审客体的非私人性、功能价值的公益性、效力的统一性，使得该活动本身构成了公共事务的管理活动。高职学校职称评审过程中申请人和评审主体地位上的不平等性，以及高职学校职称评审权力、评审主体具有的鲜明的行政性，使得高职学校职称评审行为成为应该受行政法基本原则约束的行政行为。但因高职学校职称评审权力的特殊性，高职学校职称评审行为已构成应受行政法调整的特殊行政行为范畴。