杨坤鑫 武 焱

（1.中国海洋大学，山东 青岛 266100；2.山西财经大学，山西 太原 030006）

家庭农场是指以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。2021年，中共中央、国务院《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中明确提出，要“实施家庭农场培育计划，把农业规模经营户培育成有活力的家庭农场。”家庭农场作为我国的新型农业生产经营组织，具有商品化、规模化、集约化的生产经营特点，对发展现代农业和乡村振兴具有重要意义。

但是，家庭农场的发展离不开健全的法律体系作为支撑, 我国目前针对家庭农场的法律制度尚在起步阶段。从国家层面来看，近几年相关政策性文件中涉及家庭农场的条款逐渐增多，一般都是对家庭农场的规定政策性质规定，尚未出台专门的法律规定，立法实践主要集中于地方性法规、部门规章等。家庭农场法律的缺位，会导致在注册登记、征缴赋税、土地流转、融资担保等方面缺乏必要的法律依据，合法权益难以得到有效保护。因此，要加快家庭农场立法工作，为家庭农场发展提供有效的法律支撑和保障。

一、发展家庭农场的法律需求

（一）家庭农场立法是发展现代农业和实施乡村振兴战略的需要

一是家庭农场立法是发展现代农业和绿色农业的需要。2019年，中办和国办出台《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，明确提到启动家庭农场培育计划，培育一批具备适度规模、先进管理、集约生产、明显效益的家庭农场，具体培育方式为提供贴息贷款、优先承租流转土地、加强技术服务等，促使小农户稳步扩大规模。适度规模发展的家庭农场，一方面丰富了农业生产经营形式，能够更好地利用先进生产技术，从而降低生产经营成本；另一方面家庭农场与合作社、龙头企业加强合作能够实现产销一体化，将农业生产和农产品市场相对接，从而增加农户收益。家庭农场实现了家庭经营和规模化经营的有机融合，有力促进小农户与现代农业的有机衔接，推进了农业现代化发展。而这一切的实现都需要从法律层面明确家庭农场的市场主体地位，明确认定标准、注册登记、政策扶持等，为家庭农场发展提供有效的法律支撑和保障。

二是家庭农场立法是乡村振兴的需要。将农村家庭成员集中起来生产经营的经营模式合法化，并对其指导和扶持是家庭农场立法的目的。“十四五”时期，是乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。民族要复兴，乡村必振兴。要实现乡村振兴，首先就是要将农民组织集中起来，因为如果国家直接面对亿万的小农户，要满足发展程度参差不齐的各个地域的农村发展需求是不可能的。2021年，中共中央、国务院《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确指出：要“突出抓好家庭农场和农民合作社两类经营主体，鼓励发展多种形式适度规模经营。”对家庭农场进行立法是积极响应政策的要求，这不仅关乎家庭农场的健康发展，更是促进乡村经济发展的法治保障，对于践行乡村振兴战略具有重要意义。

（二）家庭农场立法是全面推进依法治国的需要

一是家庭农场立法是政府农业管理依法行政的要求。政府依法行政、建设法治政府的前提和基础是有法可依，即需要有明确的法律规定来做政府行为的依据。而政策文件存在的问题是法律效力低，指引、预测、评价社会主体行为的效果较弱，并且稳定性不高，会随着政府工作关注点的变化而变化。如果将对家庭农场的指导性、扶持性的政策上升为法律，不仅有利于各级政府及其农业管理部门等有关部门依法行政，而且促进政府以法治的思维和方式去管理和服务家庭农场。

二是家庭农场立法是家庭农场及相关主体行为规范化的要求。家庭农场法律的缺位致使家庭农场经营者找不到自身的法律地位和经济地位，发展方向较为迷茫。同时，对于关注家庭农场发展的社会各界主体包括一些投资者而言，由于没有明确的法律规定，他们只能远远观望，不敢盲目参与其中。通过家庭农场立法，一方面使家庭农场经营行为有法可依，另一方面也使其他关注家庭农场发展的相关主体加入到家庭农场的经营发展中有了法律依据。

三是家庭农场立法将使司法机关解决相关法律纠纷有了明确的法律依据。在全面推进依法治国的过程中，公正司法是重要一环，它关系着人民群众的合法权益能否切实地得到保障。家庭农场在生产经营活动中难免遇到各种纠纷，比如家庭农场与交易对方之间、家庭农场与农村土地承包权所有人之间等等，司法机构在解决这些纠纷时，缺乏明确的法律依据，也就很难保障人民群众的合法权益。

二、健全家庭农场的法律供给

法律的需求决定法律供给，一旦人们迫切需要法律这种调整手段并且积极谋求法律秩序的维护时，那么一定会有法律供给的发生。特定的法律供给就是为了实现特定的立法目的，从传统法学来看，立法目的在法律的制定和实施过程中均具有关键的指导作用，对立法目的的追求就是通过立法对社会关系进行调整从而将该社会秩序构建起来，简单说，就是立法者通过法的实施希望达到的效果。家庭农场立法，不仅要规范家庭农场主体资格和经营行为，保护家庭农场的合法权益，更重要的是解决家庭农场发展中的实际问题，为家庭农场的顺利发展助力，为发展现代农业、繁荣农村经济提供法治保障。

（一）确立家庭农场的主体资格和经营范围

一是明确规范家庭农场的主体资格。目前，家庭农场的法律地位不明确，缺乏统一的认定标准和认定程序。没有明确统一的家庭农场主体资格规范是致使农民对成立家庭农场望而却步的一大原因。同时，对于已经成立家庭农场的经营者来说，主体资格不明确，也就难以享受国家的财政补贴等扶持政策。规范家庭农场的主体资格，一方面可以为家庭农场经营者提供行为指引，另一方面也是实现精准扶持的有效方法。因此，家庭农场的立法目的之一就是要使家庭农场的主体资格明确规范。

二是明确规范家庭农场的经营范围。家庭农场的经营模式呈现多样化的趋势，有些是纯农业经营，有些是农业+休闲娱乐，有些是农业+旅游观光，有些甚至把家庭农场打造成集种植、旅游、观光、休闲、体验为一体的生态农业基地，例如，安徽省绩溪县天路山生态种植家庭农场。但发展家庭农场的本意，是要在种植业、养殖业和牧业实现商品化、规模化和集约化，因此，家庭农场的经营范围还是应当以上述“三业”为主业，不仅有利于提高家庭农场整体收益，而且对于实现乡村振兴具有战略意义。

（二）明确家庭农场的基本权利义务

家庭农场主和其他家庭农场成员作为家庭农场的经营者和主要劳动力，他们的合法权益能否得到保障关系着家庭农场能否长久、顺利地发展。如家庭农场主合法获得并使用农村土地或者应当得到政府补贴等合法权益被侵犯，会打击家庭农场主生产经营的积极性，并且使家庭农场的发展陷入困境。在家庭农场发展过程中，不可避免地需要土地流转，但目前我国的土地流转市场不完善，流转程序不规范，导致土地流转纠纷发生频率较高。尤其是当家庭农场生产经营收益较好时，有些土地流转方特别是流转方为村集体组织对会因为眼红利润而要求终止合同，这种不按合同约定办事的行为，在很多时候，会严重伤害到家庭农场经营者的利益和情感。另外，如家庭农场的其他成员获得劳动收入或者成员享有的其他利益被侵犯，不仅会降低家庭农场成员对参加家庭农场的信心，更会大大影响家庭农场的和谐稳定。因此，对家庭农场进行立法，必须要保障家庭农场的合法权益。

三、完善家庭农场的立法形式

完善立法形式不仅关系法律体系健全，而且关乎立法目的的有效实现。因此，必须重视家庭农场的立法形式建设。根据我国的实际，家庭农场立法应采取“单独立法+配套立法”形式，其目的就是要通过健全的法规，使政府和社会的保障、促进措施落到实处并长期执行，从而保障和促进家庭农场的发展。

（一）单独立法：中央制定专门的家庭农场法规

单独立法是指制定一部独立的单行法来专门调整与家庭农场相关的各类法律关系，对家庭农场的认定、家庭农场内部成员间的权利义务关系、家庭农场的支持与保护、家庭农场对外承担责任方式等问题进行专门规制。对家庭农场立法采取单独立法模式的优势之一是单行立法更能够解决家庭农场主体地位和基本权利、内外部关系、设立变更及终止等基本法律问题；之二是有利于突出家庭农场的特殊性；之三是更加有利于与相关法律法规融合。而由中央制定专门的家庭农场法规，具有权威性、普遍适用性、公共性。

一是从立法权的角度来看，中央立法内容是全国普遍存在的法律问题，中央立法的事项往往是与国计民生密切相关的基本问题。也就是说，较为宏观的、全国性的、关乎国计民生的基本法律问题应当由中央立法。反之，微观的、地区性的、具体的法律问题由地方立法。由于家庭农场的发展关乎乡村振兴、关乎现代农业、关乎国计民生，对其立法主要解决的就是基础性、原则性的基本法律问题，并且家庭农场的发展是全国性的，并非单个地区的问题。因此，应当由中央对家庭农场进行专门立法。

二是从立法效益的角度来看，行政法规是国务院根据宪法和法律的规定并按照《行政法规制定程序条例》规定的程序，为了管理和领导国家各项行政工作，制定和发布的经济、政治、科技、文化、外交、教育等各类法规的总称。行政法规的法律效力虽低于法律，但基本适用于全国所有地区。那么，家庭农场专门立法的效益能够通过行政法规的立法形式实现吗？首先，在法的效力方面，行政法规不如法律的效力高，行政法规不能在法律没有相关规定的前提下制定法规。其次，行政法规是为了落实和执行法律，而家庭农场法尚处于缺位状态，行政法规也就无法实现相应的立法效益。同时，家庭农场专项立法是为了向家庭农场的发展提供扶持和保护措施，而行政法规则侧重于行政管理。由此看来，行政法规无法有效地实现家庭农场专门立法的效益。

部门规章是根据法律和国务院的行政法规来制定，它与行政法规存在相同的问题，即缺乏上位法的根据。另外，部门规章很难实现家庭农场专项立法的效益，这主要是由于家庭农场涉及范围广泛。一是家庭农场的发展所涉利益范围广，不仅涉及经济利益，还涉及生态环境利益、社会利益；二是家庭农场的发展所涉主体范围广，不仅涉及农户、经营者，还涉及政府各部门、社会团体等。而部门规章是国务院某部委制定的，其职能范围单一，它只能从自身权力职能出发对家庭农场立法，比如，农业部只能从农业经济发展的角度出发，生态环境部只能从保护生态环境的角度出发，商务部只能从商品贸易的角度出发，等等，他们均无法做到从综合的角度来对家庭农场进行立法。由此看来，部门规章也无法有效实现家庭农场专门立法的效益。

从法律的角度来看，中央对家庭农场专门立法，一方面是对家庭农场主体性的问题做原则性、基础性的规定；另一方面是给广大家庭农场的发展指明方向，为家庭农场的发展提供各项扶持待遇，从而促进其稳健发展。当然，家庭农场单独立法还要尊重《农业法》这部基本法的基本原则，与其他单行法相协调，为将来农业法和其他单行法的修改和实施留下空间，以节约立法资源和实现立法效益的最大化；此外，在单独立法的同时，还要充分重视配套立法的重要性。配套规则不仅使法律体系更加完善，更重要的功能在于将“原则性”“概括性”“政策性”“号召性”条款具体化、细节化、技术化和程序化，从而有利于实现立法目的。

（二）配套立法:地方性法规和部门规章相配套

从成本效益的角度看，家庭农场立法还需要地方立法和部门规章加以配套，只有通过制定完备的家庭农场法律体系，才能满足各地家庭农场的发展需要，从而以较低的成本实现预期立法效益。

一是地方性法规有利于促进家庭农场发展。首先，从立法权的角度分析。家庭农场的地方性立法形式，是选择地方性法规还是政府规章，涉及到权力机关立法权和行政立法权的权限划分问题。地方性法规的立法事项为综合性的地区性事务，而政府规章的立法事项更倾向于具体的行政管理事项。家庭农场涉及的社会关系比较广泛，其中主要的是社会各界对家庭农场发展进行扶持的经济关系，行政管理部门对家庭农场的行政管理关系也只是为了保障其健康发展的辅助手段而已。也就是说，家庭农场的地方性立法事项应是以经济关系为主的综合性事项，而非单纯的行政管理关系。因此，从立法权限的划分来看，家庭农场更适宜由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员以地方性法规的形式来立法。其次，从立法效益的角度研究。立法效益指导着制定和实施法律的全过程，是法律的灵魂和宗旨。地方性法规的调整事项更加综合，制定主体更为广泛，制定质量更加优良。家庭农场的立法效益主要是举社会各界之力助力家庭农场的现代化发展。可见，地方性法规广泛性、综合性的立法能够实现家庭农场地方立法的效益。在实践中，如果某一立法事项的规范内容涉及部门较多，涉及主体较多，并且该立法事项事关广大人民群众的切身利益，行政首长会选择倾向于地方性法规的立法形式。结合理论与实践，地方性法规的形式更有利于实现家庭农场地方立法的效益。

二是国务院多个部门联合制定规章有利于进一步有推进家庭农场发展。家庭农场配套立法中的部门规章，主要是为了更好地贯彻和执行家庭农场法的相关规定，从而保障和促进家庭农场的发展。从家庭农场法的调整对象和主要内容可知，家庭农场立法所涉及的部门有农业农村部、财政部、工商行政管理总局以及中国人民银行、银保监会等。如果各部门单独制定部门规章，那么就将产生大量的部门规章，一方面，家庭农场经营者将无所适从；另一方面，多个部门分别制定部门规章，互相之间难以协调，不利于立法目的的实现。《立法法》第八十一条明确规定：“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”对于家庭农场来说，正需要多个部门联合制定部门规章，即一部综合性的部门规章。一方面，在制定过程中有利于协调各部门的职能关系；另一方面，多个部门联合出台规章更有利于切实贯彻和执行家庭农场法的相关规定。因此，宜由国务院多个部门联合制定家庭农场发展规章。

综上所述，家庭农场的立法宜由全国人民代表大会常务委员会制定家庭农场法，由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员制定家庭农场地方性法规，由农业部、中国人民银行、银保监会等部门联合制定部门规章。通过建立健全家庭农场立法形式，进一步促进家庭农场高质量发展，推进农业现代化和乡村振兴。