王光海

（中共深圳市光明区委党校，广东 深圳 518106）

一、社会组织合法性问题的提出

习近平总书记在社会治理和治理能力现代化方面有很多重要论述和指示，特别是党的十九届四中全会上提出要“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”［1］272。2020年10月，在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上，习近平总书记又讲道：要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽疾难题，让法治成为社会共识和基本准则。由此可见，依法治理是新时代治理能力现代化的重要方向，也是社会治理实践中应坚持的重要原则，各类民间组织，社团、协会作为参与社会治理的主体，在社会治理中发挥作用的前提是其组织自身是合法的，其活动范围、活动内容、活动形式等是依法进行的，这就是社会组织的合法性问题。因此，对社会组织的合法性等相关问题进行探讨是社会治理理论和实践的题中应有之义。

二、社会组织合法性涵义与分类

合法性是人类进入政治社会以来经久不衰的研究议题。在人类初期的政治生活中，虽然还没有“合法性”概念，但关于社会生活的实践及其研究都或多或少涉及这一主题。正如哈贝马斯所言：“在欧洲，如果不是从梭伦开始，那么至迟也是从亚里士多德开始，政治学理论就从事于合法化统治兴衰存亡的研究。”［2］186-187张康之认为，“自从人类进入政治社会以来，合法性的问题就一直是一个重要的问题，人类历史上的任何一种政治统治和大规模的社会管理形式，都在谋求合法性上作出了努力。”［3］63-64由此可见，对组织合法性问题的探讨由来已久。广义的社会组织合法性内涵是指符合社会广为接受的各种规范，被社会（尤其是政府）接受和认可并能正常开展各种活动的一种存在状态。现代社会中，具备合法性是社会组织发挥作用的前提条件和基础，如果社会组织不具有合法性，它的存在就有问题，更谈不上在共建共治共享的社会治理中发挥积极作用。

西方组织社会学的制度主义学派继承了社会学大师韦伯的经典理论，认为社会组织合法性来源的三个要素是规范合法性、强制合法性和认知合法性，西方组织社会学理论对研究当代中国社会组织合法性具有借鉴意义。高丙中教授在论述中国社团合法性时，从政治合法性、行政合法性、法律合法性和社会合法性四个方面来阐释社会组织的合法性［4］。当前，从政治的正当性、行政准入、法律获准、社会接受这四个方面来说明社会组织的合法性问题既符合国情，又能解决实际问题。因此，本文也借鉴这种分类，从政治合法性、行政合法性、法律合法性和社会合法性四个方面对社会组织的合法性进行阐释。

（一）社会组织的政治合法性。政治合法性是指组织的社会身份符合某种政治要求和政治规范，在政治上是正确的，没有政治瑕疵，因而在政治上被认可、被接受，也就是具有政治上的正当性。社会组织愿意接受政府的政治领导，组织章程符合政治规范，其组织行为在政治秩序的框架内，在政治上能被政府接受和认可，这是政治合法性的基础。社会组织的政治属性或政治定性没问题的话，再经过一定的行政或法律程序被相关主管部门认可了，这个组织就被认为是合法的，具有政治上的正当性。当下，社会组织获得合法性的前提条件是拥护党的领导，维护社会主义核心价值观和现行的社会秩序，遵纪守法、做守法公民，这是大的政治前提，在这个基础上才可以谈合法性的问题，否则，难以取得合法的社会组织身份。

（二）社会组织的行政合法性。社会组织的行政合法性获得可以理解为符合行政程序，取得行政许可进入社会并开展相关活动，有时行政合法性也表现为行政主管部门的允许、同意、支持等；行政主管部门以某种形式对社团等组织表示支持，也可视为该组织在一定程度上获得了行政合法。因而，社会组织的行政合法性基础是行政体制（包括行政制度等规范）的许可、审批、准入等程序和惯例，其获得形式大致有机构文书、领导的同意、机构的符号和仪式等。行政合法性解决的是合法性的具体行政程序、行政许可等问题，组织的行政合法性获得需经过一定行政程序。在实践中，有些社会组织的行政合法性获得历经较长时间，在这过程中，组织为获得行政合法性会不停地与地方政府或业务主管部门在行政环节上进行互动，一些社会组织还会与行政部门之间发生博弈和纠葛。另外，行政部门之间的办事效率、协同合作等因素也会影响社会组织行政合法性的获得进程。

（三）社会组织的法律合法性。合乎法律是合法性的基本内涵之一，也是“合法性”这一“舶来品”最初的理论含义。法律合法性是社会组织被法律认可，合法权益受到保护的一种状态。苏力、高丙中等认为法律合法性实际上被设计为整合政治合法性、行政合法性、社会合法性三个合法性的核心［5］319－355。因此，法律合法性是组织取得合法性的关键，也是四个合法性中的核心内容。法律合法性在符合法律规范基础上，通过相应的法定程序而获得具有法律效力的认可，籍此而取得法律地位，在现代社会中，被法律确认下来的认可是较为稳定的。如果说社会合法性、行政合法性、政治合法性在合法性的获得方面有一定弹性空间的话，那么，法律合法性要求则比较严，不合法律规范就是不合法。法律合法性与行政合法性关系较为密切，法律合法性描述的是组织是否合法的最终状态，未通过行政机关登记注册的更谈不上法律合法性的获得。当然，社会组织的法律合法性还表明某一社团不得违反法律规范，举行超越法律规范许可范围的任何活动，否则，既便是登记注册的社团组织也将失去合法性。

（四）社会组织的社会合法性。组织的社会合法性可以定义为非由法律规定，因着某些社会风俗、传统文化等被社会大众普遍认可的价值标准来判断其为正当性。评判组织是否具备社会合法性的主要依靠是社会大众及其他组织，社会合法性的基础是在长期社会生活中积淀下来，并成为广大人民群众普通认可的传统文化、风俗习惯、社会规范等。社会合法性的基础主要有三个：一是地方传统，二是当地公共利益，三是共同价值观。相对于政治合法性、行政合法性、法律合法性三者关系密切而言，社会合法性则显得较为独立。因为社会合法性是要获得社会的承认与认可，这就需要社会组织的章程、宗旨、活动方式、礼仪等能与社会普遍接受的传统，规则、习俗等相互包容。这不仅是一个社会问题，也是社会文化问题，因为作为社会文化中的社会习俗、传统、观念等是在社会生活中历经千百年积淀而成的，有历史继承性和较强的示范性、渗透性。社会组织为了获得社会的认可，通常的做法是举行一些慈善公益事业来扩大组织的影响力，以获得社会合法性。社会治理实践中经常能碰到一些基督教社团等民间组织到福利院看望、照顾孤寡老人，为他们捐款，甚至还有一些社团组织发动其成员为贫困地区捐建学校；当自然灾害发生时，一些社团组织也会行动起来，展示其在慈善、救济方面的积极一面。通过类似的慈善公益活动，社会组织的社会合法性会逐步建构起来。

三、社会组织合法性与依法治理的逻辑关系

具备合法性身份是社会组织生存发展的必要条件，关注组织的合法性是因为它与外部社会中的事务有着密切关联，任何社会组织都是社会系统中的一个细胞，是社会关系中的一个节点，如果这个组织不是离群索居，寻求自生自灭的话，它就必须与各种组织发生社会交往，这些组织包括官方的、非官方的。在与别的社会组织交往互动中，可能会发生两种关系，即组织与组织间是平等的相互关系，彼此间是一种互相承认与合作；另一种为不平等的关系，即作为“新进入者”①，它必须接受“评判”来确认其是否能成为合法的社会组织，这个“评判者”②一般是行政机构等官方主体。“新进入者”与“评判者”之间的关系是非对等的关系，作为新进入者，第一，要接受评判者的检验和评判，确定是否具备进入主流社会的资格；第二，评判社会组织是否具备资格的标准是由评判者来定，你必须符合它的标准，这是二者关系的大致情形；第三，如果被接纳、认可，也就是说获得合法性身份，则意味着社会组织要按照相关的制度规范接受管理。这是社会组织获得合法性身份成为社会治理主体并依法接受治理的基本逻辑。

四、社会组织合法性与依法治理的实践内容

习近平总书记曾说：“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。”“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”对社会组织的治理在思路上应遵循法治思维，在实践上也应依法治理。社会组织的依法治理基本内涵是其合法性身份应依法取得，其开展的活动都应在法律、制度规范等范围内进行。

（一）社会组织合法性身份要依法取得。社会治理实践中对各类组织的依法治理应坚持的最基本原则是依法进行，首当其冲的是看社会组织具不具备合法性身份，这种合法身份应依据相关登记管理办法通过登记注册来获得，合法的社会组织有权在其活动场所内开展各种合法性活动。此外，基层政府和社会治理主管部门要依法确保民间社团组织在符合规定的情况下，保障其合法性身份和合法权益，让更多的社会组织成为社会治理的主体之一，参与到社会治理中来。

（二）社会组织开展的活动要依法进行。社会组织开展活动依法进行包括两个方面：社会组织开展的活动本身是否合法以及活动场所要依法接受管理。社会组织开展的活动必须符合相关法律规定，有些活动需要相关行政部门备案或者批准方可进行，这是社会治理实践中的常规治理内容之一；行政主管部门依法依规对社会组织的活动进行合规性检查，社会组织要自觉地按照相关法律规范来开展活动。社会组织的活动需要依托活动场所来开展，活动场所的依法治理也是社会治理实践中的重要内容。活动场所建筑是否符合规范，有没有消防安全隐患，所组织的活动能否在规定的活动场所开展等都是社会治理实践中最经常性的合法性检查内容。

（三）社会组织的合法权益应依法保障。社会组织是参与社会治理的重要主体之一，它们在扶贫济困、慈善救济、心理抚慰等方面发挥重要作用，依法治理既是规范各类社会组织健康发展的现实需要，同时，依法治理也为社会组织积极参与共建共治共享的社会治理发挥其社会正能量提供了法治保障。一方面，社会组织的合法权益在各个层面受到尊重和保护，各类社会组织自身遵守法律及各种行政规范，确保组织本身的合法地位及其各项活动都依法进行；另一方面，行政部门要在制度规范的范围内开展工作，按照法律规范来履行权利，充分尊重法律赋予社会组织的合法权益。

十九届四中全会上提出国家治理能力和治理体系现代化中的重要一点是：激发社会活力，构建共建共治共享的社会治理新局面，这就要求我们对作为社会治理主体之一的社会组织本身所涉及的一系列问题进行研究，对它的合法性内涵及其在社会活动中应遵守的原则等相关问题进行梳理，弄清楚这些问题，可以减少社会组织和行政机关在工作实践中盲目行动和犯错误的可能性。在当前的社会治理实践中，各类社会组织要依法取得合法身份并依法开展各项活动，各级地方政府及其相关行政职能部门要坚守依法治理的原则，在法律许可的框架内开展社会治理工作，最大限度地激发广大社会组织的能动作用，积极引导它们参与到社会建设中来，为新时代

中国特色社会主义建设作出贡献。

注释：

① “新进入者”是指需要获得合法性身份，从而进入社会领域或者社会体制内的各种社会组织。

② “评判者”是指评判社会组织是否合法的各级行政机构。