龙圣锦 尤瑞菲

（甘肃政法大学民商经济法学院，甘肃兰州 730000；青海师范大学法学与社会学学院，青海西宁 810000）

1 引言

自第一次工业革命爆发以来，人类工业文明迅速发展，极大提高了人民的物质与精神生活质量，但是由于人们认识的局限性，缺乏环保意识，工业文明迅速崛起的背后是以环境恶化为代价的。21 世纪以来，人们日渐重视环境，并且发现过去采取的传统环境污染末端治理模式效果有限，主要原因在于传统治理模式未能精确定位环境污染的源头，进而使得各种治理手段无法根治环境污染问题。我国环境问题主要与污染企业的生产经营活动挂钩，污染企业的资金命脉依赖于商业银行的信贷融资，从这一角度出发，商业银行的业务关乎污染的防控。基于此，2007 年国家环保总局等有关部门联合发布了《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》（以下简称《意见》），拉开了官方正式推动绿色信贷发展的序幕。2012 年国家银监会发布《绿色信贷指引》，进一步促进我国绿色信贷实施的程序化和规范化。但时至今日，我国绿色信贷的实施并未达到预期效果。

2021 年是我国“十四五”规划的开局之年，“十四五”规划明确提出发展绿色金融，推动绿色发展，完善相关法律制度，为绿色发展提供坚实的法律和政策保障，把“绿色信贷”纳入国家顶层设计的长远规划。本文基于“十四五”规划的背景，针对我国绿色信贷实施困局，应用法学的内在逻辑，结合经济学和管理学等相关学科原理，厘清破局思路，提出具体的破局路径。

2 绿色信贷实施的必要性

绿色经济是“十四五”规划的重要内容，绿色信贷更是实现“碳中和”的重要抓手，其发展是大势所趋。作为我国实现“十四五”规划的重要手段，绿色信贷既是金融业主动规避业务风险、保障信贷安全的重要手段，也是其自觉承担社会责任、提高社会信誉以实现自身可持续发展的重要方式，同时也是应对环境问题的现实需要。

2.1 金融行业实现自身可持续发展的必然要求

商业银行以吸收公众存款、发放贷款为主要业务，为了实现其自身发展，商业银行放贷一是必须考量贷款回收的风险性，尽量规避因环境政策变动所造成的不良贷款的风险；二是商业银行基于自身社会信誉的考量，承担环保社会责任的必要；三是从长远经济效益来看，绿色信贷业务贡献较大，可持续发展势头迅猛［1］。商业银行虽然是企业，但是与一般盈利性企业不同，商业银行还肩负着社会责任和保持国家经济体系稳定发展的功能。因此，商业银行基于自身的需要也会考虑绿色信贷的发展。

2.2 环境污染治理模式转变的必然

党的十八大以来，生态文明建设一直都是党和国家政策倾斜的重点。环境问题治理模式从政府为主的单一模式逐渐演变为以政府为主导、企业为主体、社会组织与公众参与的多元治理模式［2］。由于环境问题的复杂性，单一主体的治理模式无法取得显著的效果。环境污染治理效力的最大化需要调动多元主体，各主体各司其职为环境优化添砖加瓦。在多元治理模式中，政府起主导作用，把控大政方针；企业是主体，是管控环境的关键部分。商业银行的属性是特殊的企业，掌握其他企业的“命脉”，绿色信贷能利用经济杠杆引导企业调整产业结构，实现发展绿色产业、生态社会的终极目的。

2.3 环境可持续发展的要求

绿色低碳的产业发展模式日渐成为全球化的趋势，作为我国“十四五”污染防治攻坚战的重要目标，“碳达峰”“碳中和”获得高度重视。绿色信贷作为实现“碳中和”的重要抓手，其在全国范围内的推行能够有效降低重污染企业的投资价值，缩减其融资渠道，进而达到促进其淘汰污染产能的目的［3］。削减污染产业的数量、提高低碳产业的比重能有效助力节能减排、推动绿色转型、实现环境可持续发展［4］。

3 我国绿色信贷制度的困境

绿色信贷能通过经济杠杆来实现绿色发展，作为助力产业转型的制度，得到国家大力支持，但该制度的推进还存在现实困境。

3.1 法律体系有待完善

有效的法律制度体系必须同时兼顾“有法可依”“执法必严”的双重因素［5］。但绿色信贷诞生之初就带有浓厚的“产业政策导向性”特点，其软法属性较强，缺乏强有力的法律支撑［6］，导致绿色信贷的推进后续动力不足。

3.2 监管制度有待加强

合理有效的监管机制是确保法律制度实施的关键。绿色信贷的监管由央行、银监会、国家环保部门共同负责，但这3 个部门需协调一致才能实施有效监管［7］。另外，有学者认为监管口径不合理、监管标准不统一也是造成监管不力的原因［8］。

3.3 正向激励力度有待提升

金融机构实施绿色信贷政策所带来的社会效益远远高于自身利益，社会责任的承担与追逐经济利益最大化之间存在的冲突在绿色信贷这一制度上得到了集中体现。绿色信贷业务普遍投资周期长、成本高，而且需要绿色认证等较为繁琐的手续，大多数银行开展的意愿不强烈［9］。企业具有逐利性，但我国目前对绿色信贷制度的推进主要采取的是负向（约束惩罚）机制，这极大增强了信贷双方的抵触心理，导致绿色信贷的发展动力不足。

4 绿色信贷全面推进的困境突破

有关绿色信贷的实施路径，国际上主要有3 种：一是以赤道原则为代表的自愿实现路径；二是以我国为代表的政策推动型实现路径；三是以美国为代表的责任追究路径（主要以民事责任追究为主）［10］。“十四五”规划对绿色发展提出了新的要求，政策推动型路径显然不足以支撑这一要求。为了加快推进我国绿色信贷的步伐，强化金融机构的环境责任，实现经济健康良性发展，我国应从法律、制度层面出发，为绿色信贷创建适宜的环境。

4.1 完善我国绿色信贷的法律体系

法律具有强制执行的效力，相比较行政手段，法律手段更加稳定和高效。在法治国家中，几乎所有制度的实施和推进都离不开法律手段，因为法律能赋予权利制定义务，不仅能为制度的实施制定相应的权利义务，更能制定惩罚、激励措施，全面推动政策的落实。完善绿色信贷的法律体系，为推进绿色信贷提供健全的法律环境，将绿色信贷政策法律化，有利于在我国全面推进绿色信贷的实施。

4.1.1 明确绿色信贷制度的具体适用范围

我国2007 年发布的绿色信贷的基础文件（《意见》）对我国绿色信贷的适用主体范围做了列举性规定，包括银行业金融机构以及信托公司、金融租赁等其他受银监会监管的非银行业金融机构，上述机构以外的不受银监会监管的非银行业金融机构被排除在适用范围外。与绿色信贷不同的是，赤道原则一直以来都是一种非强制性的行业规范，参加这一自主行业规范的主体虽然大多以银行业金融机构为主，但该原则并未对参与主体的范围设置明文的限制性规定。对于企业来说，银行业金融机构（尤其是商业银行）是其重要的资金来源途径，从企业融资的角度来看，银行信贷占比最大，但其他机构也是其获得资金的途径之一。弱化非银行业金融机构的社会环境责任，会极大减损绿色信贷的环境效用。因此，我国在进行绿色信贷相关立法时应当明确除了银行业金融机构外，其他非银行业金融机构如证券机构等同样受该制度的约束与管理。充分考虑企业融资的渠道具有多元化的特征，扩大绿色信贷的适用范围，将证券业、保险业、基金业中有关融资的业务都划归该范畴内，以尽可能全面地切断高污染产业的融资途径，实现绿色信贷“绿化”能力的最大化。

4.1.2 严格企业与金融机构的环境法律责任

行为人（单位或个人）因违反相关法律法规（环境保护法律法规）、实施有损环境质量的行为时，应当依法承担相应的法律责任，这是环境法律责任的法定意义。企业作为经济社会中的重要参与方，担负着重要的环境责任，但是在逐利性的刺激下，企业往往会忽视甚至逃避其所应当担负的社会责任，因此我国应当在立法上明确企业和金融机构的环境法律责任。法律主体权利与义务以及法律责任的产生是以法律为依托的，如果缺乏法律形式的明确规定，则失去了法律意义上的强制性效力［11］。绿色信贷的实施不仅是银行和企业顺应国家政策、社会利益要求履行环境责任的需要，更是实现生态文明建设总目标、实现绿色发展和可持续发展的关键性措施。我国现行的《公司法》第五条规定，承担社会责任是公司应尽之义务，而社会责任体系中最不可或缺的组成部分就是环境责任，但是《公司法》该条之规定太过原则化，没有具体明确企业的环境法律责任，因此建议在进行绿色信贷立法时应当明确银行业金融机构、企业以及相关监督机构的法律责任，将环境侵权责任纳入民事法律责任中。

4.2 完善绿色信贷的监管机制

监管是确保制度依法实施的重要举措，监督与追责共同推动相关主体实施政策的积极性。绿色信贷制度作为敦促企业承担社会环保政策的重要措施之一，更需要有力的监管来确保其实施。

4.2.1 明确绿色信贷的监管机构

我国绿色信贷制度的实施多是以政府政策为导向，由行业自律性保证实施，监管机构的缺失会减弱制度的实施力度。环境保护刻不容缓，亟须明确监管机构以稳定绿色信贷的成果。银监会作为银行业金融机构的监管机构，对于银行相关业务具有完整的金融监督权，绿色信贷作为商业银行的一项政策，其实施情况理应由银监会进行监督管理。并且银监会有专业性人才和独立的监管体系，对于绿色信贷的监管更能发挥其专业性的才能和优势。

4.2.2 制定统一的绿色信贷评价标准

严谨、包容、透明、公开的绿色认证体系是绿色金融监管的重要补充。监管绿色信贷的实施需要借鉴赤道原则的相关标准建立统一的评价标准，加强对绿色信贷监管机构的指引，防止出现因标准不同而造成的区别对待。

4.2.3 完善信息披露制度，加强社会监管力度

公众监督向来是最有力的监督途径，非政府组织（NGO）在社会监督中起着举足轻重的作用，其重要性主要体现在：一是NGO 独立于第三方，不易受干涉，它能够做出公正的判断；二是NGO 有足够的人员和经济实力，它可以利用自己的有利条件来取得及时真实的环境信息［12］。但我国环境保护社会监督的力量不足，其最主要的原因是信息披露制度的不完善，获知消息来源是公众进行社会监督的最初也是最重要的一步，因此在完善绿色信贷监管制度时，应当明确参与方信息披露的义务与法律责任，明确社会公众的监督主体地位，提高制度实施的透明度。

4.3 强化绿色信贷制度的激励措施

企业具有逐利性，因此引导企业积极参与绿色信贷的重要手段是经济手段，对绿色信贷采取以税收和财政为代表的经济手段作为激励措施，可有效推进绿色信贷的实施。

4.3.1 税收激励措施

税收不仅是我国财政收入的重要来源，同时也是社会再分配的一种方式，税收政策对于企业的发展具有重大的影响，我国可以通过税收进行调节，比如对企业的绿色产业采取减税或免税的税收优惠政策，来鼓励企业发展绿色产业，积极参与绿色信贷，对企业的高污染产业加征税收，来促使企业进行产业结构调整，这在一定程度上能利用企业的逐利性对其进行引导。

对于银行来说，国家可以对积极实行绿色信贷的银行或其他金融机构的绿色信贷项目免收和减收营业税，并对绿色信贷项目实行贴息，以鼓励银行发展绿色信贷业务。

4.3.2 财政补贴激励措施

财政补贴作为另一种经济性手段，同样也能对绿色信贷起到激励作用。国家可以通过对企业的绿色产业提供财政补贴来解决企业推行绿色产业初期所面临的资金缺乏困境，财政政策的倾斜可以为企业提供保障，增强企业的安全感，更容易让企业无后顾之忧地参与绿色信贷。德国绿色信贷实践证明，对大力开展绿色信贷的金融机构设立特定的奖励制度，奖励制度由各级政府配套实施，能够极大调动金融机构的活跃性，对于开展绿色信贷业务有很大的推动作用［13］。国家可以对积极实施绿色信贷制度的银行等其他金融机构进行财政奖励，以鼓励银行等金融机构积极参与绿色信贷制度。

4.3.3 实施创新型绿色结构性货币政策工具

货币政策工具是央行为了实现货币政策目标对商业银行等金融机构所采取的各种手段，货币政策工具对于银行等金融机构的信贷活动有重大的影响。央行可以通对积极实施绿色信贷的银行等金融机构在存款准备金、再贷款、再贴现等货币政策工具上提供优惠政策，强化各金融机构实施绿色信贷制度的积极性。

5 结语

绿色信贷最早起源于国际金融公司、花旗银行、荷兰银行等跨国银行发起的“赤道原则”。我国兴业银行最先公开宣布承认并应用“赤道原则”作为信贷的审慎标准。虽然我国的绿色信贷得到国家的重视和积极的推进，但目前依然是以政策引导为主，强有力的法律规制机制体制不完善，具体监管不到位，缺乏完善有效的激励措施等。绿色信贷作为一种集经济、法律和技术手段为一体的环境污染源头治理模式，在基于生态文明建设的背景下，有着极强的生命力和广阔的发展前景，“十四五”期间我国的绿色信贷制度将会更加完善，将为我国环境污染治理发挥更大的作用。