刘惠荣，张志军

涉北极国际法争端突出体现在北极海域200海里外大陆架划界问题上。北极海域外大陆架(1)“外大陆架”为“200海里外大陆架”的简称，指超出200海里的大陆架的部分。划界争端既覆盖北冰洋也涉及太平洋，既囊括北冰洋各边缘海也涵盖北冰洋中央海域(2)“北冰洋中央海域”指与北冰洋各边缘海相对应的北冰洋的主体海域部分，也称“中北冰洋”“北冰洋主体区域”“北冰洋中央区”，本文统一称“北冰洋中央海域”。，其中牵扯利益最为重大、各国争夺最为激烈、划界形势最为复杂的是有关北冰洋中央海域的部分。北冰洋中央海域外大陆架的归属问题是北极海域外大陆架争端的核心矛盾所在，其背后是一场科学与法律问题交织、经济与政治问题并存、域内国家利益与国际社会整体利益你进我退、当下现实利益与长远战略利益难以把握的国际政治博弈，划界的趋势走向和最终结果将对北极地缘政治形势和世界格局产生深远影响。

一、外大陆架的国际法概念与北极大陆架的资源权属利益

(一)国际法意义上的外大陆架

地质学上，大陆与大洋盆地是地壳表面的两种基本形态，两者之间存在的过渡地带称“大陆边缘”，大陆架是大陆边缘的一种地形单元。在地质性质上，大陆架本身是连贯统一的，并无“内外大陆架”之分别(3)参见秦蕴珊《大陆架划分与海洋地质学的若干进展》，《海洋科学》1979年第1期。。但《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)在设计大陆架法律制度时，以200海里为界对大陆架权利的获取规则与权利内容做了区分对待：根据《公约》76条第1款，对于200海里以内大陆架主权权利的范围，沿海国可自行划定而无需向任何机构提出申请，且从测算领海宽度的基线量起至大陆边外缘距离不到200海里的自动扩展至200海里。200海里以外大陆架外部界限的划定规则就复杂许多。对此，《公约》76条、《公约》附件二、《大陆架界限委员会议事规则》(以下简称《议事规则》)和《大陆架界限委员会科学和技术准则》(以下简称《科学和技术准则》)做了详尽的规定。概而言之，沿海国需要依据《公约》76条第4至6款规定的科学标准先自行确定本国200海里外大陆架外部界限之各定点，随后向按照《公约》附件二组建的大陆架界限委员会提交《科学和技术准则》中要求的地质学、地球物理学等科学与技术数据，以证明该区域确为其本国陆地领土向海洋的自然延伸，最终大陆架界限委员会将综合考虑申请案是否涉及海洋划界争议以及沿海国提交的科学证据是否可信、充分等因素后做出沿海国划定200海里外大陆架外部界限的建议。沿海国在大陆架界限委员会建议基础上划定的外大陆架界限具有确定性和拘束力。

(二)北极大陆架的资源权属利益

当前，各国海洋权益之争实质上就是海洋资源之争。海洋资源，尤其是海洋能源资源储量最丰富的区域就在大陆架。北极大陆架又因其资源开发条件相对成熟以及特殊的地理位置成为北极各国竞争角力的焦点。美国能源局的地质勘探数据显示，北极拥有的油气资源占世界因技术原因未能开采的总油气资源的22%，其中未开采石油占13%，未开采天然气占30%，且超过84%的油气资源都储存在开采深度不足500米的大陆架浅水区，开采难度与开采成本相对较低(4)Circum-Arctic Resource Appraisal: Estimates of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circle, https://pubs.usgs.gov/fs/2008/3049/, 最后访问日期：2022-01-18。。

北极地区丰富资源的权属争议是北极争议的焦点所在，其法制化载体即为北极外大陆架划界法律问题(5)黄德明、章成：《中国海外安全利益视角下的北极外大陆架划界法律问题》，《南京社会科学》2014年第7期。。事实上，《公约》设立大陆架制度的初衷不是为了瓜分海洋主权，而是专为解决海底自然资源的勘探、开发产生的相关经济利益的分配问题(6)参见朱晓青《国际法》，北京：社会科学文献出版社，2005年，第149～151页。。北极大陆架是世界上最后一块具有大规模开发潜力的油气资源处女地，拥有北极大陆架的国家将拥有世界上最大的油气资源储备基地，对这一资源战略要地的争夺自然成为北极地缘政治的敏感话题。

二、当前北冰洋中央海域的外大陆架划界争端现状

北冰洋中央海域的外大陆架划界争端目前主要涉及俄罗斯、丹麦、加拿大和美国四个国家。其中俄罗斯、丹麦、加拿大三国为外大陆架划界法律争端的直接当事方，三国作为《公约》缔约国，均向大陆架界限委员会提交了涉及北冰洋中央海域的外大陆架划界案。划界案中三国都基于北冰洋洋底脊状隆起为本国陆地领土自然延伸这一主张提出了大范围的大陆架划界申请，且互相存在大面积的主张重叠。本部分将从三国划界申请案的视角切入，对当前北冰洋中央海域外大陆架划界争端的现实状况进行系统梳理，并对三国具体主张进行对比分析，以作为判断当前该海域外大陆架划界趋势特征之事实依据。

(一)俄罗斯关于北冰洋中央海域的系列划界案

俄罗斯最早通过大陆架界限委员会提出涉北冰洋中央海域外大陆架划界主张，并且是俄罗斯、丹麦、加拿大三国中主张面积最大和提出申请案次数最多的国家。俄罗斯广袤的领土带来了蜿蜒绵长的海岸线，其中近三分之二的部分位于北冰洋，占到北冰洋海岸线总长度的一半以上(7)Russia, https://www.thearcticinstitute.org/countries/russia/, 最后访问日期：2022-01-18。。这成为俄罗斯在北冰洋外大陆架划界争端中的最大优势所在。俄罗斯涉及北冰洋中央海域的外大陆架划界主张主要依托一次完整的申请案、一次修订申请案以及2021年提交的两份科学证据补遗。

1.俄罗斯2001年外大陆架划界案

俄罗斯2001年提交的200海里外大陆架划界申请案既是北极国家申请北冰洋外大陆架第一案，也是大陆架界限委员会自成立以来收到的全球首份外大陆架划界申请案。不论是从申请国提交划界案的角度还是从委员会审议划界案的角度看，该案都对全球外大陆架划界的未来走向起到重要的指向性作用。

该案涉及2洋4海，分别是位于太平洋海域的白令海和鄂霍次克海以及位于北冰洋海域的巴伦支海与北冰洋中央海域。俄对上述海域中约158万平方公里的海底提出了外大陆架主张，其中涉及北冰洋的部分涵盖了包括北极点在内的超过120万平方公里的海底(8)参见章成《北极地区200海里外大陆架划界形势及其法律问题》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2018年第6期。。整个申请案中，位于北冰洋中央海域的罗蒙诺索夫海岭和阿尔法门捷列夫海岭为争议焦点。作为北冰洋仅有的两大海岭，均在申请案中被划入俄罗斯大陆架范围内。但由于俄罗斯北极科考因财政问题直至申请案提交时仍未恢复，因此在申请案中俄并未提供《公约》所要求的充分的科学与技术数据支撑。这也成为俄主张未得到委员会认可的最直接原因。委员会经过半年的审议，最后认为俄罗斯对北冰洋中央海域的海底地质状况描述不清，所提供的地质与地球物理数据无法证明阿尔法门捷列夫与罗蒙诺索夫两大海岭与俄罗斯陆地领土存在自然延伸关系。建议俄就划界案中涉及北冰洋中央海域的部分进行全面修订，并依照《科学和技术准则》的标准与要求补充相关科学证据资料后再次提交(9)Partial Revised Submission of the Russian Federation to the Commission on the Limits of the Continental Shelf in Respect of the Continental Shelf of the Russian Federation in the Arctic Ocean Executive Summary 2015, https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01_rev15/2015_08_03_Exec_Summary_English.pdf, 最后访问日期：2022-01-18。。俄罗斯北极研究所所长帕夫连科曾表示，“2001年的外大陆架申请被驳回是完全合理的，因为俄罗斯几乎没有提供任何准确数据，我们很难期待会有其他结果”(10)《俄自信大陆架申请能获批 要在北极开疆拓土》，新华网，http://www.xinhuanet.com//world/2015-12/05/c_128501119.htm，最后访问日期：2022-01-18。。

从俄罗斯的立场出发，此次申请案虽因科学证据不足而以失败告终，但其背后的政治宣示意义远大于实际法律意义。一方面，在明知自身科学证据严重缺失的情况下，俄通过提交划界案这一试探性行动，认识到科学证据在北极外大陆架划界实践中的重要分量，为其后续不断加大北极科考投入提供了动力支撑；另一方面，在全球外大陆架划界这块“新蛋糕”的竞争博弈中，俄罗斯主动出击，率先提交大陆架申请，宣示了本国北极大陆架的政策立场。尽管划界案引起国际社会的强烈反应，甚至遭到了其他北极国家的激烈反对，但俄罗斯在北极大陆架这场激烈博弈中赢得了战略上的主动。此次申请案提交后至今20年的北极大陆架竞争实践也充分表明，俄罗斯已经成为北极大陆架争端中的核心角色。

但从国际社会的角度看，俄罗斯通过该案将其在北冰洋外大陆架划界问题上的野心和盘托出，为随后环北冰洋各国层层加码、不断扩大本国外大陆架主张拔高了阈值。从这个意义上讲，俄罗斯也成为北极外大陆架划界争端不断升级、各国主张范围不断扩大的“始作俑者”。但与此同时，我们必须清楚认识到，俄罗斯的外大陆架划界主张在国际法程序上是完全合法的，至于在实质审议阶段大陆架界限委员会将对北极海底地质状况如何认定、俄主张能否得到委员会支持还有待进一步观察。

2.俄罗斯2015年关于北冰洋的部分修订划界案

在2002年被大陆架界限委员会全盘否定后，俄罗斯在处理其他海域外大陆架划界争端的同时，把主要力量集中在北冰洋中央海域大陆架科学证据的获取上。2015年8月3日，俄罗斯向大陆架界限委员会提交了关于北冰洋海域的部分修订案，核心主张是：罗蒙诺索夫海岭、阿尔法门捷列夫海隆、楚科奇海台以及作为三者分界岭的楚科齐盆地和波德沃德尼科夫盆地在地貌上是连续的，它们共同构成了“中北冰洋海底高地复合体”；该海底区域与亚欧大陆存在地质学上的相似性与延续性，且应当被认定为《公约》76条规定的作为大陆边缘自然延伸的海底高地。据此，俄认为该区域不但属于俄罗斯西伯利亚大陆架的自然延伸，且在划定大陆架范围时不应受《公约》规定的“在海底洋脊上的大陆架外部界限不应超过从测算领海宽度的基线量起三百五十海里”(11)参见《联合国海洋法公约》第76条第6款。的限制(12)Partial Revised Submission of the Russian Federation to the Commission on the Limits of the Continental Shelf in Respect of the Continental Shelf of the Russian Federation in the Arctic Ocean Executive Summary 2015, https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01_rev15/2015_08_03_Exec_Summary_English.pdf，最后访问日期：2022-01-18。。

2015年关于北冰洋的部分修订划界案是俄罗斯对于北冰洋外大陆架野心的又一次全面展示。相较于2001年初次提交划界申请，经过十余年的北极科考，俄罗斯并未在主张范围上有任何缩减。这难免让国际社会产生质疑，未经严谨科考提出的主张范围和经过科考后提出的主张范围竟能如此相像？是基于科学证据提出划界主张，还是基于政治上的划界主张去搜罗所需科学证据？北极大陆架划界问题是科学主导还是政治主导？截至目前，该案提交虽已逾七年，但由于其涉及区域的广泛性、利益的复杂性以及科学证明上的困难性，俄罗斯此次修订申请案的实质审议仍未被列入大会议程。该案关乎北极大陆架划界全局，委员会最终将对该案作出何种建议值得国际社会持续关注。

3.俄罗斯2021年科学证据补遗

2021年3月，俄罗斯向大陆架界限委员会就其2015年有关北冰洋的外大陆架划界修订案提交了两份科学证据补遗。本次向委员会补充提交的科学证据是俄自2015年提交修订案以来最新北极科考成果的集中展示，其中既汇集了世界范围内公开发表的关于北冰洋大陆架海底地质状况的最新研究进展，又涵盖了俄罗斯在本国实地科考中获得的测深学、地球物理学、海洋地质学等最新科研数据。两份补遗将作为2015年划界案审议材料的一部分供委员会一并审议。科学证据补遗中最引人关注的一点是俄罗斯基于这些最新科学证据扩大了2015年划界案中的大陆架主张范围，其中既包括了此前未主张的加科尔海脊的部分(13)Addendum to the Partial Revised Submission of the Russian Federation to the Commission on the Limits of the Continental Shelf in Respect of the Continental Shelf in the Area of the Gakkel Ridge, Nansen and Amundsen Basins Executive Summary，https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01_rev15/Addendum_1_2021_Executive_Summary_Gakkel_Ridge_English.pdf，最后访问日期：2022-01-18。，也涵盖了已经主张但此次再次扩大的“中北冰洋海底高地复合体”的部分(14)Addendum to the Partial Revised Submission of the Russian Federation to the Commission on the Limits of the Continental Shelf in Respect of the Continental Shelf in the Area of the Lomonosov Ridge, Alpha Ridge, Mendeleev Rise, Amundsen and Makarov basins, and the Canadian Basin Executive Summary, https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01_rev15/Addendum_2_2021_Executive_Summary_Lomonosov_Ridge_English.pdf, 最后访问日期：2022-01-18。。这一主张加大了北极外大陆架划界最终走向的不确定性。

(二)2014年丹麦关于格陵兰北部的部分划界案

虽然格陵兰已经成为一个内政完全独立，只有防务、外交事务暂由丹麦代管的过渡性政治实体，面积也不计算在丹麦领土范围内，但其并非一个国际法意义上的主权国家。因此，借助与格陵兰在主权上的隶属关系，丹麦在北冰洋提出外大陆架划界主张是具有国际法依据的。依照《公约》解决包括外大陆架在内的北冰洋划界争端，也成为丹麦北极战略中的优先任务(15)Ministry of Foreign Affairs of Denmark, Greenland and the Faroe Islands, Kingdom of Denmark Strategy for the Arctic 2011-2020, Ministry of Foreign Affairs of Kingdom of Denmark, 2011, pp.13-45．。把格陵兰作为其实施北极战略的基石，丹麦在北极外大陆架争夺战中表现得十分积极。随着几次外大陆架划界案的提交，其在北极地缘政治经济格局中的影响力也不断提升。

丹麦在2009年首先提交了其海外自治领地法罗群岛北部的外大陆架划界申请案后，于2012年、2013年和2014年连续三年分别就格陵兰南部、东北部以及北部外大陆架向委员会提交了三次划界申请。其中丹麦王国政府与格陵兰自治政府在2014年12月共同提交的关于格陵兰北部的申请案对北极外大陆架提出权利主张，与俄罗斯在北冰洋中央海域的外大陆架主张存在大面积重叠。丹麦认为，从罗蒙诺索夫海岭获得的岩石样本以及海洋地质与地球物理数据充分表明该海岭同格陵兰地质构造相似，属于格陵兰北部大陆边缘的组成部分，且属于《公约》76条第6款中不受350海里法律线限制的海底高地。丹麦在此次申请案中的主张范围涵盖了包括北极点在内的罗蒙诺索夫海岭的几乎全部区域，主张面积达90万平方公里(16)Partial Submission of the Government of the Kingdom of Denmark together with the Government of Greenland to the Commission on the Limits of the Continental Shelf-The Northern Continental Shelf of Greenland-Executive Summary, https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/dnk76_14/dnk2014_es.pdf, 最后访问日期：2022-01-18。。

比较作为大陆架权利基础的三国北冰洋海岸线的长度可以发现，丹麦事实上较俄罗斯和加拿大在北极大陆架划界问题上展现出了更大的野心。但丹麦的综合国力、经济实力和科考能力却同俄罗斯、加拿大两国存在较大差距。北冰洋海底地质状况复杂难辨，为外大陆架划界主张提供可靠证据的科学考察背后是国家间综合国力、财政投入和科研能力的较量。丹麦务实地审视自身在北极地缘政治经济格局中的优劣势，从本国实际出发，在北冰洋外大陆架划界问题上表现出高度的灵活性。其在依据国际法向大陆架界限委员会提出权利主张以争取战略主动的同时，战术上没有选择同俄、加两大海洋强国进行硬碰硬的科考竞争，而是主动同其他北极大国开展北极划界外交，主张划界争端当事国开展对话与合作以达成共识的方式来解决海洋划界难题，其认为这种灵活的处理方式最符合丹麦和其他北冰洋沿岸国的利益(17)参见肖洋《格陵兰：丹麦北极战略转型中的锚点》，《太平洋学报》2018年第6期。。

(三)2019年加拿大关于北冰洋的部分划界案

2001年俄罗斯外大陆架划界案的提交对一直视北冰洋为自家后院的加拿大来说，是一种极大的刺激。加拿大本对是否加入《公约》持观望态度，在俄案提交后，加入《公约》并依据国际法申请本国的专属经济区与外大陆架权利成为加拿大北极战略的优先方向之一(18)参见朱建庚《加拿大海洋法及其对中国的借鉴意义》，《海洋信息》2010年第4期。。此后，加拿大逐渐启动了大西洋和北冰洋外大陆架申请案的准备工作。十余年间，加拿大投入大量的人力、物力、财力，依托一系列规模化的北极科考，为申请案做了扎实的基础科研工作，集中完成了相关区域的海底地质和地球物理调查。2019年5月，加拿大正式提交了关于北冰洋中央海域的外大陆架划界申请。申请文书达2100页之巨，文书使用大量沉积岩厚度数据、海底地质构造数据以及对北极冰川运动的监测与分析数据，来证明罗蒙诺索夫海岭与阿尔法门捷列夫海岭共同构成的中北冰洋海台是加拿大陆地领土向北冰洋的自然延伸，并据此主张约120万平方公里的外大陆架(19)Partial Submission of Canada to the Commission on the Limits of the Continental Shelf regarding its Continental Shelf in the Arctic Ocean-Executive summary, https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/can1_84_2019/CDA_ARC_ES_EN_secured.pdf, 最后访问日期：2022-01-18。，这与俄罗斯在北冰洋主张的外大陆架面积相当。

加拿大拥有雄厚的经济实力和强劲的科研能力，其在外大陆架申请上最大的特点就是非常重视科学证据，并在北极科考实践中表现出高度的开放性。加拿大同北极国家甚至域外国家开展了广泛的北极科考合作，尤其值得注意的是在申请案正式提交前加拿大就申请案中部分关键性科学证据同北极争端各国提前进行了深入的外交协商(20)Partial Submission of Canada to the Commission on the Limits of the Continental Shelf regarding its Continental Shelf in the Arctic Ocean-Executive summary, https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/can1_84_2019/CDA_ARC_ES_EN_secured.pdf, 最后访问日期：2022-01-18。。尽管该案已于2019年提交，但为进一步完善科学证据以巩固甚至扩大其权利主张，加拿大未停止北极科考的步伐。加拿大海岸警卫队已于2021年购置了一艘造价高达9.66亿美元的科学考察船，完工后，它将成为世界上造价最高的科考船之一(21)Government of Canada takes next step toward construction of offshore oceanographic science vessel for Canadian Coast Guard, https://www.canada.ca/en/public-services-procurement/news/2021/02/government-of-canada-takes-next-step-toward-construction-of-offshore-oceanographic-science-vessel-for-canadian-coast-guard.html, 最后访问日期：2022-01-18。。这也昭示出加拿大在北极大陆架划界问题上的勃勃野心。加拿大今后在北极科考上的系列重要动作将是观察北极外大陆架划界趋势走向的重要看点，其同俄罗斯在北极地质科学证据上的较量将成为决定北冰洋外大陆架划界结果的重要因素。

三、当前北冰洋中央海域外大陆架划界的趋势走向

当前北冰洋中央海域外大陆架划界问题的焦点在于大陆架界限委员会对各国划界案作出何种建议，建议内容将对该海域外大陆架的最终归属产生决定性影响。截至目前，委员会收到的针对北冰洋中央海域的划界案主要涉及环北冰洋国家中的俄罗斯、丹麦和加拿大三国。美国作为非《公约》缔约国，虽未提交正式的划界申请，但在北冰洋外大陆架划界争夺战中同样扮演举足轻重的角色。从整体上考察当前各国提交划界案的情况，有四点新动向值得关注。

(一)北极国际海底区域未来存在被“侵蚀”殆尽的可能

当前环北冰洋各国外大陆架主张范围呈明显扩大趋势，北冰洋国际海底区域未来有被瓜分殆尽的危险。截至目前，俄罗斯、丹麦和加拿大三国都向大陆架界限委员会提出了动辄百万平方公里计的外大陆架权利申请，三国均基于北冰洋洋底脊状隆起为本国陆地领土自然延伸这一科学主张将大陆架申请范围扩大到涵盖北极点在内的广阔区域。回顾环北冰洋国家申请外大陆架权利的历史，可以发现普遍存在各国对《公约》中涉及外大陆架划界规则的条款进行扩大化解释的倾向(22)参见方银霞、尹洁《大陆架界限委员会的工作进展及全球外大陆架划界新形势》，《国际法研究》2020年第6期。。据统计，如果俄罗斯、加拿大和丹麦三国主张的海底脊状隆起被委员会认定为《公约》意义上的大陆架，尤其是通过海底高地条款突破了350海里的范围限制，北冰洋洋底所剩国际海底区域的面积将少于15万平方公里，不及北冰洋总面积的百分之一(23)参见尹洁、李家彪、方银霞《北冰洋200海里外大陆架划界主张之比较分析》，《极地研究》2020年第4期。。未来随着各国北极科考的进一步深入，北冰洋的海底地质构造证据将不断更新，不排除三国主张范围进一步扩大的可能。环北冰洋国家外大陆架范围与北极国际海底区域之间是一场你进我退的零和博弈，而北极国际海底区域关乎全人类在北极的共同利益，域外各国对此应当高度关注。

(二)通过部分划界案(24) “部分划界案”指沿海国仅就其一部分大陆架主张提出划界案，而非将本国全部划界主张打包为一个完整划界案后提出的方式。分区域提交划界申请成为主流选择

作为全球第一个外大陆架划界申请案，俄罗斯在2001年采取了将涉及多个海域的外大陆架划界主张打包为一个完整申请案的方式提交委员会。由于申请案涉及多个海域，与数个国家存在划界争端，因此招致了环北冰洋国家的同时反对；加之申请案涉及区域过广，科学证据十分欠缺，提交后的第二年即被委员会全盘否决。但委员会在建议中表示，支持俄罗斯后续采取部分划界案修订相关主张(25)Partial Revised Submission of the Russian Federation to the Commission on the Limits of the Continental Shelf in Respect of the Continental Shelf of the Russian Federation in the Arctic Ocean Executive Summary 2015, https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01_rev15/2015_08_03_Exec_Summary_English.pdf, 最后访问日期：2022-01-18。。此后，越来越多沿海国开始依据《议事规则》相关规定(26)参见《大陆架界限委员会议事规则》附件一第3条。，通过部分申请案的方式分区域、分阶段提出划界主张，灵活解决本国外大陆架划界问题。这也是当前全球外大陆架划界国家实践中表现出的突出特点和主要趋势之一。

在涉及北冰洋中央海域的外大陆架划界申请案中，俄罗斯、丹麦、加拿大三国都是以部分申请案的形式向委员会提交。采取此方式首先是为了规避争端，以使划界案能够尽快进入实质审议阶段；除此以外还有科学证据方面的考虑。外大陆架主权权利是否得到认可高度依赖科学证据，而科学证据的获取是建立在大量的科学调查之上的。尤其是北冰洋海底地质情况的高度复杂已成为科学界共识，整体上摊子铺得过大势必会对一国的科研、财政带来较大压力，最终影响科学证据的质量。采取部分申请案的方式分区域、分阶段提交划界申请，能够集中科研力量获得更加扎实、权威的科学证据，进而提高划界主张得到委员会认可的成功率。在委员会审议程序层面，部分申请案这一方式涉及的科学数据相对较少，审议难度较低，委员会作出建议的时间通常也较短。

(三)域内国家就各国申请案进入实质审议阶段达成内部共识

根据《议事规则》附件一第5条a项，除非得到争端当事国同意，否则委员会不应对已存在陆地或海洋争端区域的划界案进行审议。该条款是外大陆架国际法制度中最为重要的程序性安排之一，在北冰洋这片各国外大陆架主张高度重叠的海域更是具有举足轻重的意义，对北冰洋外大陆架划界结果的最终走向影响深远。根据上述程序性规则，如果在一方提交划界申请案后有其他争端当事国表示反对，大陆架界限委员会将无法开展实质审议，三国关于北冰洋外大陆架的争端就会陷入死循环。而这正是环北冰洋国家所极力避免出现的情况。梳理各国申请案提交后争端国外交照会的内容可以发现，在北极海域外大陆架划界问题上，目前环北冰洋国家内部已就互不反对对方将争端海域提交大陆架界限委员会审议达成共识(27)参见尹洁、李家彪、方银霞《北冰洋200海里外大陆架划界主张之比较分析》，《极地研究》2020年第4期。。俄罗斯2015年关于北冰洋的修订划界案提交后，争端国尽管都发出外交照会，但均未表示反对委员会就此开展实质审议。同样的情况在丹麦2014年划界案和加拿大2019年划界案提交后也可看到。虽然这背后反映出环北冰洋各国在一定程度上企图通过将北极外大陆架划界问题“区域化”以排斥国际社会干预的倾向(28)匡增军：《俄罗斯的北极战略》，北京：社会科学文献出版社，2017年，第141页。，但在国际法层面各国申请案进入委员会实质审议阶段已经不存在障碍，这为北冰洋外大陆架争端的法律解决创造了必要前提。

(四)美国作为局外人对划界形势的发展和最终走向影响重大

美国虽因1867年从俄罗斯处购得阿拉斯加而成为北极国家，但其至今仍未批准加入《公约》，因此也就没有向大陆架界限委员会申请北极外大陆架并获得国际社会认可的法律依据(29)参见刘亮《论大陆架界限委员会建议的性质与效力：兼评中国东海部分海域大陆架划界案》，《太平洋学报》2014年第5期。。从国际法层面讲，美国是名副其实的北极外大陆架划界局外人。但面对环北冰洋各国间激烈的北极大陆架争夺战，美国自始便积极参与。在俄罗斯、丹麦和加拿大提交的关于北冰洋中央海域的四个申请案中，美国全都发出外交照会并多次就实质的科学证据问题发表意见。美国依据其对北冰洋海床的地质研究结果认为，俄罗斯、丹麦和加拿大三国存在大面积权利主张重叠的门捷列夫海岭与罗蒙诺索夫海岭都是独立的地质类型，与亚欧大陆不存在地质学上的相似性与延续性，并非亚欧大陆向北冰洋的自然延伸，因此不能被认定为任何一国的大陆架(30)United States of America: Notification regarding the submission made by the Russian Federation to the Commission on the Limits of the Continental Shelf, https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01/CLCS_01_2001_LOS__USAtext.pdf, 最后访问日期：2022-01-18。。通过梳理美国的系列外交照会可以发现，美在北冰洋中央海域外大陆架划界问题上并非专门打压俄罗斯而支持作为其政治盟友的丹麦与加拿大，美不支持任何一方，因为北冰洋大陆架花落任何国家都将严重蚕食美国在北极的整体利益。

美国对北冰洋外大陆架划界走向的影响不仅直接体现在发出外交照会这一政治操作上，作为当今世界极地科考能力最强大的国家，美国科学家公开发表的关于北冰洋海底地质的相关科研成果，还将成为大陆架界限委员会做出建议的重要参考因素，最终会对俄罗斯、丹麦和加拿大三国提交的科学证据能否得到委员会认可产生关键性影响。俄罗斯、丹麦和加拿大三国博弈的同时，美国作为局外人的参与使北冰洋中央海域的外大陆架划界前景更加不明朗。

四、北冰洋外大陆架划界对域外国家的影响与中国因应

北冰洋海域200海里外大陆架外部界限的划定不单纯是北极国家的“家事”，划界趋势走向和最终结果将对包括中国在内的域外国家在北极的一系列国际法权利和利益产生重要影响。应在准确把握当前北冰洋中央海域外大陆架划界最新动向的基础上，对其特征趋势和未来走向进行合理预判，并借此进一步明确我国参与北极事务的战略定位和谋划我国处理外大陆架划界问题的基本立场。

(一)国际法上对非北极国家在北极活动空间的影响

根据《公约》，大陆架外部界限的终点即为国际海底区域的起点，二者是此消彼长的关系。因此，北极外大陆架的划界结果将直接决定北极国际海底区域范围的大小。而国际海底区域作为国际法上的“人类共同继承财产”，世界各国在北冰洋多大范围内享有国际海底区域赋予各国科研、勘探开发并获取收益的权利，与北冰洋洋底在多大范围内被划分为北极国家的大陆架息息相关。与此同时，依据《公约》关于“在专属经济区内和大陆架上进行海洋科学研究，应经沿海国同意”的规定(31)参见《联合国海洋法公约》第246条第2款。，一旦包括北极点在内的北冰洋海底区域被划为一国或多国的大陆架，域外各国将不再享有完全的科学研究自由，能否获得在该区域内开展海洋科学研究的权利将取决于沿海国是否允许。综上，北冰洋海域200海里外大陆架划界结果关乎包括我国在内的所有非北极沿岸国的切身利益。国际社会应在支持环北冰洋国家依据《公约》获得外大陆架权利的同时，密切关注其发展趋势，避免对域外国家和国际社会在北极的利益造成损害。

(二)我国的因应策略和对我国外大陆架政策的启示

中国在地缘上是“近北极国家”，是陆上最接近北极圈的国家之一，并依据《公约》《斯匹次卑尔根群岛条约》等国际条约和一般国际法在北冰洋公海、国际海底区域等海域和特定区域享有科研、航行、飞越、捕鱼、铺设海底电缆和管道、资源勘探与开发等自由或权利(32)《中国的北极政策》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2018-01/26/content_5260891.htm，最后访问日期：2022-01-18。。中国不会越位介入完全属于北极国家之间的事务，但在北极跨区域和全球性问题上，中国也不会缺位，可以并且愿意发挥建设性作用(33)2019年5月7日外交部发言人耿爽主持例行记者会，中国外交部网站，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1661382.shtml，最后访问日期：2022-01-18。。北冰洋的外大陆架划界结果关系我国在政治、经济、生态等领域诸多方面的利益。通过对当前北冰洋中央海域外大陆架划界趋势走向的分析研判，笔者认为在明确我国参与北极事务战略定位和应对与邻国外大陆架划界争端问题上可采取如下因应策略：

第一，尊重环北冰洋各国依据《公约》获得本国在北极的大陆架权利。《公约》赋予北冰洋沿岸各国依据国际法划定本国大陆架外部界限的权利，这一权利应当得到国际社会的尊重。中国是国际法的积极践行者和坚定维护者，中国尊重北冰洋周边各国在国际法规则下取得的海洋划界成果和主权以及主权权利、管辖权的行使(34)白佳玉、隋佳欣：《论北冰洋海区海洋划界形势与进展》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2018年第6期。。北冰洋沿岸各国在《公约》框架内合理划定本国大陆架的外部边界，在实现域内国家间安定有序的同时，也为域外国家有效参与北极外大陆架开发提供了基础性条件。这既是践行国际法的要求，也符合国际社会的共同利益。

第二，敦促大陆架界限委员会严格依据《公约》授权履职，划界程序和建议应充分考虑域外国家和国际社会的整体利益。大陆架界限委员会是处理各国外大陆架划界申请案的专门机构，其对于各国提交的关于北冰洋海底地质构造证据的认可程度对北极地区的大陆架划界走向会产生决定性影响。罗蒙诺索夫海岭和阿尔法门捷列夫海岭是贯穿北冰洋的两大海岭，地质构造高度复杂，对该区域地质属性的认定不仅关系北冰洋大陆架在域内国家间将如何分配，更关乎国际社会在北极的整体利益。这一问题同时具有科学上的极端复杂性和国际政治上的高度敏感性，委员会对此应当十分谨慎，避免自身陷入复杂敏感争议。在程序性问题上，委员会应当坚持《议事规则》附件一第5条a项的“有争议、不审议”原则，审慎处理存有争议的划界案(35)耿爽大使在《联合国海洋法公约》第31次缔约国会议上的发言，中国常驻联合国代表团网站，http://new.fmprc.gov.cn/ce/ceun/chn/hyyfy/t1886347.htm，最后访问日期：2022-01-18；《联合国海洋法公约》第31次缔约国会议情況，中国国际法前沿，https://mp.weixin.qq.com/s/GGrzd6FZleRenhn_Y1aOVQ，最后访问日期：2022-01-18。；进入实质审议阶段后，委员会应当谨慎适用洋脊规则，尤其警惕各国对海底高地条款的滥用，避免对国际社会的整体利益造成损害(36)尹洁、李家彪、方银霞：《北冰洋 200 海里外大陆架划界主张之比较分析》，《极地研究》2020年第4期。。

第三，鼓励当事国优先通过外交谈判解决海洋划界争端。从国际实践来看，相关国家间通过政治谈判达成最后海域划界协议是当前解决海洋划界争端最主要的方式。大陆架划界是海洋划界的一种，且外大陆架权利不同于完全意义上的主权，本质上是一种以经济利益为导向的主权权利。因此，相较于陆地划界和领海划界，大陆架划界政治敏感度相对较低，实践中各国就此达成划界协议的难度更小。从条约层面看，《公约》本身鼓励优先以协议的方式来解决海洋划界问题。《公约》规定，海岸相向国或相邻国家间大陆架的界限，应在国际法院规约第三十八条所指国际法的基础上以协议划定，以便得到公平解决(37)参见《联合国海洋法公约》第83条第1款。。此外，根据《议事规则》，如果当事国之间存在陆地或海洋划界争议而未达成一致意见，外大陆架争端就会陷入所谓“乒乓式程序问题”的死循环(38)Peter J. Cook, Chris M. Carleton, Continental Shelf Limits： The Scientific and Legal Interface, Oxford University Press, 2000, p.20.。从委员会的职能定位来看，委员会并非一种第三方争端解决机制，涉及争端的外大陆架划界纠纷的解决最终还是依赖于争端国之间政治上共识的达成。总之，优先通过外交谈判的方式解决外大陆架划界争端，符合《公约》精神，契合设立大陆架界限委员会的初衷，也是实践中最现实可行的做法。

第四，支持当事国在达成海洋划界协议之前做出临时安排，实行共同开发。合作是未来北冰洋海域划界的趋势，这是由各国在北极地区的共同利益所决定的(39)白佳玉、王晨星：《以善治为目标的北极合作法律规则体系研究——中国有效参与的视角》，《学习与探索》2017年第2期。。设立大陆架制度的初衷本就是为了规制海床及其底土矿物资源的开发活动，而临时安排则是在相关争端未得到有效解决的前提下，为实现各国对资源的共同开发而引入的临时处理划界争议的专门手段(40)参见金永明《专属经济区与大陆架制度比较研究》，《社会科学》2008年第3期。。《公约》规定，在达成划界协议以前，有关各国应基于谅解和合作的精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成(41)参见《联合国海洋法公约》第83条第3款。。北极地区的能源资源价值已为世界公认，对北极资源的大规模开发将对世界经济产生积极的促进作用。北冰洋沿岸各国在尚未达成最终海洋划界协议之前，暂时搁置主权争议，作出实际可行的临时安排，实施共同开发是对域内域外各国都有益的选择(42)白佳玉、隋佳欣：《论北冰洋海区海洋划界形势与进展》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2018年第6期。。我国不仅是能源需求大国，而且在能源开发方面具有技术和资金上的优势。我国同当事国家达成政府间协议，以第三方身份参与北极油气资源勘探开发合作是实现各方共赢的现实路径。

第五，积极参与国际北极科学合作，推动实现北极科考国际化。北极科考不是一个纯粹的科学问题，科考获得的相关科学证据将成为委员会作出外大陆架划界案建议的最重要依据，关乎北极外大陆架划界的最终结果。当前，环北冰洋各国已就互不反对对方将北冰洋海域外大陆架问题提交大陆架界限委员会达成共识，这的确会加快北极外大陆架争端的解决，但该做法也为域外国家与国际社会的利益遭受损害埋下了隐患。一方面，实现北极科考国际化是对域内国家提供的科学证据进行监督的重要手段，这在一定程度上能够有效避免环北冰洋各国从地区利益出发，在科学证据问题上串通一气而对国际社会整体利益造成损害的情况发生；另一方面，域外国家的充分参与能为北极科考注入新鲜血液，这有助于在科学上更加高效、准确地认定北冰洋洋底的地质属性，进而推动北极域内国家间大陆架争端的加速解决。中国应通过北极科学部长级会议等现有北极多边机制积极参与国际北极科学合作，促进北极国家间、北极国家与域外国家间开展实质性技术与信息交流，推动实现北极科考国际化。

五、结 语

北冰洋中央海域200海里外大陆架划界问题是当前北极地区最敏感、复杂的地缘政治议题之一，其已超出北极国家间问题和区域问题的范畴，涉及域外国家利益和国际社会的整体利益，因而受到世界各国的普遍关注。当前，尽管当事国皆已提交划界申请，但大陆架界限委员会尚未作出任何可能对最终划界结果产生决定性影响的建议。各方科学证据在多大程度上能得到委员会的认可，环北冰洋各国普遍援引海底高地条款突破350海里限制的主张能否得到委员会支持，最终会不会出现域内国家一致反对外部干预进而利用《公约》对北极大陆架进行内部瓜分等关键性问题在目前看来仍充满变数，划界前景十分不明朗。北极海域外大陆架划界争端是当今世界百年未有之大变局在北极问题上的具体体现，面对这一时代变局，我国应提前谋划、做好应对。我国是国际法的积极践行者和坚定维护者，也是北极事务的重要利益攸关方。在尊重环北冰洋各国依据《公约》合理争取北极大陆架权利的基础上，提出鼓励各国开展临时安排、支持大陆架界限委员会严格依据《公约》授权履职并审慎对待科学证据、积极促成北极科考国际合作等建设性方案，这既有助于域内国家间争端的解决，也维护了我国和国际社会在北极的整体利益。