段立章，刘淑华，张卉芳

(唐山学院 文法学院，河北 唐山 063000)

治理体系现代化与法治中国建设是现代化中国极为重要的政治与法治保障，社会治理及其法治化又是其中的基础工程。学术界对此多有探讨[1-7]，然而很多学者没有厘清何谓社会治理这个基本命题，或者离开具体的历史场域抽象谈社会治理，对社会治理与法治的关系分析实际上成了无源之水、无本之木。本文首先从社会治理模式的理论范式及新中国成立后我国社会治理体制的历史演化两个维度对何谓社会治理进行分析界定，然后探讨当下我国社会治理存在的结构性问题，最后勾勒出新时代社会治理的法治建构前景。

一、何谓社会治理——基于范式的一种分析

(一)观点分歧与问题

何谓社会治理？学界主要从两个基本维度展开析：谁治理？治理什么？即治理主体与治理对象问题。对于前者，学界已基本达成共识，即当下我国的社会治理是执政党领导下的多元主体(政党、政府、社会组织、个人等)共同治理。对于治理对象，学界则有不同看法，主要有以下几种：第一，公共事务治理论。有研究认为社会治理是指各种社会权力机关处理各种公共事务所进行的活动的总和。[5]第二，社会公共事务治理论。有研究认为所谓 “社会治理”，就是特定的治理主体对于社会实施的管理。在我国，社会治理是对社会公共事务进行的治理活动。[8]第三，社会问题治理论。有研究主张社会治理是针对国家治理中的社会问题，化解社会矛盾。[9]第四，社会系统治理论。有研究主张我国当代的“社会治理”是指在党的领导下对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。第五，社会管理创新论。有研究主张社会治理就是通过对社会管理过程中权力格局的分析与判断，对社会管理过程和模式进行的创新。[10]

上述界定，有的(如第一种)将社会治理笼统地界定为对公共事务的治理，实际上把社会治理与国家治理、政府治理混淆；有的将社会治理界定为对社会公共事务、社会问题、社会系统等的治理，但何谓社会公共事务？何谓社会问题？何谓社会系统？论者多语焉不详。另外，新时代的社会治理也不能简单地等同于社会管理创新。其实，抽象地谈社会治理没有意义，社会治理的界定必须置于特定的理论范式与历史场景中，在不同的理论范式下，在不同的历史场景中，社会治理的主体、社会治理的对象、社会治理关系都会呈现出不同的样貌。

(二)社会治理——三种不同理论范式下的解读

社会治理从本质上看，实际上是指治理“社会”。社会是相互联系的人的集合体，先有社会(最初以氏族、部落、家庭等为存在形式)后有国家，国家是最大的社会、是社会的高级阶段。自从国家产生以来，社会一般被看作是国家的对应物，因此必须在国家与社会的关系中来界定社会及社会治理。国家与社会的关系是历史性演化的，在不同的历史条件下大致呈现为三种不同的关系模式：第一，国社一体或国社同构模式。在古代社会，自从国家产生以后，在非常长的历史时期，国家与社会的关系大致是一体模式。在这种模式下，国家与社会不分或所谓国家吞并社会，国家是放大了的社会，社会是缩小了的国家，所谓社会不过是国家内部的组成部分，主要以家庭(以婚姻和血缘为纽带构成)为存在形态，社会组织极不发达。这种关系模式下的“社会治理”是以统治权稳固为目标的内部层级控制，而控制的手段主要依靠伦理(礼治或德治)和权术、权势，法律的作用有限。第二，国社分离或国社二元模式。近代以来，随着市场的不断扩大和资本主义的发展，市民社会逐步从国家中分离出来，这一分离最先是由霍布斯、洛克等人对个人与市民社会(政治国家)分离的发现肇始[11]，由黑格尔、马克思等人对市民社会与政治国家相分离的分析论证完成。在这种模式下，国家与社会分属两个不同的场域，遵循不同的运行逻辑。所谓社会是指在国家领土范围内的居民及其群体的非国家组织与关系的总和。[12]在两者关系方面，国家是为社会而存在的，是社会契约的产物，社会通过契约赋予国家一定的政治权力同时保有大部分私权(civil right,是自然权利在市民社会中的转化物)。在这种模式下，社会治理是指国家通过尽可能少的社会干预为社会的自发运行创造稳定的秩序环境，即“管得越少的政府越是好政府”，国家在社会治理中角色是当好“守夜人”，国家与社会关系的维系主要靠法治来实现——法治划定了两者各自的活动疆域及相互关系规则。然而，在这种模式下法治所追求的主要是形式正义——即法律面前人人平等、法律之内人人自由(消极自由)，无视弱势人群在市场竞争中的不利处境，忽略实质正义与积极自由。第三，市场、公民社会与国家三分模式。二十世纪以来,人类社会进入福利时代，国家与社会的关系再次面临重大的分化与重组，在市场与国家之间，社会公域逐渐崛起。在此背景下，以哈贝马斯为代表的西方学者对市民社会概念作出了新的阐释。他们认为市场领域和社会领域遵循不同的场域规则，因此主张把经济领域从市民社会中分离出去。[13]在市场领域，市场资源配置和机会的公平原则是“应得”，每个人获得的资源和机会是基于其做出的努力和贡献而确定的；而在社会领域，资源和机会则是按照需求原则来配置。14]由此，市民社会在福利时代获得了新的内涵，有学者甚至主张用“公民社会”称谓取代“市民社会”。[15]关于公民社会，一般是指经济领域中市场和政治领域中民主的社会学意义上的对应物，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权,并由社会成员自愿地结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。[16]在国社关系三分模式下，市场、(公民)社会、国家三者各有各的最佳行动疆域，同时又通过不同形式的交往与对话达致“共享共治”，从而使法治具有了更高的“回应性”，法律正义也由形式正义转向实证正义。

二、新中国成立以来我国社会治理关系的演化

以上三种不同描述国社关系的范式，仅是对人类发展史的一个粗略的描摹，并不一定完全契合所有社会的发展情况。如果将这三种关系范式投射到我国五千年文明历史发展进程中，可以看到，我国夏商周时代大致算是社会向国家演化的“封建时代”(1)目前学界主流看法认为我国的封建时代是指秦汉至明清时代，但学界越来越多的人认为这是对“封建”的误读，我国的封建时代应该是指春秋战国以前的夏商周时代，特别是周代。参见冯天瑜.封建考论[M].北京：中国社会科学出版社，2010.，从秦到清的古代社会则是国家取代社会、国社同构的国家集权时代，这种模式历经两千多年的打磨已锻造得非常牢固，即使经历了近代百年来的历史大变革冲击，其基本结构虽有所变化但其国家主义特质保持不变。如果将前述范式聚焦于1949年以来的历史发展，我国社会治理关系的演化大致呈现出如下阶段性样貌。

(一)新中国成立——十一届三中全会：“管制型”的社会治理时代

新中国的成立，使我国摆脱了由于近代政治割据而长期无法完成的现代统一的民族国家建构，执政党凭借强大政治整合能力建立起高度集中的计划经济体制、高度集权的政治体制与绝对一元化的意识形态控制机制的“全能主义”(Totalism)结构，使国家成为真正意义上的超级“利维坦”，在国社一体关系模式基础上建立起“管制型”的社会治理模式。第一，国社一体的治理结构。全能主义的国家将自己的触手伸向社会的方方面面，将社会牢牢控制，导致社会细胞化，社会的基本单元(企业事业、人民团体、人民公社等)——单位，是被分割成无数小型而且极端分散的国家的细胞，个人亦不是以独立的个体而存在，而是以各种不同的身份人(工人、农民、知识分子、干部、“四类分子”等)附属于不同的单位，成了国家手中的一块块“砖”，哪里需要就往哪里搬。第二，以政权稳固为中心的社会治理观。这一时期，社会治理的目标是服务于巩固人民政权、维护社会稳定。如中共八大政治报告提出必须继续加强人民民主专政，同社会主义的敌人作斗争。中共九大报告提出社会主义社会中存在敌我矛盾和人民内部矛盾这两类不同性质的矛盾，提出了无产阶级专政下继续革命的理论。因此，这一时期“无产阶级专政”或“人民民主专政”是社会治理的主题词。第三，虚无主义与工具主义的法律观。这一时期，法律在社会治理中的作用被贬低乃至虚无化，过分强调“法是统治阶级意志的体现”，公检法是政权的刀把子，甚至一度提出“砸烂公检法”，政策、指示成为社会治理的最高原则行动，“指示就是法律”“红头文件就是真理”成为众所遵循的共识[17]，成为国家组织与动员群众参与社会管控的基本工具。

(二)十一届三中全会至十八大：市场(市民社会)初步确立的时代

十一届三中全会的召开标志着我们的国家治理、社会治理由原先的以阶级斗争为纲转变到以经济建设为中心的改革开放新时代，相应地在社会治理关系上也进入了国家与市场(市民社会)逐步分离的时代。第一，社会治理强调服务于“以经济建设为中心”这个大局。在这一时期，政治上强调坚持四项基本原则、发展社会主义民主法制，但两者都服务于以经济建设为中心这一大局。如中共十三大报告提出没有全社会的安定团结，经济建设搞不成，经济体制改革和政治体制改革也搞不成。第二，国家与市场二元格局的初步形成。我国改革开放的一个基本方略就是权力分离与权力开放：向农民分权——农村土地的家庭承包经营权与集体所有权分离；向企业分权——国有企业经营权与所有权的分离；中央向地方放权；政府向社会的初步分权；开放个体经济、私营经济、外资经济。随着改革开放的深化，市场的力量在不断发展壮大，逐步摆脱了国家的主导，取得了在资源配置中的基础性地位。第三，形式正义的法治观。国家在这一时期提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制观。在这种法制理念中，法律的作用被提升到非常重要的地位，但主要还是被作为维护社会稳定的工具。如中共十五大报告提出加强社会治安综合治理，打防结合，预防为主，加强教育和管理，落实责任制，创造良好的社会治安环境。这一时期每隔几年就发起的“严打”斗争更是这种法制理念的直观体现。

(三)十八大伊始：多元共治渐成共识

我国以“放权”为核心的改革开放最初主要在市场领域展开，虽然极大解放了市场活力，促进了经济大发展，但随着改革的深入，一些深层次的问题也日益暴露。第一，国家对社会的控制依然强势，社会活力不足，而国家管理的效能不足与滥权现象同时存在，导致民众的不满情绪增加。第二，民生领域(住房、医疗、教育等)的过度市场化，公共服务供给不足，拉大了贫富分化的距离。第三，以维稳为重点的社会治理遭遇困境，难以为继。为此，中共十九大报告提出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。新时代所面临的矛盾与问题单靠国家力量是无法解决的，必须动员一切可以释放的力量，建立多元共建共治共享的社会治理格局渐成官民共识。(2)十七大报告初步提出了四元社会治理格局，即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”；十八大报告在前者基础上增加了“法治保障”这一重大内涵；十八届三中全会决议正式提出“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”，并系统论述了社会治理方式“四治”，即系统治理、依法治理、综合治理、源头治理；十九大报告提出要打造共建共治共享的社会治理格局，并首次提出了社会治理的“四化”，即社会化、法治化、智能化、专业化水平。首先，新的治理格局在较长历史时期内服务于以民生建设为重点的社会建设。(3)十八届三中全会决议提出紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革……加快形成科学有效的社会治理体制。十九大报告也提出提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理。在新的历史时代，民生短板是制约我国“人民日益增长的美好生活需要”的大问题，必须动员国家、社会、市场在内的一切力量共建共治，单靠其中的任何一股力量都无法完成这一历史难题，反而会出现“政府失灵”“市场失灵”和“社会失灵”的问题。其次，随着对社会组织渐进式、类型化的放松管制(4)如十八届三中全会决议要求限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。,公民社会获得初步发展，但一个全新的国家、(公民)社会、市场三足鼎立的社会治理格局还有待法治的建构。再次，积极回应社会需要、追求实证正义的法治观。新的治理结构呼唤新的法治观，中共十八届四中全会对此作了全新的阐释：即“法治国家、法治政府、法治社会”一体建设，“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”全面推进。新的法治观对形式法制进行了根本性改造[4]，将更加关注社会的公平正义，更加关注基层民众的利益诉求。

综上所述，在不同的范式视角下，社会治理结构会呈现多变的样貌；在不同的时代条件下，社会治理在治理主体、治理关系、治理任务等方面各异其趣。因此，社会治理的内涵不是固定不变的，而是随着时代而变迁。在中国特色社会主义新时代，所谓社会治理是指通过改革开放调整国家(执政党、政府)、社会、市场关系以形成具有相对自治的社会公共场域，通过对话与合作，共建共治共享以民生为重点的社会建设的过程。社会治理改革的终极目标建立是以保障社会自主权、尊重社会自治为基础，以最大限度激发社会活力为指征的社会治理体制。然而，这一远景目标的达成，有赖于对现代社会治理体制构建过程中存在问题的准确把脉。

三、当下国家主导的社会治理的结构性问题

党的十八届三中全会指出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力”。从法治视角看，社会治理的本质是将宪法规定的公民的各项自由权与参政权落实到位，将社会活力释放出来、激发出来，并最大限度地保持社会的和谐有序。党的十八大以来，“放管服”在市场领域深入推进，在社会领域开始破题并取得了一定成效。然而，当下国家主导的社会治理改革依然面临治理权力合法性不充分、治理结构失衡、公众参与平台不足、通道不畅导致治理的有效性不足等问题，与社会治理改革的根本目标还有相当大的距离。

(一)治理权力合法性不充分

从权力运行角度看，社会治理实际上是运用权力构建社会秩序的活动。权力运行首要的问题是权力合法性的问题：包括权力来源、权力实施范围、实施手段及权力行使的目的等方面。当下我国国家主导的社会治理首先面临治理权力合法性不充分的问题。

第一，治理权力来源较为单一。在现代治理条件下，治理权力的来源是多元的，既需要国家权力、也需要社会公权力，在特定情形下还需要私权利的参与。权力的合法性是对统治(治理)权利的承认。[18]然而，我国国家主导下的社会治理权力集中于国家，主要依赖于自上而下的纵向赋权，且后者具有科层化与封闭化[19]的特点。此种权力架构导致社会诉求在由公民社会向政治国家、由基层政权向顶层政权传输的过程中存在通道不畅、信息失真的问题，因此，公共治理权力不易与社会交往，社会回应性差。即便是本应享有社会自治权的社会组织，特别是其中的官办人民团体，其行使的社会公权力主要不是来源于成员的结社权与自治权，而是来源于国家的授权与承认，从而在较大程度上成为国家治理权力的附属物，其社会代表性受到质疑。[20]社会治理权力来源的单一性，导致权力的运行无法满足社会成员多样化的需求。

第二，多元治理权力的运行疆域界限不清。在善治状态下，多元社会治理权力一方面相互渗透相互协作，另一方面又各自坚守自己的最佳作用场域。然而，在目前的治理格局中，社会治理主体权责界限不够清晰的问题亟待解决：政府在社会治理中越位、越权现象非常严重，社会组织、公众等其他主体在社会治理中缺位、失位情形短期内也难见改观。[21][24]

第三，社会治理权力的保障手段刚性有余柔性不足。目前，在社会治理手段的选择方面，行政机关往往习惯于任性的人治思维、随机的政策手段，较少法治思维、法治手段，“即兴式”举措多于制度规范，导致社会治理的法治保障不足[9]；在社会治理过程中过多地依赖于行政审批、行政处罚、行政强制等行政“硬”手段，较少运用行政指导、行政合同、行政奖励等行政“软”手段；较多依赖行政机关居高临下的单方行政命令，较少实施与社会主体的平等商谈，较多依赖正式的国家法，非正式的社会法、民间法没有得到充分的发掘。整体看，在社会治理权力的保障手段选择方面呈现出刚性有余柔性不足的局面。

第四，社会治理的目标有偏颇。公共服务是现代国家的基础[22]，“公共权力绝不能因为它的起源而被认为合法，而只能因为它依照法律法规所作的服务而被认为合法”[23]。新中国成立以来，政权稳固、社会稳定一直是我国社会治理的基本目标。这种目标的确立在当时的历史条件下，有其现实的合理性，但由于历史形成的制度惯性与思维惯性，在建设中国特色社会主义新时代的今天依然有很多人把社会治理的目标简单化为维稳[24]，在治理实践中“维稳”诉求往往大于“维权”诉求、多于公共服务的诉求，导致社会治理的价值偏离，其根本原因在于将社会与国家对立起来的理论思维和对社会根深蒂固的不信任和防范心态。[25]这种社会治理目标的价值偏离在一定程度上也削弱了治理的合法性与合理性。

(二)社会治理结构不均衡

社会治理结构是指社会治理的参加者之间及各自内部各种治理关系的总和。平衡的社会治理结构是社会治理达致善治的基本保障。目前，我国不均衡的社会治理结构妨碍着社会治理善治的达成。

第一，自治与他治的颠倒。任何一种治理都需要正确处理自治与他治的关系，自治是基础，是内因；他治是外部保障，是外因，社会治理亦然。社会治理最终还是要靠社会主体(社会组织和公众)的自治来实现，政府的规制是必要的、不可或缺的，但也仅是外部条件，不能“喧宾夺主”，取代社会自治。对此，党的十八大报告已有初步论述：“加强和创新社会管理……引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”社会自治的基本前提是政府与社会形成一种平等的治理法律关系，然而，在现实中，一方面，我国目前“双重”规制(5)即民政部门和业务主管部门对社会组织的成立和运作双重审批、双重管理的制度，目前我国正在对其进行局部改革，如对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行直接登记，但双重规制模式没有根本的改变。的社会组织管理模式严重制约社会组织的发育，使其无力对庞杂的社会公共事务进行自治；另一方面，许多地方的党委和政府往往习惯于通过人事、财政等手段对社会组织进行控制，削弱乃至剥夺其自治能力，导致在政府与社会之间形成了事实上的“恩庇——扈从”关系。[17]这种关系网络和地方保护主义造成社会公共事务治理中社会自治有限甚至徒有其表，政府管制反而成为主宰的局面。

第二，政府自身的治理结构不协调。从横向上看，政府自身的治理结构存在部门分割、职能交叉、多头管理的问题；从纵向上看存在“条”“块”分割的问题，从而将公共事务被分置于上下左右不同的部门之中，政出多门、边界不清、相互推诿，治理成本大。[24]

第三，政府规制权力与规制能力、规制责任不平衡。首先是政府的规制权力与规制能力不平衡：一方面，政府的社会规制权力宽泛无边。如政府部门总是试图对社会实施全方位的、全过程的控制；另一方面，由于受人力、财力等因素的限制，政府有关部门的规制能力相对于复杂的社会事务来说往往显得力不从心。[26]而这种权力与能力错位又导致政府监管责任的不平衡，如对社会组织重入口把关轻事后监管、重监管轻服务。

(三)公众参与社会治理的平台不足、通道不畅

社会公众的广泛参与是社会治理现代化的关键指征，这需要充足的参与平台和顺畅的参与渠道作保障。然而目前我国的社会治理体制还存在诸多制度性障碍[26]，迟滞了治理平台和治理通道的发育，远远无法满足公众日益增长的社会参与需要。

公众参与社会治理往往需要以群体身份发出共同的呼声，以发挥人多力量大的优势，这就需要建立各种供公众交流、对话的社会平台。这些平台有的是物质性的平台，如各类社会组织、群体集会等；也有虚拟性的平台，如微博、微信等各种网络交流、讨论空间。单就社会组织这类非常重要的物质性的参与平台而言，我们目前既有的社会组织无论从质上还是量上都无法满足公众参与社会治理的需求。从质上看，由于社会组织行政化倾向严重，无法摆脱行政机关的任性干预，导致公众通过社会组织参与社会治理的有效性大打折扣；从量上看，我国社会组织数量偏少(6)截至 2018 年底，全国共有社会组织 81.7 万个(参见民政部《2018 年民政事业发展统计公报》)，每万人仅有6个社会组织，远低于发展中国家每万人10社会组织的平均水平。，覆盖面窄，无法满足不同领域、不同层次公众参与社会治理的需求。

公众还以个体身份参与社会治理，而这需要开拓多种制度化的社会治理参与通道作保障。目前，诉讼、复议、信访、听证、仲裁等是公众参与社会治理的重要通道，但由于通道设计自身的原因以及外在的人为干扰，造成通道有“堵点”，无法充分容纳不断增长的民众参与治理的需求。有些参与通道如行政诉讼、行政复议，在通道设计时容纳度(受案范围)偏窄，许多利益诉求无法通过正当途径加以解决，导致诉求制度化通道的外溢或发泄式参与[27]；有些参与通道如信访法治化程度低，一定程度上鼓励民众“信访不信法”，民众越级上访、闹访和地方政府截访、压访成为一对难解的矛盾；有些参与通道如听证在实践中流于形式(如各类价格听证会被人虐称为“涨价会”)[28]，挫伤了公众的参与积极性，也降低了参与通道的信度。另外，各种参与通道间协调不足、缺乏整合，及通道本身透明度不够都阻碍着公众对社会治理的参与。

(四)社会治理的有效性不足

当前社会治理的困境从效果视角看集中体现为社会治理权力的有效性不足。从国家与政府治理权力角度看，国家权力全方位、全流程渗入社会内部(即所谓社会治理无盲区、无死角，纵到底、横到边)必然遭遇两方面的困难：一方面，由于受客观条件的限制，政府治理能力总是有限的，正如有人指出的“即使是那些国家被认为无处不在、压倒一切和无所不灵的地方……国家的触角也是有限的。”[16]条块分割的政府权力运行机制本身固有的缺陷，即决策和信息在纵向传递过程中易发生延误或扭曲[29]，在横向传递过程中易发生推诿扯皮。另一方面，国家权力所提供的社会服务往往是同质化的，无法有效满足社会不同阶层、不同领域的多样化、细分化的社会需求，由此造成国家权力对社会的“治理成本”与“治理产出”不对等，社会的实际治理效果与政府的治理预期往往有较大差距。

从社会权力自治角度看，国家治理权力的过度扩展一方面大大压缩了社会自治的空间，另一方面压制了社会的积极性、主动性、创造性，导致社会对国家的严重依赖心理[6]，极端情况下有可能造成社会自治权的虚化和异化。有学者在观察我国村民自治实践时指出，我国农村村民自治存在诸多被虚置和异化的情况，如存在集体决策中的宗族、派系斗争，选举的形式化，公共生活式微等现象[30][33]。

从国家治理权力与社会自治权力协作角度看，科学的社会治理体制因为恰当处理国家、社会、市场的关系从而促进相互间的“赋权”。反之，国家权力的过度扩张要么造成社会产生“依赖性而丧失相互之间的自然合作能力”[29]，要么导致双方信任的丧失，进而失去合作意愿而在实践中相互设防。

四、构建法治社会：社会治理结构再造的根本保障

党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。“打造共建共治共享的社会治理格局”最根本的是理顺国家与社会的关系，这是我国社会治理改革的“牛鼻子”，抓不住这样关键点可能会导致治理改革“头疼医头脚疼医脚”，治标不治本。这就需要加强社会治理的制度建设，然而，“一切人类的集体生活都是由法律直接或间接地塑造的。”[31]要从根本上理顺国家与社会的关系，再造社会治理结构从而解决当下社会治理中的诸问题，最终还是要回归法治。“改革路径需要法治来开拓，改革的成果也需要法治来及时确认和巩固。”[32]法治体系与国家治理体系具有同构性[33]，从长远看，我国社会治理结构的再造最终要依赖法治社会的构建。作为法治中国的重要组成部分，法治社会视阈中的社会治理具有以下结构性特质。

(一)以社会权力为基础，构建新型社会治理的根基

从治理领域角度看，国家治理可分为政府、社会和市场三个特质不同的场域；而从权力视角看，三大场域是由性质不同的权力(利)支撑和构建起来的：国家权力支撑和构建了政府(大政府，不仅仅是指行政机关)，个体私权支撑和构建了市场；而社会领域则是由社会权力(7)社会权力不同于作为私权的社会权，它实际上是一种社会公权力，是指个人和社会组织参与社会治理的权力。关于社会权力的界定学界有一定差异。郭道晖认为社会权力是对应于国家权力的，是在“国家—社会”一体化转化为二元化的条件下形成的。作为相对独立于国家的社会主体，以其所拥有的社会资源对社会与国家(政府)产生的影响力、支配力，就是社会权力。社会权力的主体包括各种社会群体、社会组织、社会势力以及公民个人。支撑和构建起来的。三大场域中的权力运行目的和运行逻辑都是有区别的。国家权力的运行以服务于全体国民的整体利益为归依，私权是个体实现私人利益的主要依靠，社会权力则是为实现社会共同体利益服务的。国家权力的主要机制是科层结构、命令系统以及法律强制，私权的实现机制是个体自治与契约，社会权力的实现机制是自愿与协商。社会权力不是来源于国家权力的恩赐，而是与国家权力一样，来源于私权的让渡，都是为了更好地“尊重和保障人权”。社会治理的基本前提是社会权力得到国家法律的承认、尊重和保障。

(二)构建平等、合作的伙伴关系，理顺社会治理的结构

法治社会的建立有赖于平等、合作的社会伙伴关系的形成。在社会治理场域，政府与社会组织等社会主体之间不应是恩庇与臣服的庇护关系，也不应是你死我活的对立两方，而是建立在平等基础上的合作伙伴关系。同为社会治理的参加者，政府与社会组织、社会组织与社会组织的法律地位是平等的，都享有法律所规定的权力，在法律所规定的限度内享有“自治”权。社会组织不是政府机关可以任意驱使的“助手”或“工具”，而是基于相互信赖的伙伴。社会治理的参与者在社会治理过程中合作而非对抗，他们之间的博弈不应是零和，而应该是共和、共赢。正如有学者指出，国家与其他社会势力可以相互赋权，国家效能变化的基础在于他们与社会的关联。社会改革目标是厘清、修复和重建社会中分散的权力与国家中集中的权力之间已遭到侵蚀的联系纽带。[16][19]83

(三)理顺社会自治与他治的关系，理清社会治理的疆域

在社会治理领域正确处理政府与社会的关系必然涉及社会自治与他治的关系。在国家全能主义时代，社会不过是国家的附属物，毫无自治权可言；在放管服改革的今天，政府依然在很大程度上主导着社会治理，社会自治是有限的。但政府的治理能力毕竟是有限的，随着社会的成熟，社会的“自治”能力及其程度会动态地增加。[34]正如有学者所指出的：“社会治理本来是社会的事情，应该由社会公众包括人民群众发挥主导作用。”[7]在法治社会时代，社会治理主要由社会主体自主完成——即社会自治。政府(包括执政党)在社会治理领域将逐步退居幕后回归它的本位，如为社会的发展做出宏观的蓝图设计、提供社会所必须的制度环境和必要的公共服务，以及对社会领域的纠纷进行裁断，即社会运行蓝图的规划者、规则的制定者、裁断者及必要公共服务的提供者。对社会来说，政府是他治者，永远不能取代社会自身的自治。在社会治理领域，社会自治与政府他治的界分应遵循辅助原则(或穷尽原则)，即只有在社会自治无效的地方，才需动用政府他治。“在可能的地方，应当在小的政治单位而不是大的政治单位中组织集体活动。在大的政治单位中进行组织，只有当把集体化予以分散和地方化时仍然有压倒的重要性，才能被证明是有道理的。”[35][38]

(四)促进多元规则和谐共生，增强规则之治的效能

治理归根到底是规则之治，在建设法治社会进行科学社会治理的历程中，“法律虚无主义”是有害的，“法律中心主义”[36]是偏颇的。社会治理的主体是多元的，社会治理的规则也是多元的，既需要国家法——国家制定法，也需要社会法——如社会组织章程；既需要硬法——国家强制法，也需要软法——行政指导、行政合同、社会习俗等；多元规则和谐共生，共同构成法治社会的规范谱系，任何单一的规范都无法建构完美和谐的社会治理秩序。如果把硬法比作是行驶在轨道上的高铁，那么软法就是滑行在水面上的轮船；如果国家法是城市的柏油马路，那么社会法就是乡间的羊肠小道。多种交通设施共同构建了完美的交通秩序，多样化的规范共同维系着完备的社会秩序，法治之路固然需要“道路通向城市”[38]，但亦须“城市联通乡村”。多元规则相互依赖，国家法的实施无法完全依靠自身的强制手段，需要借力软法和社会法，同样软法和社会法的实现往往也要借助于国家法的庇荫。多元规则相互补充，尺有所短寸有所长，国家法投射不到的地方就会有社会法潜在地发挥作用，社会法无力维系的地方有国家法在管控。

(五)构建、贯通多元参与通道、平台，增进治理的回应性

法治社会是一种回应性的社会，必须及时、有效地回应社会各阶层的心声和诉求。为此，需要贯通多元社会参与通道，夯实虚实二元参与平台。就参与通道而言，目前存在参与通道不协同、不贯通的情况，如“信访不法”“信诉(诉讼)不信议(复议)”甚至“有冤无处诉”的情况；就参与平台而言，存在实体性平台(社会组织)放松管制而虚拟性平台(网络平台)强化管制的情形。因此，如何进一步修改行政诉讼法、行政复议法，提升信访、听证、调解等方面规范的立法等级，疏通诉讼、复议、信访、听证、调解等多元社会参与通道；如何平衡实体性与虚拟性参与平台的发展是今后一段时期我国法治社会构建无法绕开而必须破解的历史课题。

五、结语

《孔子家语·贤君》：“吾欲使官府治理，为之奈何？”《荀子·君道》：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理”。在古代，治理一般被认为是皇家的事，官府的事，官员的事，黎民百姓仅是被治理的对象，是被动的服从者。这种观念在今天依然颇有市场，这是与国家治理、社会治理现代化的大势不相适应的，无论是国家治理还是社会治理都不是单纯依赖国家就可以独立完成的，释放全部社会活力，动员一切社会力量是至关重要的。为此，必须理顺国家与社会在社会治理中的关系，让国家和社会各归其位，而这归根到底还是要靠法治社会的建构。通过法治的不断完善，逐步“明”(析)国家与社会的“分职”，“序”(顺)国家与社会的“事业”。在法治实践的不断推进中逐步提升国家与社会的协作能力、治理能力，法治社会才是社会治理现代化的根本保障。