阎战友

（水利部海河水利委员会，天津 300170）

当前，我国已实现了第一个百年奋斗目标，全面建成了小康社会，实现了现行标准下人口全面脱贫，正在向着建设社会主义现代化国家的新征程迈进。进入新发展阶段，我国社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在构建新发展格局的新时代，如何以水资源支撑和保障经济社会的高质量发展，是摆在我们面前的一个重要课题。

1 高质量发展的基本内涵

1.1 概念提出

2017年10月，中国共产党第十九次全国代表大会首次提出了我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段；2020 年10 月，党的十九届五中全会指出，我国已转向高质量发展阶段。这表明，我国的发展从关注经济规模和增长速度，转向关注经济增长的质量和效益；从关注经济增长一个维度，转向关注经济发展、社会公平、生态环境等多个维度。

1.2 基本内涵

高质量发展概念的提出源于经济领域，但其内涵不仅限于经济领域，而是涉及经济社会的方方面面。经过多年的建设，特别是四十多年的改革开放，我国经济社会发展成效显著，建成了全球第二大经济体，全面建成小康社会。但是，在发展质量上，还存在不平衡、不充分、可持续性弱等问题。因此，推动高质量发展，既是保持我国经济持续健康发展的必然要求，也是适应我国社会主要矛盾变化和全面建设社会主义现代化国家的必然要求。综上，高质量发展应是以完整、准确、全面贯彻新发展理念为基础，以解决影响发展质量的问题为着力点，以全面、协调、可持续为目标的发展。

全面发展即经济社会等各方面、各领域的发展，包括水利领域的高质量发展。习近平总书记明确指出，高质量发展不是局限于经济领域，经济、社会、文化、生态等各领域都要体现高质量发展的要求。

协调发展强调发展的均衡性、协同性，是指不同区域间、行业间，以及同一区域内不同行业间、同一行业内不同区域间，特别是城乡之间的发展要实现均衡、协同发展。从水利视角看就是要实现水利行业内及与其他行业的均衡发展，以水资源在区域间、行业间、城乡间的合理配置为经济社会发展提供水安全保障。

可持续发展强调发展的稳定性、公平性、持久性，是指以创新为第一动力、协调为内生特点、绿色为普遍形态、开放为必由之路、共享为根本目的、安全为底线要求的长远发展。从水利角度讲就是坚持人与自然和谐共生，实现人水和谐。

2 高质量发展对水资源的要求

水是经济社会发展的基础和关键要素，更是生态环境的重要组成部分。水利是经济社会的重要领域，经济社会的高质量发展离不开水利的高质量发展，离不开水资源的支撑和保障。

当前，我国已进入全面建设社会主义现代化国家的新阶段，为了适应社会主要矛盾的变化和新阶段发展的需要，特别是人民群众对水资源水生态水环境的美好需求，迫切需要解决水利发展不平衡不充分的问题，全面提高水安全、水资源、水生态、水环境治理和管理能力，为社会主义现代化建设提供水安全保障。为了给经济社会高质量发展提供更加有力的水资源支撑和保障，水资源管理要着重在以下几方面发力。

（1）水资源利用方面。要着力提升集约节约利用能力，大幅提高水资源利用效率和效益。

（2）水资源配置方面。要着力提升优化配置能力，明显提升水资源要素与经济社会要素适配性。

（3）水生态治理方面。要着力提升生态保护治理能力，显著改善大江大河大湖水生态环境。

（4）水资源管控方面。要着力提升水资源刚性约束作用，促进经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。

3 海河流域水资源管理与高质量发展要求的差距与不足

海河流域地处我国华北地区，地跨京津冀晋鲁豫蒙辽8个省（自治区、直辖市），流域面积32万km2。海河流域水资源匮乏，属资源性缺水流域。根据全国第三次水资源调查评价成果，海河流域多年平均水资源总量327 亿m3，流域内人均水资源量211 m3，仅相当于全国平均水平的10%，远低于人均1 000 m3的国际水资源紧缺标准；流域亩均水资源量201 m3，为全国平均水平的14%；在全国各大流域中，海河流域的人均、亩均水资源量是最低的。

经过多年建设，海河流域治理取得了显著成绩：建成南水北调东中线一期工程、引黄工程、京密引水渠、引滦入津入唐工程等水资源配置工程体系；实行最严格水资源管理制度，强化水资源消耗总量和强度双控，流域供用水总量稳定在370亿m3左右；流域节水水平全国领先，农田灌溉水有效利用系数达0.65；流域水生态环境状况持续好转，永定河实现1996年以来首次全线通水，滹沱河等15条河流和白洋淀等7 个湖泊生态补水超过90 亿m3，河湖水生态环境显著改观。但是，与经济社会高质量发展要求相比，流域水资源管理还存在以下主要问题和不足。

3.1 流域“人地水”不平衡矛盾突出

海河流域水资源禀赋条件差，经济社会发展布局与水资源条件不匹配的格局尚未根本改变。海河流域水资源量仅占全国1.2%，而流域耕地、人口和GDP 经济总量分别为全国的7.7%、11%和12.6%，“人地水”不平衡的矛盾仍然突出。南水北调东、中线一期工程通水后，流域用水紧张局面虽得到一定缓解，但水资源供需仍然处于“紧平衡”状态。

3.2 水资源过度开发问题严重

为了满足经济社会快速发展的用水需求，20 世纪80 年代以后，海河流域不得不大量开采地下水、挤占河道生态用水，造成流域水资源过度开发。根据全国第三次水资源调查评价结果，海河流域水资源总体开发利用率高达106%，其中地下水开发利用程度高达114%，远超国际公认的40%的生态警戒线水平。

3.3 水资源节约利用水平有待进一步提高

海河流域虽然总体节水水平较高，但流域内各省市区发展不平衡，与世界先进水平还有差距，节水仍有一定的潜力。《中国水资源公报》显示，2020 年海河流域各省市农业灌溉水有效利用系数为0.551～0.750，流域平均为0.65，与世界先进水平的0.7～0.8 还有一定差距；各省市万元GDP用水量为11.2～112 m3，省市间差距较大。

3.4 水资源配置体系不完善

南水北调东、中线一期工程的建成通水，进一步完善了海河流域水资源配置体系、提升了流域供水保障能力。但是，流域内部分区域还存在河湖库渠联通不畅问题、南水北调受水区仍有局部配套工程仍不完善和公共供水管网覆盖内“最后一公里”未接通等问题，由此导致流域调配能力受限，供水保障存在风险。

3.5 水生态环境状况仍不容乐观

海河流域水资源水环境严重超载，水资源过度开发挤占大量生态环境用水，导致河道断流干涸、河湖湿地面积减少、生态功能退化、入海水量锐减、地面沉降、海水入侵等问题仍很突出。对流域内面积1 000 km2以上的32 条河流调查分析表明，1980—2016 年常年断流的河流16 条，经常断流的河流10条；对流域内面积1 km2以上的12 个湖泊调查分析表明，湖泊面积自20 世纪50 年代以来均有较大萎缩，白洋淀2001—2016年面积约113 km2，较20世纪六七十年代下降约58%；全流域2001—2019 年年均入海水量38.5亿m3，较1956—1979年下降75%。

3.6 水资源刚性约束制度未建立

海河流域内多数跨省河流水量分配方案、各区域地下水的取水总量和水位控制指标尚未确定，流域地表水、地下水等水源可用水量不明晰，水资源刚性约束指标体系不健全；流域性地下水超采管理相关政策、水资源超采区域取用水管理制度不完善，各区域以水而定、量水而行观念还未根本树立，水资源管理刚性约束作用不明显。

4 海河流域强化水资源管理的对策建议

2019 年9 月，习近平总书记在郑州的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求。2021年10月，在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，习近平总书记进一步强调，要精打细算用好水资源，从严从细管好水资源。

“十四五”是我国建设社会主义现代化国家的关键时期，面对新阶段高质量发展的要求和水资源工作存在的主要问题，海河流域水资源管理要贯彻新发展理念，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发展”的治水思路，落实“四水四定”原则，以流域水资源承载能力为约束上限，以满足人民群众对优质水资源、健康水生态、宜居水环境的需求为目标，强化水资源刚性约束管理，提升流域水资源集约安全利用水平，促进人水和谐，为流域经济社会高质量发展提供可靠的水资源支撑和保障。

4.1 推进“以水而定、量水而行”发展

贯彻绿色发展理念，落实“以水而定、量水而行”发展要求，强化“有多少汤泡多少馍”意识，加强水资源刚性约束管理，推进流域内各区域“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，根据水资源承载能力优化城市发展空间布局和人口规模、工农业生产布局、结构与规模，推进水美乡村建设，促进水、经济社会和生态环境协同发展。

4.2 建立海河流域水资源刚性约束指标体系

建立健全水资源刚性约束指标体系，加快跨省河流水量分配、地下水取水总量和水位等管控指标确定等工作，明确流域内各区域地表水、地下水、外调水以及非常规水可利用量上限；研究确定流域水资源合理开发利用程度上限阈值、省界及河流重要断面生态水量（流量）指标、各区域灌溉水有效利用系数等指标，强化指标约束管理，推进经济社会发展与流域水资源条件相协调。

4.3 健全水资源刚性约束管理法规制度

参与修订《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规，修订《海河流域取水许可实施细则》，制订流域地下水管理制度，建立水资源开发利用分区管理制度和水资源超载地区取水许可限批制度，为强化流域水资源管理提供法规制度保障。

4.4 完善水资源配置工程体系建设

完善海河流域城乡供水体系，在海河流域“二纵六横”配置体系的基础上，加快南水北调东中线受水区城市配套工程建设，实现外调水工程与当地供水工程互联互通，优化城市间、区域间水资源调配能力；完善大中城市以输水渠（管）道、调节水库、水厂及配水管网建设为主的城市供水网络体系，提高工程调蓄能力和配水能力。加快南水北调后续工程建设，进一步提升海河流域水资源调配能力。积极推进城乡供水一体化和农村供水规模化发展，为流域城乡协同发展提供水安全保障。

4.5 严格取用水管理

强化水资源刚性约束管理，落实从严从细管好水资源要求，严格许可审批和水资源论证管理。落实“以水而定、量水而行”发展要求和取用水管理有关政策、规定，把水资源承载能力作为经济社会发展用水刚性约束上限，严格水资源论证技术审查和取水许可审批；加强取水户取、用、耗、排全过程管理，强化取水用途管控和用水定额管理，推进灌区节水改造和工业、生活节水，提高水资源利用效率和效益，提升流域水资源集约节约利用水平。

4.6 持续推进河湖复苏

坚持系统治理观念，持续推进永定河、白洋淀等海河流域33个重点河湖水生态保护修复，充分利用当地地表水、引江引黄水、再生水等多种水源，持续推进河湖补水，加强水资源调度管理，复苏流域河湖生态环境；研究建立生态补水长效机制，明确补水条件、标准、费用分摊等内容。

4.7 加强地下水超采综合治理

积极推进华北地下水超采综合治理和晋鲁豫地下水超采治理试点工作，强化流域内各省市区地下水取水总量和水位等管控指标落地管理，采取封井、种植结构调整及农业轮耕休耕、置换水源、河湖补水、地下水限批、价格补贴等措施，切实减少地下水开采量，减缓地下水位下降趋势，促进地下水位回升。研究建立地下水置换奖惩机制，持续推进海河流域地下水回补。

4.8 加强水资源承载能力监测预警机制建设

流域水资源承载能力是经济社会高质量发展的重要基础，要建立水资源承载能力动态评价机制，明确流域内水资源超载和临界超载地区清单。建立水资源承载状况预警机制，加强跨省河流省界断面、水量分配和生态流量重要控制断面、地下水、规模以上取退水口等监测体系建设，对用水、生态环境等问题及时预警，为流域经济社会发展决策提供水资源方案，促进流域产业布局和经济社会发展与水资源承载能力相协调。健全水资源超载治理机制，动态调整水资源超载地区、临界超载地区清单，实行水资源超载地区新增取水许可限批；建立水资源超载地区治理责任制，明确地方政府水资源超载治理目标责任。