徐洪城 宋军 李峰远

近年来，我国社会主义市场经济不断发展，逐渐城市化、工业化，农业现代化也紧跟发展的脚步，农村劳动力逐渐不愿意继承小规模传统农业生产，因为那样的成本太高。这种机会成本上升的趋势是，吸引大量农村劳动力进入沿海工业城市，土地承包主体和经济主体分离，主要是集体成员口头承诺的承包地块，以及年轻农村人口流失严重的地区大量废弃耕地。因为农民承包经营权的产权界限规定得非常模糊，土地资源不能通过市场手段分配给规模经营的农业经济主体。不仅损害了农民的利益，也阻碍了所有者物权市场化配置的进程。在此背景下，明确农村房屋不动产产权、鼓励农村经营性建设用地入市、激活农村闲置宅基地逐步成为解决新时期“三农”新问题的共识。

一、农村土地“三权分置”实施的制约因素

家庭联产承包责任制中会出现很多问题，比如承包权与土地所有权分离会导致责任权利不清晰、土地所有权模糊、利益主体不明朗等问题，农村土地“三权分置”作为一种新的土地制度模式就可以有效解决这种问题，进一步释放土地所带来的的利益。但是，农村土地“三权分置”在具体实施过程中面临着三权利益博弈产生失衡的困境，存在着法律和制度上的束缚，与此同时，也面临着因配套设施不完善而无法实现经营权的局面。

1.经济性因素

“三权分置”制度的顺利实施，首先就是确定三权利益主体之间的关系。在社会主义市场经济体制管理下，三权主体从各自利益的角度进行出发，相互博弈。（1）三权中只有土地的经营权能够进行市场交易和流动。因此，为了获取更大的时效利益，农村人民注重土地经营权，其主体地位逐渐被强化，逐渐弱化了土地的承包权和所有权，三权的矛盾变得更加突出。（2）外来和工商资本注册人对农民拥有的土地经营权和承包权的构成很大威胁，使农民的经济利益受到了损害。（3）房屋闲置和农村建设用地使用粗放，农民追求短期收益选择外出务工，人口外流而导致土地产值及附加值收益不增反降，与土地经济学中土地增值收益相左。以信阳市浉河区为例，信阳市处于河南湖北交界节点城市，浉河区第一产业丰富，属于宜居康养型城市，交通便利，南北通达郑州武汉两大中原城市，人员外出务工频繁，以期获取更大经济收益，常住人口持续净减少，表明农民在机会成本选择中宁愿放弃居住地产业提升也要追求离乡务工收益。土地流转特别是农村建设用地所创造的经济效益不明显。

2.机制性因素

“三权分置”中的经营权也有很多问题：（1）经营权流转机制不完善。我国的土地承包经营权制度虽然已经建立存在了很久，但缺少产权权益保障性机制，流转权益合法保障受到冲击。（2）历史形成面积超限导致产权认定存疑。根据河南省农村宅基地和村民自建住房管理办法规定，同以浉河区为例，当地确权登记认定面积上限为200m2，超限面积无法认定导致经营权的切实登记存在滞后。因此，市场交易和流动性容易产生责任模糊、权利不明确等问题。（3）缺乏经营权担保的支持体系。虽然“三权分置”的顶层设计明确表示可以担保土地经营权，但在实施上存在很大的阻力，无法将有效合法的房屋不动产转变为流动资金带动生产经营。

二、农村土地“三权分置”的实现路径分析

农村土地产权制度的改革不单单影响农民增收、农业发展和农村稳定，同时国家粮食安全也与其有不可分割的关系。在探索“三权分置”应该如何完善的道路上，在与国情密切结合的基础上，寻找一条效率高的可持续发展道路。

1.完善权利流转法律体系，加强政府扶持和政策引导

第一，以《物权法》为参考，完善《农村土地承包法》和《土地管理法》中农村土地承包权的流转机制，在法律层面设计农村土地三权分离。第二，在新一轮国土空间规划中预留一定建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地，优化居住与休闲、旅游用地用途转变，助力乡村振兴的建议。第三，加快现有农村补贴政策的调整，土地的分配本身与补贴农业土地承包权的身体有关，按补贴项目进行分类，农地补贴、粮食直补、地上附着物补贴、建筑物构筑物征收可以切实分配给三权分离后的真正主体，以确保合理和公平的激励补贴能够完全实现。

2.强化对经营权流转的监督管理

第一，要加强监管经营权流转市场。政府应采取的宏观调控手段的优势，以促进合理的农村不动产产权价格波动，避免自然资源资产流失。第二，要实施经营权流转的期限监管政策。在合同中要充分考虑现实情况，明确土地所有权和农业生产，合理确定经营权流转期限，一般设计最低期限为3至10年，原流转主体享有优先续签权，可提前1～2年签订下一期的土地经营权流转合同。第三，要加强对经营权流转程序的监督管理。一方面要制定经营权获取准入机制，对资本进入市场要严格把关。另一方面，审查获得资本，经验和技术的农村土地主体管理权的条件，以确保土地的预期用途等。

三、农村不动产确权登记问题

1.超面积及一户多宅问题

2019年8月26日，《中华人民共和国土地管理法》修正案在第十三届全国人大常委会第十二次会议上正式审议，并在2020年1月1日起正式施行。土地管理法的第六十二条规定∶“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”但受历史遗留问题、宅基地管理问题等影响，现实情况往往更加复杂，通过浉河区农村房屋不动产权籍调查工作分析成因：（1）因继承、受让、赠予房屋等形式发生实际占用宅基地，形成“一户多宅”情况。（2）符合分户建房或新分宅基地条件但未实施或未经批准私自分户建宅。（3）浉河区农村地区大部分属于山区，宅基地分散独立。农民逐渐在其不动产周边搭建简易房、圈舍、农具房、厕所等临时性建（构）筑物，测量后超出当地批准面积。

2.房地权属关系模糊或存在指界争议问题

在实际工作中发现，浉河区因山区宅基地分布分散，与中部平原确权工作常遇临宗纠纷不同，指界争议较少，但因新型社区扶贫搬迁或外出务工造成了一定旧宅基地空置，也有少部分属于因继承、分家析产等原因，造成房地权利主体不一致，导致部分符合规定标准的宅基地、房屋等不动产因权属问题无法进行登记发证。

四、解决农村不动产确权登记问题的对策

1.完善农村不动产确权登记管理制度

为了提高工作效率和经济效益，地方农村政府合理利用法律法规，自然资源管理部门应充分利用国家有关农村土地资源准确性，逐步完善农村不动产确权登记管理制度，确保确权登记过程能够依照法律法规进行。并以农村不动产登记工作为依托，依法合规进行宅基地审批及回收工作，制定明确的规章制度，落实部门行政责任，通过有效的监督管理措施，保障农村不动产产权登记工作有序、公平、公开、公正开展。

2.规范农村不动产确权登记工作流程

对于人口较多的农村地区，为解决一户多宅、面积过大、耕地占用等问题，并限制今后上述问题的再次发生。在今后的工作中，相关部门应统一省、市、区（县）确权登记发证标准与流程，明确农村宅基地改革和管理职责，特别是市本级管理的区、管委会均应做到流程一致、标准一致、方法一致、结果一致。同时，根据调查真相和历史原则调整工作流程，依照法律法规确保登记的有效性，保障农户切身利益。

“三权分置”的实施为乡村振兴开辟了新路径。实施农村不动产产权登记工作，为激活农村产业奠定了法律支撑和技术基础，为赋予农村经营主体更多的经营土地权能，有利于促进在更大范围内土地经营权实现优化配置，提升土地资源节约集约水平和土地增值收益。