陈海兰

（中共贵州省委党校，贵州 贵阳 550025）

党的十九大报告提出:“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。”农村土地制度作为农村制度体系的基础与核心,既是全面深化农村改革的重点,也是深入实施乡村振兴战略的关键。党的十八届三中全会以来，中共中央就农村宅基地制度改革作出了一系列重要部署，从“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”到33个“三块地”改革试点地区的确定，再到“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”的提出，这些是中央致力实践探索、善于总结经验的结果，也得益于各地在完善农村宅基地制度上勇于创新、不断进取的改革精神。因此，及时总结贵州省荔波县洪江村宅基地“三权分置”的实践经验，对完善农村宅基地制度和推动全省其他地区农村宅基地制度改革具有重要借鉴意义。

一、农村宅基地制度改革背景及困境

中国农村宅基地制度是中国特有的一项制度，其建立、改革都与中国经济社会发展各个历史阶段紧密相关。新中国成立以来，中国农村土地经历了“农民所有，农民使用”，“集体所有，集体使用”，“集体所有，农民使用”三次变迁。当前农村宅基地制度的主要依据是《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）及《中华人民共和国民法典》，它包括集体所有、无偿使用，一户一宅、符合规划，面积合理、政府审批，房地一体、不得抵押等规定。

在过去的六七十年时间，宅基地法律制度在维护集体经济组织存续、保障农民居住权益、节约土地利用等方面，发挥了预定的法律功能。随着中国城镇化进程加快，农村人地矛盾日渐凸显：一是宅基地作为福利保障品，需求出现两极化。一方面，在经济较发达地区的农村，集体土地或被划入征收范围，或因集体建设用地紧张，无法满足一户一宅要求；另一方面，在相对偏远落后的农村地区，农民进城落户，或在城乡之间流动，村庄逐渐空心、衰落，农房闲置、坍塌现象较多。二是农村宅基地不能抵押，不能转让给非本集体经济组织成员，使得宅基地的财产性功能难以实现。三是宅基地使用权无偿获得，宅基地使用权资格认定标准不确定，宅基地退出机制缺乏，因赠予、继承等导致一户多宅等问题错综复杂，这些都迫切需要农村土地制度改革。

2018年1月，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出要“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。这是继承包地“三权分置”后，中国农村土地制度的又一重大改革举措。如何推动农村宅基地“三权分置”，需要从农村宅基地产权制度和农村宅基地管理制度两方面来考虑。在乡村振兴的目标要求下，农村宅基地制度目前存在两个困境。

困境之一：宅基地“三权分置”的权利内涵界定有待明晰。学术界对宅基地“三权”的法理解析及法律表达进行了多方面的深入探讨，可归纳为以下几点：第一，集体所有权主体及权能虚设，村集体的主体是特别法人，应该以登记为农民专业合作社法人或企业法人等方式来确定其市场主体地位，同时，宅基地长期稳定的使用权，已经接近所有权的权能，应探索宅基地退出机制。第二，资格权应具备身份性权利和财产性权利双重性质，资格认定标准有户籍、实际居住、义务、出生、贡献率等说法。第三，关于资格权与使用权的关系，有认为资格权是从使用权中派生出来的，也有认为资格权是从集体所有权中派生出来的。第四，围绕是否应该赋予宅基地使用权人完整的用益物权，学术界形成了禁止说、限制说和自由说。

困境之二：宅基地“三权分置”的具体实现形式有待进一步实践。梳理各个试点地区的实践，关于宅基地制度改革，各地主要从取得置换、明晰产权、自愿退出和抵押担保等方面做了不同程度的探索，具体有建立新社区、迁村腾地，确立“一户一宅”改革目标、颁发房地一体不动产权证，建立超标、闲置宅基地无偿或有偿退出机制，允许确权后房屋所有权和宅基地使用权抵押贷款等。宅基地“三权分置”的具体实现形式不能脱离乡村振兴这个大局，如果只考虑产权的分割和流转，对使用权受让主体，使用权流转方式、用途不加考虑，那可能不是发展农村，而是消灭农村。第一轮试点中，有些地方清理、收回宅基地后，除了留待分配给新的集体成员，也不知道该如何处置。有些地方农房抵押是被动的改革试验，并无内在动机，不知如何支配贷款，没有真正助力乡村振兴。

二、荔波县洪江村探索宅基地“三权分置”过程简述

洪江村距荔波县城20公里，距小七孔景区15公里，海拔750米，属于季风性湿润气候，年平均气温18.9℃，森林覆盖率65%以上，建有洪江水库，水源较充足。全村9个自然寨，10个村民小组，2018年全村人口393户1494人，主要为布依、水族、苗族，耕地面积924亩，以种植业、养殖业为主。

（一）缘起脱贫攻坚

2016年4月，贵州省教育厅选派第一书记到洪江驻村，为做到精准识别贫困户，尽快实现脱贫目标，驻村第一书记和村“两委”班子开始全方位走访调研。经过深入摸底，反复思索，他们一致认为，结合荔波县全域旅游发展战略，利用洪江村织布、扎染等民族技艺和传统农耕文化，开发乡村旅游和休闲农业，推动农文旅一体化发展是实现老百姓增收致富的重要途径。

（二）聚焦闲置农房

为实现这一目标，驻村工作队和村“两委”开始进一步梳理洪江村的基本情况。在反复调研中，洪江村的老房子引起了大家的注意,它是典型的干栏式结构，下层饲养牲口，上层住人，虽然多数已闲置或坍塌，但是老房的一梁一墙承载着洪江的历史，具有一定的保护和开发价值。经过驻村工作队和村“两委”的初步统计，这样的老宅在洪江村有一百多栋，结合当时荔波县的民宿发展政策，驻村工作队和村“两委”定位洪江村应该走“活化干栏，激活村落”的发展道路，且将目标人群锁定在康养人士和艺术家身上。

（三）初试“认养”模式

驻村期间，洪江村第一书记利用进京开会的间隙，到宋庄与艺术家们进行交流，邀请艺术家们参与洪江的民宿改造。经过多次沟通，2016年10月，北京宋庄第一批艺术家来到了洪江村考察，在村“两委”“每栋老房1万元认养30年”的承诺下，洪江村第一份老房“认养”协议签订。消息一出，越来越多的艺术家来到洪江村。他们被这片淳朴、原生态的大自然深深吸引，将当地闲置的老房修缮或改建为居室兼文创房，计划旅居于此，并开展艺术创作。

（四）开启试点改革

2017年2月，黔南州人民政府办公室《关于印发黔南州农村集体建设用地使用权制度改革试点工作指导意见的通知》（黔南府办发〔2017〕5号）确定了“开展农村集体土地和房屋确权登记”“推动农村集体建设用地有偿使用和使用权流转”“推动农村房屋产权有序流转”为主的改革试点，并配套有《黔南州农村宅基地管理暂行办法》《黔南州农村集体建设用地有偿使用和使用权流转管理暂行办法》。2017年4月，洪江村被列入黔南州农村集体建设用地使用权制度改革试点地区。这时，洪江村已签订老房认养协议52份。有了试点政策，脱贫攻坚队和村“两委”再赴北京，选择艺术家聚集的宋庄、上苑、798等地，开展现场办公会，向艺术家们推介洪江。2018年4月，中共荔波县委全面深化改革领导小组会议（荔改纪〔2018〕年4号）研究通过《关于农村集体建设用地使用权制度改革办证问题的请示》，同意在按程序完成改革试点村集体建设用地使用权有偿使用后，可为有偿使用者办理集体建设用地使用权证。

三、荔波县洪江村探索宅基地“三权分置”的主要做法及成效

（一）配套改革措施，提供改革依据

根据黔南州人民政府办公室《关于印发黔南州农村集体建设用地使用权制度改革试点工作指导意见的通知》（黔南府办发〔2017〕5号）和黔南州人民政府《关于荔波县申请将淇江风光带10个村列入黔南州农村集体建设用地使用权制度改革试点的批复》（黔南府函〔2017〕66号），中共荔波县委、荔波县人民政府办公室下发《关于印发荔波县农村集体建设用地使用权制度改革试点工作实施方案的通知》（荔党办发〔2017〕45号），并制定了《荔波县农村集体建设用地使用权制度改革试点村宅基地有偿退出实施方案》《荔波县农村集体建设用地使用权交易管理暂行办法》《荔波县农村集体建设用地储备管理暂行办法》《荔波县农村集体建设地使用权有偿使用费收支管理暂行办法》《荔波县农村产权交易管理办法》(暂行)等配套改革措施，为闲置宅基地及闲置农房收储、交易和确权颁证提供依据。

（二）建立退出机制，有效收储土地

试点开始后，洪江村根据宅基地4万元/亩，农房价格由村委会与村民协商确定的原则，鼓励村民自愿退出闲置宅基地和闲置农房。退出程序是先由村集体拟定《收回集体建设用地使用权方案》，报镇人民政府批准，然后村委会与村民签订收储协议，并申请土地登记机关办理土地使用权注销登记，退出宅基地纳入村集体储备管理，最后村委会申请办理集体建设用地使用权登记。荔波县国土资源局首次划拨宅基地收储专项补偿资金75万元，第一批收储闲置宅基地和闲置农房42宗。村委会将收储的宅基地作为集体建设用地，向艺术家们出让使用权，获得的出让金继续开展收储工作。截至2022年6月，洪江村已收储闲置宅基地和闲置农房约1.98万平方米，支付群众补偿资金300余万元。

（三）明确使用条件，落实集体地位

为落实宅基地集体所有权，相关配套政策明确规定：一是集体建设用地使用权出让后，土地的所有权仍属本村集体，且出让的土地使用权不包括地下资源。二是出让的集体建设用地使用权年限为50年，到期后需继续使用的，应当于到期前一年向村集体提交续期申请书，村集体同意续期的，双方重新签订土地有偿使用合同，并重新支付有偿使用费。三是集体建设用地使用权出让后，土地的使用必须符合村庄整体规划等相关规定。四是根据社会公共利益，村集体可提前收回土地使用权，只需对收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年期土地使用权价格给予土地使用人相应的补偿。五是以认养等方式取得房地一体使用权的，使用期满，使用人应无条件归还房屋和土地。

（四）规范交易流程，保障双方权益

闲置宅基地收储后作为集体建设用地，其使用权交易流程是村委会对拟有偿使用地块提出动议，经村民委员会代表会议同意，然后在所在村进行公示无异议后（公示主要内容：有偿使用的起始价、用途、位置、有偿使用年限等），再经村民委员会申请，镇人民政府审核，县改革办提出审查意见，报县政府批准同意。产权价值评估金额10万元以上的由荔波县农村产权交易中心以招标、拍卖或者挂牌方式确定使用人和使用价格,最低价每平米不少于105元，其他的集体建设用地有偿使用，可以采用协议方式确定使用人和使用价格，最终都由村委会与有偿使用权人签订有偿使用合同。

（五）及时确权颁证，完成“三权分置”

合同签订后，有偿使用权人必须一年内改造或修建房屋完毕，凭有偿使用合同（权属来源）向不动产登记中心申请办理不动产登记证，有偿使用权人可凭不动产登记证办理抵押登记或在5年后办理转让或变更有偿使用权人。截至2022年6月，洪江村通过农村产权交易中心完成交易41宗土地，办理使用权证登记发证29本。至此，农村宅基地“三权分置”完全实现。

四、荔波县洪江村探索宅基地“三权分置”的经验启示

从探索旅游脱贫到定位民宿改造，从艺术家认养老房到集体建设用地使用权制度改革试点，洪江村实际上是完成了一次农村宅基地“三权分置”的探索，在这个过程中积累了一定的经验，对乡村振兴背景下如何完善农民闲置宅基地和闲置农房利用政策，提供了重要启示。

（一）全面实现乡村振兴是探索农村宅基地“三权分置”的重要目的

宅基地“三权分置”第一次被提出是在《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中，是强化乡村振兴制度性供给的重要内容。相对于大多数“三块地”试点地区无目的地收回宅基地使用权，或将使用权用于新型城镇化建设，洪江村在驻村工作队与村“两委”班子的密切配合下，依靠良好的生态环境和古朴的民族文化吸引了美国、西班牙、瑞士和全国各地的艺术家来到洪江修补认养老房，激活传统民族文化，赢得“北有上苑宋庄，南有荔波洪江”的美称。截至2022年6月，洪江村改造修复老房48栋，建成艺术家工作室31栋，在建39栋，即将启动建设3栋。贫困村变成网红村后，不仅吸引了更多艺术家，也吸引了学校、媒体、投资人、干部学习考察团和村民。老百姓的经济收入途径越来越多，“发展无门的窘境”业已被打破，一个曾经衰落和被抛弃的村子，因组织振兴、生态振兴、文化振兴、人才振兴、产业振兴而全面振兴。

（二）集体统筹有偿收回是探索农村宅基地“三权分置”的关键环节

由村集体有偿收回闲置宅基地，一方面，强化了集体所有权地位，有利于发挥集体效用，另一方面，规避了法律风险。洪江村是因为集体建设用地使用权制度改革试点政策，利用村集体收回宅基地使用权来实现宅基地“三权分置”的，否则，在“宅基地只能转让给本集体经济组织成员”的规定下，“三权分置”基本无法操作。洪江村的实践说明，宅基地使用权经村集体有偿收回后流转入市是宅基地“三权分置”的关键环节，是完善农村宅基地管理，节约土地资源，增加农民财产性收入的重要手段，有利于农村土地制度改革稳定有序。不论何时，要保证落实集体所有权，不能因为农民有资格权，就完全放开自由交易。资格权是指按照“一户一宅”要求有依法取得宅基地的资格，即身份权，以及在宅基地“三权分置”时，有参与收益分配的资格权，即财产权，而不是对宅基地自行处置的资格。对于闲置宅基地，应鼓励农民依法自愿退出，由村集体协商收回，统一管理；对于农村正在发挥居住功能的宅基地转让、分割出租或抵押，也应先由村集体收回使用权，只需在集体所有权、农民资格权之间建立长效的、相对完善的收益分配机制。

（三）始终确保农民利益是探索农村宅基地“三权分置”的底线要求

农村土地制度改革必须尊重农民意愿，保证农民利益不受损。在学术界的讨论中，有人认为宅基地闲置的根本原因是无偿取得，长期使用，建议探索建立宅基地有偿使用制度；有人认为宅基地不具有继承性，因继承导致一户多宅的，应无偿退出；有人认为宅基地管理制度束缚太多，应该完全放开交易市场；有人认为进城落户农民已不需要农村保障住房，应退出宅基地；也有人认为要保障进城落户农民的宅基地使用权。各种争论代表着各种利益诉求。在洪江村宅基地“三权分置”探索中，不管是闲置宅基地有偿退出，闲置农房收储价格确定，还是收储后的宅基地进行使用权交易动议，都完全尊重农民意愿。目前，洪江村在“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则上，顺利完成了全村宅基地外业测量，准备给村民确权颁证，在资格权确定问题上，完全没有学术界讨论的那么复杂。所以，在宅基地“三权分置”的权利内涵界定方面，不仅要从法理上分析，还要从中国农村社会历史实践中去总结，法律应该体现民意。

（四）尊重规律循序渐进是探索农村宅基地“三权分置”的重要原则

宅基地“三权分置”提出后，关于宅基地如何入市引起社会广泛关注和讨论。洪江村宅基地“三权分置”一是针对闲置宅基地，二是经过集体收储。非闲置宅基地还具有居住保障性质，不适合过多地开发财产性功能，农户自由交易弱化了集体所有权，不利于市场秩序的建立、村庄整体规划和管理等。仅就提高闲置宅基地利用效率，洪江的方法可借鉴推广，对于增加农民的财产性收入，可进一步从集体分配制度设计、农房出租、抵押贷款等方面逐渐尝试。另外，城乡人口结构的变革是一个较长的历史过程，现阶段农民进城务工、落户的情况也十分复杂，农村宅基地使用权收回政策应灵活，有弹性。农村宅基地出让不同于承包地经营权出让，它还涉及到新入驻居民的社会治理，村庄的经济功能被激活，村庄文化功能、社会功能该如何与之相适应等问题。因此，农村宅基地“三权分置”制度设计不能一蹴而就，尊重社会发展规律，从实际出发，循序渐进是其改革的重要原则。