江南大学 沈雨芹

一、生态环境地方标准的定义和特征

（一）生态环境地方标准的定义

经过四十余年发展，我国已形成了“两级六类”环境标准体系，即国家、地方两级与环境质量标准、环境风险管控标准、污染物排放标准、环境监测标准、环境基础标准、管理规范标准六类。1989年《中华人民共和国环境保护法》公布实施，该法明确省、自治区、直辖市人民政府可就国家环境质量标准及污染物排放标准中未规定的项目制定地方标准，还可以对国家污染物排放标准进行加严。2020年颁布的《生态环境标准管理办法》完善了标准体系，增加了“生态环境风险管控标准”类别，同时也授予省级政府在此项标准的立法权。生态环境地方标准包括生态环境质量标准、污染物排放标准、风险管控标准及其他生态环境标准。地方环境标准是立足于国家整体环保要求，同时关注污染特征，综合地方环境现状制定的环境管理准则，其针对性和可操作性更强，是对国家环境标准的完善和提升。

（二）生态环境地方标准的特征

首先，地方环境标准制定和实施的主体特定，即省、自治区、直辖市的环境保护行政主管部门，其应当立足于地方环境管理目标和经济发展、科技水平等基础，对国家环境标准进行加严。其次，地方环境标准制定并实施的程序法定。再次，地方环境标准具有强制适用性。我国规定强制性环境标准必须执行，违反主体要受到相应的处罚。最后，地方环境标准的技术性突出。环境标准以环境基准为基础，内容多涉及各类污染物的质量、强度等因素，这就对制定人员提出了较高的专业要求。

二、生态环境地方标准的现状与不足

（一）我国生态环境地方标准制度现状

国家环境标准立足于国家整体情况，属于一般性基础性规定，难以平衡和满足各地的不同差异。地方环境标准需要通过细化、补充和提高国家环境标准，再针对性地解决区域的环境问题。近年来，各省市为了强化环境管理，不断加快环境标准体系建设步伐。截至2019年底，江西、山东等省份环境标准体系基本形成，北京在2019年发布五项环境标准后，地方环境标准的体系不断完善。地方环境标准数量较少的省份和尚未形成体系的省份也不断加快建设步伐，如江苏省提出对2022年底研究制定及修订100项环境标准项目的目标。其自2020年以来针对工业炉窑、半导体行业、化学工业水污染制定实施排放标准。其中半导体行业污染物的排放标准为首次发布。

整体上看，地方整体制定环境标准进展较快，但地区之间步调并不一致，部分省市已经形成并不断完善环境标准体系，但有些地区仍在体系建设之中。在发展过程中，其工作重点也从控制污染物总量转移，治理目标不断提高，总体呈现了改善环境质量和保障环境安全的发展趋势[1]。

（二）生态环境地方标准存在的制度不足

首先，地方环境标准相对于国家环境标准落后，缺乏及时有效的评价及修订机制。我国环境保护标准制定工作进展迅速，国家环境标准种类丰富，覆盖领域全面。生态环境地方标准起步较晚，部分省份还未构建好标准体系。此外，国家环境标准科学性较强，体系完备，而地方环境标准向污染物排放标准倾斜，集中在污染物综合排放、行业及流域污染控制等方面，环境质量标准作为污染物排放标准的基础，还存在许多待完善之处。此外，标准复审周期不具体，没有修订标准的确切期限。环境标准立足于制定时科技及经济实情，所以管理时效有限。随着技术不断革新，标准如果不及时修订，一方面意味着原标准限值规范能力的减弱，使得控制力不强。另一方面对于变化无法及时调整，造成针对性不足，环境治理目标也就难以实现。

其次，地方标准限值加严的可能性降低。制定地方标准的一项重要内容就是根据环境管理需要对于已经制定的国家环境标准进行加严。加严建立在国家标准即基础环境标准之上，此外过程中也不可忽略其他主体的经济利益，所以加严空间本身是有限的。如果地方过于追求严格的环境标准导致突破一定的限度，造成相关企业的生产经营难度加大、利益受损。同时，随着国家环保工作的不断推进，国家排污标准限值越发精准，这也意味着地方标准限值的加严空间受到压缩，加严可能性降低。

再次，生态环境地方标准的制定程序缺乏公众参与。地方环境标准制定多由科技部门主导，缺乏竞争和监督，容易忽略切身利益与标准紧密相连的公众的声音。专家往往在制定环境标准的过程中拥有绝对发言权。此外，公众的建议“不说白不说，说了也白说”的现象并不罕见。环保部门没有采取举措保障建议的落实，由此就导致民众在衡量获取信息、发表意见等参与决策的成本与建议得以采纳的概率后，进言献计的可能性大大降低。

最后，地方环境标准的配套措施不到位。环境标准综合性强，从拟定到颁布实施需要较多的配套措施。制定地方环境质量标准需要深入调查研究，形成环境基准。然而我国环境基准的研究步伐较慢，因此相应的对于地方环境问题的针对性、适用性也不够。地方环境标准的制定离不开科研人才，实施上离不开管理人才，从实际情况来看，其配套措施尚处于落后于管理需要的现状。我国环保资金主要依靠于财政支出，其他社会渠道较窄。中央和地方共同承担跨区域和跨流域的污染防治，而大气、水、土壤等污染防治项目均由地方管理并承担相关费用，地方财政压力较大。当地方政府无力承担相应管理职责时，就容易出现检测手段单一、方法落后、监测设备不足等问题。此外，地方还缺少高素质的管理人员。地方环保部门的工作除了标准的制定及监督外，还需负责发布污染防治技术政策、推广环境科技成果等，管理的事务范围广泛且需要较强的创新性。目前有的省份已有专业的环境管理人才队伍，但也有不少省份虽然有环境管理人员，但业务培训不足、工作不熟练、业务素质尚有待提高，由此导致标准管理队伍难以满足环境管理的需要。环境标准制定后还需要有相应的监督制度，如果在实施阶段缺少监督，那么其实效性就难以保证。环境标准密切关系企业、公民、国家整体利益，任何一方都需要对环境标准的实施情况予以监督，因此地方还需建立合理的监督机制来保障实施得科学透明。

（三）生态环境地方标准存在制度不足的主要原因

第一，地方环境标准制定机关重视程度不够。一方面，地方在肯定国家环境标准权威的同时，主动制定标准的积极性低。在遇到尚未制定地方标准的相关环境问题时，倾向于采用国家环境标准治理，或是依据国家标准的特别限值来满足需要，地方主动完善相关环境标准的积极性较弱。另一方面，地方环保部门在环境标准体系建设上，不注重科技人才的培养，在环境管理上未确立专人专职，在标准制定后的宣传教育上也缺乏重视，使得培训浮于表面，难以做到向公众百分百传达标准的制定原意，形式也较为单一。由此，地方环境标准就难以形成体系，造成落后于国家环境标准的现状。

第二，公众参与积极性不高。部分地区的公众参与渠道尚需拓展，如2020年3月通过的《河北省生态环境保护条例》，其原则性规定公民、法人和其他组织有权依法获取环境信息、参与和监督生态环境保护工作。相比之下，贵州省在公众参与方面已经细化至参与方式，《贵州省生态环境保护条例》除规定环保部门需充分听取公众意见外，还规定了公众可以通过信函、邮件、举报热线、微信公众号、政府网站等多种举报途径来监督环境违法行为。由此可见，各地立法程序中都对公众参与给予了足够重视，但部分省份还需细化落实规定，使公众真正有渠道参与制定过程中。

三、生态环境地方标准的制度完善

（一）明确环境标准的法律地位

第一，我国目前环境标准存在推荐性及强制性两类，省级政府制定的环境质量标准、环境风险管控标准及污染物排放标准属于强制性标准，具有强制执行力。对于标准的性质，除了属于技术规范，更应明确其法律属性，提高其强制性及适用性。

第二，近年来推荐性环境标准不断发展，为了提高市场竞争力，不少企业积极制定严格的私人环境标准，由此获得投资者、消费者等的青睐。[2]我国《生态环境标准管理办法》对于市场的制定主体地位尚未明确。根据国务院印发的《深化标准化工作改革方案》中“简政放权、放管结合”的规定，立法上不仅应当认可私人环境标准的制定主体地位及积极作用，还需不断放开制定限制，逐步明确“只要拥有制定标准的能力，都可以制定团体标准”的原则[3]，使得标准不断完善和丰富，提高社会公众的认可度。

（二）完善公众参与制度

一方面，应当坚持公众参与原则。环境标准涉及多方利益，政府作为标准最后的拍板者，必须广泛听取公众的声音。美国学者 Sherry R.Arnstein提出市民参与程度的阶梯论，为假参与、表面参与以及深度参与三个阶段。其中表面参与的典型形态如一般公开说明会、社区组织说明会、公民审查委员会、听证会、民意调查、记者会邀请意见等。[4]我国首先应当明确公众的具体权利义务，除了举报、请求赔偿等权利外，还应对环境诉讼权、环境知情权等权利；自觉遵守环境标准、积极参与环境管理等义务作出确切的规定。此外，在我国参与渠道不断拓宽，网络参政日渐普及的情形下，为避免网络互动式平台成为形象工程，还应当确立专人专职专责，由专门的人员对公民的意见进行及时的归纳及汇总，对违法举报认真核实并及时作出反馈。

另一方面，还应当坚持和完善专家咨询制度。在制定环境标准时，专家的系统知识可以提供更直接的信息，提出的方案也更有针对性。专家咨询制度除了行政机关向专家的咨询，还应包括普通民众对专家咨询以外，这样才能保障修订的及时性。专家还可以立足于实情，预设新的环境标准。

（三）完善配套措施

第一，应当提高环保经费投入。环保资金投入与标准质量、标准工作队伍专业性息息相关。近年来，我国环保投入逐步扩大，2017年环境保护专项基金达到了497亿元，占同期国内生产总值的6%。2018年是我国环境改革的重要一年，环保工作卓有成效的同时，由于减免税收、经济下行等原因，不断扩大的环保需求与有限的财政矛盾加重，环保资金压力加大。[5]2020年3月，我国颁布了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，规定了除全国性、重点区域流域、跨区域、国际合作等环境治理重大事务外，主要由地方财政承担环境治理支出[6]，所以地方财政在环境治理上压力较大。基于此，我国现今在中央财政仍需保持扩大环保投入的趋势。要想达到这一目标，一方面需要提高对于环保建设的重视；另一方面需继续坚持科技强国，加快建设步伐。在环保投资主体上，政府除了依靠自身财政以外，还可以积极引导相关企业和组织等多元主体参与进来，推动社会资本进入环保投资领域，努力提高投资总量。同时为了标准机构的高效管理，地方上还可以设立专项基金，促进重点环保领域的发展。

第二，加强完善监督机制。地方环境标准制定后，完善的监督机制能够保障其落实。我国环境保护督察制度正是一道有力的管理手段，它将环保目标及任务是否完成与相关环保部门及人员的工作考核挂钩，对失职人员予以问责，这能够极大地督促相关部门解决环境问题和积极履行环保职责，完成环境管理目标。一方面，地方环保部门要受到同级政府和垂直环保部门的监督；另一方面，地方政府也要接受同级人大常委会的监督，向其汇报环保专项工作，接受人大常委的执法检查、专题问询等。在监督方式上，除了上述的管理监督外，单位自我监督和社会监督也是至关重要的。排污单位在生产过程中应增强环保责任意识，制定监测计划并进行自我监测，同时做好监测项目的备案工作，自觉达到规定污染物的排放标准。环境信息的知情权是参与监督的基础，因此社会监督的前提是环境信息的充分公开和环保部门对于环境标准的广泛宣传教育，这就对环保部门及相关企业的信息公开和政府人才队伍提出较高要求。环境问题与生活紧密相连，近年来民众的环境保护意识不断增强，在面对多种多样的环境问题时，环保部门除了丰富其监督途径以外，更需及时公正地处罚环境违法行为和纠正错误，给违法排污单位予以警醒，不断提高社会监督的主动性和积极性。

四、结语

在制定生态环境标准上，首先需要明确环境标准的法律地位，在坚持综合的价值理念基础上协调把握好环境利益和经济利益。同时，公众参与原则也是必不可少的。地方环保部门应对环境信息的公开内容予以明确，建立互动式的网络平台听取民众的意见，提高公众的参与积极性。制定标准以后也需要加大宣传，保障民众的充分了解及认可。此外，加快地方环境标准体系建设是必然选择。随着国家环境标准体系的完善，地方环境标准逐渐难以与此衔接。地方环保部门应当提高制定标准的积极性，同时拓宽工作思路，在考虑地方实际情况的前提下对于国家环境标准适度加严。近年来，随着治理现代化的理念不断深入，地方环境标准应明确复审期间，根据评价报告作出或修订或继续实施的决定，及时查漏补缺，与时俱进。

环境标准是综合性的技术规范，其制定离不开专业的环境科研人员，也离不开法学工作者。地方上仍需加大环保资金的投入，保障人才的培养和环保设备的更新。同时，为地方环境标准得到有效落实，还需强化监督工作，构建多位一体的监督体系，促进各主体都自觉履行环保义务。生态环境地方标准应当在立足实情，借鉴西方先进经验的情况下，在环境管理部门、企业、科研单位和社会民众的一起努力下进行完善，逐步实现地方环境管理的目标。