青海省储蓄国债发行管理思考

2022-12-29■李娜

青海金融 2022年1期

■ 李娜

国债又称国家公债，是以政府为债务人，以国家信用为基础，按照债券的一般原则，通过向社会发行债券筹集资金所形成的债权债务关系。我国自1981年恢复发行国债起，先后发行了国库券、国家重点建设债券、保值公债、储蓄国债等多个品种的国债。经过40年的发展探索，目前国债已成为筹集财政资金、促进经济发展的重要工具，为我国经济发展提供了强劲动力。

一、国债功能及发展历史回顾

（一）国债的重要作用

国债作为国家信用的代表，既是中央政府用于弥补赤字的筹资工具，也是社会大众和金融市场广泛接受的金融产品。

1.筹集资金，支持国家经济发展。国债发行可顺利筹集配置国内闲置资金，投向需要优化升级的产业，是中央财政最稳定最可靠的债务融资工具之一。

2.协调财政，促进政策有效配合。国债是联通货币政策和财政政策的桥梁，发行一定规模的国债，一方面是财政部门保障财力的手段，另一方面也是人民银行推动利率市场化、进行货币公开市场操作的重要举措。在国债管理工作中，人民银行和财政部门通力协作，形成了较为稳定的协调机制，促进了货币、财政两大政策的有效配合。

3.规范管理，提升中央银行经理国库的履职能力。国债管理是国库工作的重要组成部分，做好国债管理工作，加强对承销机构的监管，促进承销机构合规销售国债，也能增强人民银行金融服务与管理的履职能力。

4.服务民生，促进普惠金融惠及更多社会大众。储蓄国债具有高收益、低门槛、无风险的特征，长期以来成为老百姓重要的投资理财渠道。

（二）国债发行品种回顾

1.改革开放前。新中国成立后，为支援人民解放战争，迅速统一全国，1949年12月中央人民政府委员会通过了《关于发行人民胜利折实公债的决定》，12月16日政务会议通过了《1950年第一期人民胜利折实公债条例》，发行了人民胜利折实公债。1953年随着国民经济发展第一个五年计划开始实施，为筹集建设资金，推动经济发展，1954～1958年连续5年发行了国家经济建设公债。1958年中苏关系恶化，我国逐渐形成了不向国内外借债的财政政策。

2.1981～1993年。1978年改革开放后，我国开始了大规模的经济建设，但经济建设资金严重短缺。为了调整和稳定国民经济，适当集中各方面的财力，进行社会主义现代化建设，逐步提高人民物质和文化生活水平，中共中央、国务院决定从1981年开始恢复国债发行。1981年1月16日，国务院常务会议通过《中华人民共和国国库券条例》，决定从1981年开始在国内发行国库券，至1993年，13年里共发行了15个品种的国库券。另外，为了调整投资结构，集中资金保证国家重点建设，1987年单独发行了国家重点建设债券；为筹集国家重点建设资金，1988年国务院发行了国家建设债券；为进一步调整经济结构1989年发行了保值公债，国债利率随保值补贴率浮动；1992年7月，我国首次发行了非实物国库券，即记账式国债，记账式国债是目前我国国债的重要组成部分。

3.1994-至今。1994～1997年4年间发行了6个品种的国库券。1994年，我国发行了储蓄国债首个品种——凭证式国债，储蓄国债主要是中央政府面向个人投资者发行、以吸收个人储蓄资金为目的，满足中长期储蓄性投资需求、不可流通转让，但可提前兑取的国债品种。储蓄国债一经推出，便受到了投资者的普遍欢迎。2006年又推出了储蓄国债（电子式），与凭证式储蓄国债相比，在债券记录方式、销售方式等方面进行了改进。我国储蓄国债由此进入凭证式与电子式并存的时代，满足了不同层次投资者的需求，形成了具有中国特色的储蓄国债品种。2017年，为统一储蓄国债命名规则，突出储蓄国债性质，凭证式国债更名为储蓄国债（凭证式）。

（三）国债发行方式、流通市场建立的历史回顾

1.1983年以前。改革开放前的国债发行以行政发行手段为主，人民胜利折实公债从1951年起，分5年偿还，每年偿还一次，1956年全部偿还完毕。国家经济建设公债到1968年本息均已偿还完毕。1981年出台的《中华人民共和国国库券条例》中明确提出“分配发行”“适当认购”和“自愿认购”三种发行方式相结合。发行方式虽有三种，但实际以“分配发行”为主。流通方面，禁止国库券的流通和转让，明文规定国库券不得当作货币流通，不得自由买卖，只能持有到期后进行兑付。

2.1983～1993年。为推动国债发行方式由行政手段向市场手段过渡，1991年财政部决定进行国库券承购包销试点工作。由拥有一定规模和较高资信的机构组成国库券承购包销团，直接向作为国债发行主体的财政部门承购部分国库券任务，然后再通过各自的销售网点向社会广泛发售。承购包销的试验成功，对于国债从行政手段向经济手段发行的转变具有重要意义，有利于迅速形成国债发行市场。1993年6月21日，财政部和中国证券监督管理委员会颁发《中华人民共和国国债一级自营商资格标准及确认办法（试行）》；1993年7月22日，财政部和中国证监会联合颁发《中华人民共和国国债一级自营商资格标准及确认实施细则（试行）》的通知，1993年12月，财政部、中国人民银行、中国证券监督管理委员会三部门联合颁发《中华人民共和国国债一级自营商管理办法》，明确规定了国债一级自营商的权利与义务。国际上通行的国债一级自营商制度的建立，为以后的发行市场奠定了组织基础，标志着我国国债市场开始朝规范化的方向发展。流通方面，从1983年开始，我国开始探索解决国库券流通问题，财政部、中国人民银行联合下发《关于未到期国库券提前兑付问题的通知》，对全家出国定居等个别情形下如何办理国库券提前兑付做出了规定。1985年中国人民银行颁布《一九八五年国库券贴现办法》，对国库券贴现条件做了较严限制。1988年开始，我国国债的发行规模迅速扩大，持券人的变现需求剧增，国家开始尝试建立国债流通转让市场。1988年3月28日，中国人民银行和财政部拟定了《开放国库券转让市场试点实施方案》，经国务院批准后开始实施。1988年6月2日，中国人民银行和财政部下发《关于第二批开放国库券转让市场的试点的通知》。1991年3月7日，财政部、中国人民银行联合发出《关于全面开放国债转让市场的通知》，自1991年3月起，在全国地、市级以上的城市和地区所在的县级市（西藏除外）全面开放国债转让市场。1990年12月，上海证券交易所正式开业，由此形成国债场内交易市场，1992年4月成立的武汉证券交易中心也逐渐成为一个国债集中交易场所，国债二级市场逐步建立。

3.1994年以后。自20世纪90年代国债市场化改革开始，国债发行方式经历了承购包销、一级自营商制度，到1996年全面实现无纸化、招标发行，品种多样，国债一、二级市场全面建立。国债的市场化改革，为此后金融债券市场和公司债券市场的快速发展奠定了基础。

二、现阶段青海省储蓄国债发行工作存在的问题

（一）储蓄国债发行额度有限、品种单一、时间不灵活

近年来，储蓄国债全国发行额度每月整体在300～400亿元左右，青海省各承销机构中仅6家国有大型商业银行拥有自有额度，其余机构均为全国额度共享，人员素质、硬件设备均会影响到购买，投资者购买体验不佳。从销售品种看，目前销售的储蓄国债仅3年期和5年期，无法有效满足近年来投资者投资行为短期化的实际需求。从发行时间看，国债发行时间为固定月份的固定日期，购买储蓄国债的便捷性远低于其他理财产品。

（二）发行网点分布不合理，送债下乡难度大

目前，青海省有12家承销机构承担储蓄国债发行工作。农行、邮储银行有少量网点覆盖全省，工行、中行、建行在部分州、县设有网点，其余7家承销机构网点均设立在西宁市，其他市、州处于空白。而农村信用社又不具备国债承销资格，广大农牧区有承销资格的金融网点极度缺乏，农牧民群众的投资需求得不到满足，送债下乡工作开展困难。况且中老年投资者对大型国有商业银行有历史性偏好，导致青海省储蓄国债市场出现大型国有商业银行额度出现“秒抢”，而股份制商业银行国债销售就“少有问津”，待部分投资者在大型国有商业银行购买不到后才去股份制银行问询，额度早已被其他省份投资者抢空。

（三）储蓄国债变现能力不足，提前兑取有利息损失

储蓄国债变现方式有两种：一种是提前兑取，即投资者在发行期结束后至还本日之前到原购买机构兑取未到期国债。但提前兑付需要承担一定的利息损失，还需按1‰标准收取手续费；二是办理质押，即投资者以持有的储蓄国债为质押品，向原购买机构贷款。由于质押贷款手续复杂，国债质押较少发生。

（四）储蓄国债管理职能界定不清

财政部、人民银行各期国债发行文件中均明确要求中国人民银行各分支机构要同当地财政部门对本地区国债发行工作进行巡查，而在实际执行中，地方财政部门对本地国债宣传和发行兑付管理较少关注，对人民银行开展的国债宣传活动和巡查工作基本不参与。从人民银行角度而言，巡查及执法检查工作中虽然发现承销机构有违规行为，但由于对违规行为的处罚没有明确的法律依据，只能通过通报、约谈、责令整改等手段对承销机构的行为进行约束。虽有承销机构考评机制，但该机制对承销机构的约束性较弱，承销机构的随意性强，销售的规范性较差，客户体验满意度也不高，一定程度上对储蓄国债的销售产生不利影响。

(五)对储蓄国债认识不足

储蓄国债是公众尤其是中老年人及农牧区群众安全理财的重要途径，但是实际巡查中发现部分投资者对储蓄国债的认识仍有误区，将储蓄国债等同于一般理财产品，认为储蓄国债收益低于理财产品而忽视了储蓄国债的安全性。承销机构方面，部分银行客户经理将承销储蓄国债作为本机构安全性的标志作为吸引客户上门的一种手段，而没有从普惠金融的角度认识储蓄国债对于部分抗风险能力低、金融知识缺乏的弱势群体的意义。

（六）承销机构对储蓄国债业务主动性不强

不同于理财产品销售，由于业绩量化考核不完善，储蓄国债销量与部门及个人业绩没有直接或重要关联，部分承销机构将储蓄国债销售作为额外工作内容敷衍了事，甚至出现借国债发行期内投资者集中前往网点咨询、办理国债业务的时机推荐本行其他理财产品的情况。另外，由于储蓄国债对银行存款有一定的稀释作用，承销机构在巨大的揽储压力下，储蓄国债的宣传、销售工作必然受到一定的影响。

三、加强储蓄国债管理的相关建议

（一）完善国债期限配置，拓宽储蓄国债销售渠道，扩大投资群体面

由于投资者投资行为普遍偏短期化。可根据市场实际需求参考理财产品设计，加设短期国债品种，如3个月、6个月、1年期的品种，形成储蓄国债产品期限的合理搭配。改变目前市场上储蓄国债期限品种的有限使得储蓄国债产品较互联网金融产品竞争力下降的不利局面。可将储蓄国债与互联网渠道有机结合，拓宽储蓄国债销售渠道。在继续柜面销售、网上银行销售的同时，扩大手机银行销售试点范围、探索微信销售、支付宝销售等非柜台渠道销售，满足不同年龄段投资者的投资偏好，积极吸引年轻投资者的参与。也可考虑增设更长期限如10年期级以上产品，但需在利率设计上要逐步市场化，在保留固定利率的基础上，设计累进利率、浮动利率等多种利率新品种。

（二）营造均等购买机会，拓展农牧区储蓄国债市场

在额度配置方面，考虑从承销机构分行级层面给予农牧区一定的固定配额，使农牧区投资者享有均等的购买机会，如规定期限内未售完额度可参考储蓄国债电子式中机动额度的管理模式进行二次分配。承销机构方面，适当放宽农村合作金融机构承销储蓄国债的条件。利用农村信用社或农村商业银行在农牧区的网点优势、客户优势及与农牧民的广泛联系等，解决储蓄国债农牧区购买难问题。

（三）完善到期未兑制度，保证投资者收益最大化

现行的兑付管理制度中，到期未兑的储蓄国债到期后不予计息。这既伤害了很多投资者的感情，也不符合保护投资者利益的原则，需进一步完善和推进约定转存工作，签约时投资者可自由选择到期转为定期存款或活期存款，使到期国债继续享有一定利息收入，保证投资者收益最大化。

（四）健全国债发行管理制度

理顺财政部门和人民银行在国债发行工作中的职责、分工及权限。明确赋予人民银行相关权限对承销机构在国债发行及兑付中的违规行为进行有效监管并依据处罚。改变当前人民银行无法可依、无据可罚的尴尬局面。

（五）加强普惠金融知识宣传

加强对社会公众及承销机构的普惠金融知识宣传。对于社会公众，继续通过发行期宣传、送债下乡专项宣传、金融知识普及月等方式普及国债知识，让社会大众尤其是中老年人和广大农牧区民众了解相关理财知识特别是国债知识。对于承销机构，通过座谈、培训等明确国债知识宣传、送债下乡工作对于普惠金融的重要性，要求其提高认识、明确责任，分解任务，优化服务，切实助力民众安全理财、助力乡村振兴。