防止耕地“非农化”“非粮化”背景下受污染耕地风险管控对策探讨

2022-12-28汪洁

浙江农业科学 2022年3期

汪洁

(浙江省耕地质量与肥料管理总站，浙江杭州 310020)

土壤是人类赖以生存的物质基础，也是经济社会发展不可或缺的宝贵自然资源。当前，我国仍处于工业化、城镇化快速发展时期，保护耕地安全的压力越来越大，保障国家粮食安全的任务越来越艰巨[1]。现阶段党中央、国务院高度重视耕地保护问题，提出要扎紧耕地保护的“篱笆”，守住1.2亿hm2耕地红线，既要严格防止耕地“非粮化”，又要坚决制止耕地“非农化”[2]。而浙江省耕地资源缺乏，耕地总量不足200万hm2，人均耕地仅0.03 hm2左右[3]。在此形势下，每一分耕地都显得尤其珍贵，加强受污染耕地的风险管控已成为现阶段工作的热点与难点。

1 基本现状

近年来，党中央、国务院高度重视土壤环境保护工作。2016年5月国务院印发《土壤污染防治行动计划》[4]，紧紧围绕让老百姓“吃得放心”这一核心目标，按污染程度将农用地进行分类管理。2017—2018年，组织开展农用地土壤污染状况详查[5]，基本掌握了污染状况，也为耕地土壤环境质量类别划分奠定了良好基础[6]。2019年1月国家出台《土壤污染防治法》[7]，弥补了法律层面的空缺，特别强化了土壤污染风险管控和修复制度，明确了责任对象。2020年，随着国务院办公厅分别于9月和11月发布《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》[9]和《关于防止耕地“非粮化” 稳定粮食生产的意见》[10]，使受污染耕地风险管控形势变得越发严峻。其中，涉及粮食生产功能区要全部种植粮食或补充新功能区保证粮食种植面积不减少，涉及永久基本农田则不能调整为超出农田属性外性质的地或补充新农田保证质量不降低，对受污染耕地的风险管控提出更高要求。

2 主要问题

2.1 结构调整遇到矛盾

浙江省“七山二水一分田”的地理特性使得能用于补充耕地的面积少得如大熊猫一般珍贵[11]。属于粮食生产功能区及永久基本农田性质的受污染耕地，其种植结构调整工作显得较为困难，尤其是原种植水稻区治理难度更加突出。既要防止耕地“非农化”“非粮化”，又要达到可食用农产品安全生产，往往难以找到有效突破口。

2.2 保障措施不够稳固

2018年以来的自上而下的机构改革大潮仍未平息，部分地区因机构改革、部门调整、人员调动等系列动态，在工作组织、协调、掌握和督促上存在一定程度的弱化趋势，难以持续有效保障农用地环境风险意识到位。此外，各地污染程度和耕地面积相差较大，资金使用不平衡，个别地区资金缺口大。

3 对策建议

3.1 强化管理，抓实抓细各级责任落实

省级有关部门和各地地方政府要统一思想，明确任务，进一步提高认识，强化忧患意识，坚持“市负总责，县具体负责”，由一把手负责，分管领导把关，全面梳理，查漏补缺，突出重点区域、重点作物，高质量推进工作，形成省市县三级联动、条块结合、属地为主的整改工作格局。

3.2 主动出击，及时启动类别划分动态调整

耕地土壤质量类别划分并不是一劳永逸的事情，随着土地利用性状变更和土壤环境质量变化情况而变。

3.2.1 关于新增农用地

根据自然资源部“第三次全国土地利用调查”土地利用现状数据，应及时调整农用地范围，并严格按照耕地土壤环境质量类别划分方案中“详查范围外增补单元”的划分流程实施。

3.2.2 关于新增受污染耕地

由于突发事件导致的新增受污染耕地在确保切断污染源的条件下，参照农用地土壤污染状况详查要求，重新开展土壤环境质量状况评估，并按类别划分流程判定所属类别。

3.2.3 关于已治理修复耕地

根据土壤和农产品协同监测结果，符合安全标准的，原则上调整为优先保护区。若有种植主粮作物的，应在采取安全利用措施的基础上加强监测频率，分别于作物生长的前、中、后期协同检测，视检测结果调整安全利用措施，确保作物质量安全，尽量避免再次回调。

3.3 严守红线，平衡特殊区域结构调整

3.3.1 关于粮食生产功能区

按照先补后调原则进行调整，补入面积不少于调出面积，质量应达到粮食生产功能区认定标准。调整到位后，县(市、区)政府按照相关规定组织验收，并将验收结果逐级上报省级备案。对于未通过补划审核的区域，仍保留粮食生产功能区的功能，直到审核通过，优先种植重金属低积累粮食品种，由当地政府主要负责对超标粮食的专储专收。

3.3.2 关于永久基本农田

严格按照国家规定，原则上不改变永久基本农田现状，不调整为发展林果业或挖塘养鱼等。因地制宜选择改种符合要求的非食用作物和经济作物。

3.4 多措并举，选用适宜当地调整措施

根据《土壤污染防治法》“谁污染，谁治理”的原则，造成土壤污染的单位或个人承担治理与修复主体责任。责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任；土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任。责任主体灭失或不明确的，由土地所在地人民政府依法承担相关责任[7]。各县(市、区)农业农村部门应形成污染地块责任清单，与责任单位或个人签订承诺书，督导其因地制宜、治用结合、分类施策，落实严格管控措施。

3.4.1 集中流转

对于地块小、散户多的地方，建议由县农业农村部门与乡镇政府签订责任书，以乡镇为责任主体，深化土地流转与种植结构调整的有机结合，开展村级、乡镇级承包土地流转，通过转包、入股、合作、租赁等方式，有序推动相关地块的使用权(经营权)向新型农业经营主体集中[12]。

3.4.2 客土改良

对于高背景值污染地块，若地势低洼且原耕作层不能再利用的，则可以使用客土改良法，获取优质土源土方回填，对污染地块进行改良，覆盖上无污染清洁土壤，同时完善排灌设施，避免再次污染[13]。

3.4.3 产业补位

结合当地实际，将种植结构调整为瓜、竹、柚、茶等特色农业产业，同时加强检测，保障安全生产。

3.4.4 土壤调理

对于保留种植农作物的污染土壤，摸清底数，根据污染特点通过选用低积累品种，增施土壤调理剂、有机肥等针对性较强的措施降低土壤重金属有效性，减少作物对重金属的吸收积累，确保农产品质量安全。

3.4.5 专储专收

监测到超标粮食时，由县级政府主导，粮食、农业、财政、物价部门共同确定收购价格进行定点收购，按照“分类储存、定向销售、全程监管”原则，确保“应收尽收”。

3.4.6 加密监测

充分利用各类科研项目和各级相关资金，在重点区域加密布点，密度应超过每13.3 hm21个点，同时加大检测频率，为及时调整措施提供依据。

3.4.7 退耕休耕

符合条件的污染耕地可实行退耕休耕模式。利用超积累植物移除土壤中重金属，配套深翻耕、旋耕开沟、种植豆科绿肥等措施，确保休耕但不弃耕、不抛荒。

3.5 深化治理，加强污染防控减产减排

3.5.1 严格源头防控

一是严格控制在优先保护类耕地集中区域新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等排放重金属、持久性有机物和挥发性有机物的企业。现有相关企业要采用新技术、新工艺，实施提标升级改造。对工艺技术落后的企业责令其限期整改、转产或搬迁。设置隔离防护带，禁止新、改、扩建土壤污染高风险行业项目，完成防护带内高风险行业项目的关停搬迁工作。二是开展耕地土壤污染成因排查与分析。结合科研院所合作项目、专业技术人员研究项目等，选择典型重度污染区块，深入源识别和源解析研究，以点带面排查和分析各区块污染成因。

3.5.2 持续末端减排

针对受污染耕地种植产生的秸秆，采用秸秆能源燃料化、原料化等综合利用技术，实现秸秆移除和无害化处置。深入实施肥药减量增效行动，推进“肥药两制”改革，降低不合理农药、化肥的使用。加强畜禽粪污、沼液、农膜、肥药废弃包装物的无害化处理和资源化利用。强化有机肥质量检测，严禁重金属超标的有机肥和沼液施入农田。持续完善生态拦截沟渠系统。

3.6 规范有序，完善工作台账系统管理

各县(市、区)建立相关工作台账，对工作推进过程中涉及到的政策文件、请示报告、勘查记录、经费拨付、项目实施等重要书面材料进行台账式管理。各市同步建立台账式管理，除属地台账外还应有管理监督类资料。

3.7 依托科技，建立分类管控长效机制

3.7.1 搭建信息化管理平台

依托技术支撑单位，以高精度的遥感影像为背景，叠加类别划分相关的数据(包括土壤点位数据、农产品点位数据、详查单元、污染源信息、耕地质量类别)，以及土壤类型、土地利用、作物种植等多源、多专题信息。通过提供便捷的耕地土壤环境质量信息多样化查询、汇总统计与分析功能，以及数据的实时动态入库和更新管理，为耕地土壤环境质量管理提供系统支持。

3.7.2 制定分类管控方案

进一步抓实抓细受污染耕地安全利用和管控工作，逐步建立受污染耕地分级、分类、分区管控体系，提炼推广先行市典型经验做法，构建完善可复制、可推广、可持续的分类管控模式，科学指导全省农用地分类保护、安全利用与管控工作的开展。

3.7.3 建立管控技术体系

加强治理效果评价，总结提炼一批成本低、效果好、易推广的治理修复模式，形成一批适合当地实际的边生产、边治理、可推广的农田土壤重金属污染治理模式和示范样板，为全面开展耕地土壤污染治理与修复工作提供经验和借鉴。