乡村振兴中基层有效治理的实现路径研究

2022-12-27西北政法大学刘浥晨王宁

区域治理 2022年9期

西北政法大学刘浥晨，王宁

在2017年党的十九大报告中，习近平同志提出乡村振兴战略，该策略是一项重要的国家政策，是“新时代‘三农’任务的抓手”[1]。新时代，我国社会的主要矛盾发生了巨大的扭转,在乡村表现最为突出,同时社会主义初级阶段的特征在很大程度上也表现在农村。如今，我国面临着社会革新、转型的良好机遇,乡村振兴战略对于实现农业农村和农村基层治理现代化发挥着重大作用。它将指导我国乡村产业、生态、文明快速发展,也将是我国建立现代化经济体系，健全现代社会治理格局,实现全体人民共同富裕的必然抉择。

从理论上说，基层治理是社会和国家治理的根底，国家治理的有效实现需要基层治理的逐步推进，三者之间相辅相成。但是从目前来看，我国基层治理中存在着制度不健全、责任不明确、体制机制不完善等多方面的问题。因此在乡村振兴中研究基层治理的有效性问题具有重大的理论意义，此研究对推动乡村振兴发展也有着很大的理论价值。从实践上看，对农村复兴中基层有效治理的实现途径进行钻研，有助于了解当前我国农村基层治理的现状，反映出一定问题，进一步做出决策，提高农村基层治理的水平，积累经验，不断发展。所以，此研究是当前既需要又必要的。

一、当前农村基层治理手段的分析

农村基层治理手段主要是指治理主体采取哪种方式方法，用什么策略去治理，去平衡各权力间的关系。本文主要想讨论三种治理手段，即法律手段、行政手段和经济手段。

（一）法律手段

我国在推行“三治合一”的治理方法中，法治化是一个重要环节。我国在运用法律手段治理农村的过程中，颁布了相关的法律法规，也尽力推动法治化社会的发展。随着农村治理方式的不断创新，江苏无锡形成了“一核四治”的基层社会治理模式，重点加强法治建设，开展“援法议事”活动，在治理中更好地发挥地方组织法治议事协调的作用，在基层中推广法治思维，运用法律手段进行管理、监督等。

（二）行政手段

行政手段是农村基层治理中运用较广的一种治理手段，其大致可以分为四种：第一种，行政支配型，这与基层高度依赖，运用行政力量管理、推进工作。第二种，民主主导型，主要是采用农村自治、基层自治，公共事务采取自我处理、自主调节机制，行政手段较低。第三种，均衡型，即行政手段与民主自治均衡发展，更加注重效率和专业服务，让行政与民主互相补充，高效发展。第四种，农村事务无法依靠政府完成，也无法实现社会自治，从而走向治理失败[2]。

在基层创新模式中，湖北秭归的“村落自治”模式较为典型。当地县政府为了创建“幸福村落”，从而将村民自治协商单元下沉[3]，创新乡村自治方式，以村民小组的自治促进整个行政村的自治。通过村民民主推选出“村落理事会”，以灵活的协商方式解决村民遇到的实际问题，从而激活了基层民主协商治理，提高了政府与村民的协商水平[4]。

（三）经济手段

当前我国大力推动乡村振兴，为了农村更好的发展，地方政府都投入了建设资金，但是在农村税费改革后，财政方面主要依靠上级转移支付，缺乏财政自由[5]。同时，在农村建设中推进农业精准化发展，紧跟科技发展的步伐，用先进工具高效发展农村经济，使得农村经济与国家经济发展相辅相成。

总的来说，当前我国的农村基层治理已经发展到一个较为深入的阶段，各地因地制宜各具特色，但是创新模式的探求也遇到了瓶颈期，难以有更大的突破。因此，我们在认清现实、肯定当前治理机制的基础上，也应该剖析其现存弊端和内在原因。

二、当前我国农村基层治理存在的主要问题

（一）主体性问题

当前我国农村基层治理处于多元协同发展趋势，不同治理单元之间的相互作用关系固然能将基层政府、政党、社会的治理融合为一体，十分利于农村治理。但是多元主体具有连带关系，各利益主体在博弈之中推进公共事务的发展，基层政权组织、基层自治组织以及农民群众会涉及不同层面的主体性问题。

1.基层党政领导干部的职责定位不明，堡垒作用不坚固，领导层断层严重且心浮气躁，存在着权力监管不力及“微腐败”行为，导致乡村人才外流。当前，基层的党政干部并未摆正自己的位置，受到社会资本和权力利益的诱惑，基层“微权力”未能严加规范，从而衍生出以权谋私、私报材料、项目帮扶等“微腐败”现象[6]，使得部分领导干部不能积极地引领农民走进新时代，让乡村精英心灰意冷，流入城市。

2.农村自治组织弱化，村治“附属行政化”[7]倾向突出，村委会组织的法治效力较弱，基层党委领导和村民委员会自治之间的关系复杂。村民委员会成员名义上是由村民推选的，实际上却往往由于多方影响，使得选举结果常为资历较深、思想观念滞后的村民担任候选人。部分地方政府将村委会作为行政部门看待，村民自治便逐渐成为政府管理的隶属机构，由“当家人”变为“代理人”[8]。除组织效力弱化外，村委会组织法治效力同样微弱，尽管我国现行法律明确了党的领导具有统领作用，村党支部和村民委员会对农村事务的领导发挥着不同作用，理论上村委会应是管理日常基础工作，党支部则是对农村工作进行指挥、指引，但在实际实施中职能划分弹性较大，并没有具体的运行准则，有的村委会便主动行事，使得“两委”矛盾尖锐，关系错综复杂。

（二）客体性问题

随着乡村振兴战略的深入发展，乡村治理除了主体性问题外，一些乡村为了展示治理方式和手段不断优化升级，而忽视了治理本质，私自掩盖实情，展露“功绩”。如今，乡村治理的规模不断扩大，已从片面追求经济发展，引申为进行综合全面发展，但规模扩大的速度过快，也导致治理的各个方面效果不佳。

1.“形式主义”一直困扰着农村治理，只看社会治理的现象，忽视治理的本质，“面子工程”严重，工作流程形式化，重形式、轻效率，过度留痕。形式主义在乡村治理中潜伏至深，形式与内容严重脱节，基层领导为了展示自己的清白和努力，刻意做出一些功绩公之于众，如拍摄一些走访基层的照片，填写问卷，会议表态等。而实际的工作却拖沓低效，工作任务滞留严重，出现基础设施建设得不合理、宣传标语不切实际、种种行为只为应付检查等现象。

2.城乡公共服务水平仍不平衡，农村的公共品供应短缺，医疗卫生、教育文化等资源配置不均，农村医疗水平较为落后，且农村的公共性文化衰弱，乡风民俗落后，农村居民对此种情况不满已久，相应的权益得不到完善，导致社会矛盾频发。

3.产业发展难以推进，农村治理先要治理土地，但土地的归属与使用问题一直困扰着农村，城镇化及社会的快速发展使土地承包的流转速度加快，经营主体快速更替，而土地改革缺乏制度保障，土地问题没有规范性措施。并且，经济发展的原动力即科技创新驱动不足。农村主要以传统的农作方式为主，人才和资金投入较少，科研机构较少，对产业发展的科研技术创新能力薄弱。

三、当前我国农村基层治理存在问题的主要原因

从根本上来说，社会的两大基本矛盾推动着社会形态的更替，社会生产力决定了一定的社会生产关系，经济基础也在其范畴之中，进而决定了相应的社会上层建筑以及人们的思想意识。这是一个逐层递进的过程。本文主要从经济基础和上层建筑的角度进行分析。

（一）从经济基础的角度分析

当前农村社会经济发展受到制约，社会生产力水平低下，劳动资料、技术较为落后，基础设施不完善。由此恶性循环，农村得不到本质发展，与城镇的差距愈来愈大。同时，生产力的滞后促使农村生产关系发生着变革与调整，但仍有较大疏漏。

（二）从社会上层建筑的角度分析

社会生产方式带动着社会变革，随着生产方式的变革，上层建筑也会逐步地发生变革，从而使社会发展阶段进一步提高。反之，亦是如此。我国农村基层治理存在着问题，原因离不开社会上层建筑的欠缺。

1.农村基层治理制度不健全，一直过度集中于以村民自治为核心的基层制度，而忽视了法治、德治等其他的制度建设。农村基层治理是在查找问题、发现问题中前进发展的，如今反映出农村基层治理缺乏“上传下达”的制度，使得上层领导的指令实施效度低，下层农民的民意难以传达[9]。农村基层治理的重点长期聚焦于让群众成为治理主体，让村民参与基层监管，而忽视了以法律为治理的准绳和保障，没有引导干部和群众依法治理，也没有做到用道德力量导之以行。并且，农村基层的绩效考核制度和奖惩制度不健全，导致治理涣散，不成体系，部分基层组织为向上级提交成果，展露一些不实之举，搞形式、走过场。

2.基层民主建设机制不健全。中国的民主化进程由封建主义国家到社会主义国家，社会的不断发展推动了中国民主化进程，政治民主化加快，农村自治制度不断完善。但其背后也会带来一系列的社会结构性变化，使农村基层民主建设机制与农村治理不匹配。基层民主建设机制的不健全包括基层干部队伍缺乏内驱力；民主监督制度空间的有限性导致角色混乱且角色缺位；民主制度供给短缺，当下的民主制度供给往往跟不上农村社会的发展，缺乏人力、物力、财力的配套性支持。

3.从思想意识角度来看，农村传统价值观念根深蒂固。如村民习惯于服从、被动参与、对权威的依赖等，这种观念依托于相应载体得以延续，但是使得乡村基层治理缓慢。同时，基层治理也受到体制内传统治理惯性的束缚，传统的集权制度及思维意识阻碍了治理模式的创新。并且，基层党组织的主导作用弱化，为民服务意识淡薄，村委会的责任意识不清，农民的参与积极性不高。

四、乡村振兴背景下农村基层社会有效治理的实现路径

（一）转变农村基层治理方式，健全乡村治理体系

当前农村基层的治理方式不当，总是以传统保守的方法去处理问题，乡村治理没有跟随着时代发展的进程，还处于滞缓阶段。转变治理方式，健全治理体系应从以下方面入手。

首先，从根本上转变农村基层治理方式，从运动式治理转向常态化的制度治理[10]。运动式治理是指“治理主体利用自身资源进行的运动式专项整治的方式，用来解决关键性的社会问题”，但这并不是常规式的社会治理方式。社会的常规化治理主要是将宪法和法律作为治理准则，通过各种制度来规范治理行为的治理方式。在国家与社会的关系方面来看，运动式治理来源于自上而下复杂的官僚体制[11]。因此，应打破官僚体制束缚，通过法律明确两委的职责边界，保证在党的全面领导的同时，维护农村基层自治的独立性。

其次，健全乡村治理体系中自治、法治、德治的“三治合一”。村民自治是农村发展的主要内容，法治是自治的保障，明确了自治的权责范围和法律边界，以确保村民自治权利落实到住。而德治是农村治理顺利实施的辅助保证，是一种精神指引，并且德治与法治相辅相成。因此，遵循“三治”的统一是推动乡村振兴战略发展的有力之举。

（二）完善现代化法治体系

我国现在是法治社会，无论是国家治理、社会治理还是乡村治理都需要法治建设，法律制度、法治建设的地位不容撼动，这也是治理的一个明确衡量准则。因此，乡村治理的有效路径离不开现代化法治的完善。

首先，要加强制度设计。在制定具体、规范、综合的法律制度的情况下，不断更新法律条款，提高农村立法质量，并培养相应执法人员，加大普法力度。同时，调动地方部门积极性，鼓励其规范立法程序，突出村民自治的特点。

其次，伴随着城镇化的发展，农民利益得不到保障，引发的农村纠纷也是愈来愈多，因此法律援助支持和司法救济帮助，越来越成为农民维护自身权利的措施，有助于维护公正，解决纠纷。

再次，重视治理原则，创新乡村治理的工作机制。应完善权力的制约与平衡机制，明确治理流程及权力的使用范围，明确指定治理主体间权力、义务和矛盾冲突的解决方法。并且应该建立依法决策机制，明确规定决策的主体、客体、范围、流程等，保证决策科学合理，从根本上减少矛盾的产生。

（三）完善农村基层民主自治制度

首先，应完善农村村务监督制度。监督权力的缺失，必然会造成腐败滋生。自乡村自治实践以来，农村的发展取得了一定成就，但是也存在制度落后于实际的情况，譬如在实际操作中，村委会成为农村治理的唯一主导力量，权力集中造成权力腐败。为完善农村村务监督制度，应保证村级监督机构的合法地位，农村监督机构是负责监督权力的行使及农村民主、决策运行的机构。

其次，完善农村公共产品的供给机制，让农村的物质、文化等资源合理配置，满足农村需求，再进一步发展农村基层民主自治制度，提高农村的需求层次。