华东政法大学 黄章洁

一、现行法律法规中的社会救助应急机制

社会保障法又称社会保障法，由社会保险法、社会救助法、社会福利法、军事保障法等保障法组成，构成社会保障法律体系。社会基础性救援服务保障影响到困难群众的日常生活、温饱、民生和人心。这是一项基本的制度安排，以满足底线，挽救紧急情况，保护民生，促进公平。

《社会救助暂行办法》于2014年5月正式施行之后，在加强社会救助、保障公民基本生活、促进社会公平等多个层面发挥出了非常关键性的作用影响。2020年9月7日，在新冠疫情尚未停止的背景下，民政部联合多个部门共同制定了《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》。第六条应急机制是指国家建立突发公共事件中的困难人员救助机制。各级人民政府应当将困难群众的应急救援纳入有关突发公共事件应急预案，制定应急期间的社会救助政策和应急救援程序。第三十七条规定，国家对遇到突发性、紧急性、暂时性困难、有困难、不能享受其他社会救助制度或者救助后基本生活仍有困难的家庭或者人员提供临时救助：（1）发放临时救助金；（2）分发实物；（3）提供必要的服务。紧急情况需要立即采取救援措施的，应当直接进行救援，事后补充。社会救助是指国家对依靠自身努力难以满足基本生活需要的公民提供的物质或服务救助。在突发公共卫生事件中，对大量依法需要隔离安置的疑似传染病患者和与确诊传染病患者有密切接触的人员应当提供临时救助，使隔离措施具有可操作性，确保被隔离人员的生活需要。

公共事务往往表现为正常与不正常的共存和交叉影响。政府不仅要承担正常的公共事务管理，还要承担异常的公共事务管理。在突发公共卫生事件中，对大量依法需要隔离安置的疑似传染病患者和与确诊传染病患者有密切接触的人员，应当提供临时救助，使隔离措施具有可操作性，确保被隔离人员的生活需要。救助对象为难以满足基本生活需求的公民和因突发事件难以满足基本生活需求的群体措施是指隔离措施等行政强制措施，物资配备包括基本生活必需品和应急医疗物资。

二、行政应急原则

（一）行政应急原则的含义

行政应急原则是指紧急情况下，行政主体在处理公共危机时，为了保障社会与社会大众的本质权益，充分保障经济社会的稳定性，可以采取非常措施和应急措施。这里的非常措施和应急措施是指突破行政程序规范和其行政主体权限的措施。行政应急原则为正常状况下的每一项突发应急预备任务（例如突发应急工作建设、应急队伍日常建设、应急物资储备和更换等），提供了指导和依据。为了防止行政随意性和权力滥用，当代行政法治也针对行政应急行为指出了实际性、特别性、合适性和独特应用程序性的各项需求，这并不总是简单或鲁莽的。必须指出，在公共危机管理过程里，行政机关要求应用行政突发应急法律权利，采用一整套突发应急举措，包含大量行政强制手段。有需要的时候，他们还能够间断某一些法律标准的实行，甚至暂时停止或者严格制约国民的某些宪法法律权利，但底线是生命权、健康权、人的尊严等。行政应急行为具有高度的优先性、紧迫性、强制性和权威科学性，因此还存在独特的基本控制条件和随意私自滥用的概率性，需要针对进行展开高效的监察管理和束缚，特别行政应用程序、司法应用程序、危机救济应用程序等应用程序束缚，是最为高效的束缚体制，同时也是当代法治的基础规定要求。所以，出于独特危急实际状况下行政法治的要求，首先有必要在《行政法通则》和《行政程序法》中设立若干行政应急程序规定，以标准规范危急行政行为活动。相互对应的，行政危急分布状态根本原则的适用，也要求一个更为完善的法律救济体制作为充分保障。

（二）论行政应急状态原则的重要性

行政应急状态原则是现代行政法的基本原则之一。从广义上讲，行政危急分布状态根本原则是合规性根本原则和科学性根本原则中的一项非同寻常的原则。危急分布状态根本原则并不是和行政法治根本原则分离脱轨，而是行政法治根本原则的一项独特而关键的内容。行政应急原则不仅赋予各级政府在紧急情况下的即时强制权，并且还会受到行政合规性和行政科学性的约束。其作用有：1.为政府管理职能部门在危急实际状况下的突发应急反应，供关键的法律参考依照。2.在紧急情况下限制政府的应急权力。3.指导行政应急法制建设。

三、行政应急行为

（一）实施行政应急行动的条件

1.规定政府行使紧急权力的前提：存在重大威胁。

2.唯一行使主体：法定行政机关（事后确认）。

3.严格监督行政应急权力。

4.适当行使应急权力（体现相称原则）。

行驶行政应急行为需要具有两个主要条件：首先，有法律明文要求，二是实施行政应急行为必须具备法律条件，也就是需要确定对外公布危急分布状态和危急实际状况的产生。在以上两个主要作用条件不符合的时候，需要突破现行法律规范的，必须由国家主管机关作出决定，方可启动行政应急行动。例如，在没有法律实际状况下，参考依据行政管理的要求，行政处罚法的规定确需突破的，需要由人民群众代表委员协会常务委员代表大会决定，否则该行政行为活动不是行政应急行为，而是违法行政行为活动。2003年SARS防控后，中央和地方性立法国家政府机关组织部门对比高度重视，2006年1月，国务院正式发布《国家应急管理体系总体规划》。2007年，国家根据应对突发事件制定的法律、行政法律法规和职能部门规定制度，正式发布并且全面实施《中华人民共和国应急法》，这部法律被看作是中国突发应急管理法制投资建设的里程碑，目的是高效自主防控和降低意外事件的发生，降低和去除意外事件导致的严重社会危害，有效保护人民群众人身自由安全。目前，国家先后制定了《防震减灾法》《安全生产法》《防洪条例》等70多部关系天灾、意外突发事故灾害、突发公共卫生意外突发事件和社会安全意外突发事件的法律、行政法律法规，很多地方还颁布实行了相对应的地方性法律法规和政府管理职能部门规定制度。以《应急响应法》为中心，以有关单项法规条文为支撑，持续完善突发应急管理法律系统，能够推进中国突发应急管理逐渐进入体制化、标准规范化、法治化的运行轨道。

（二）行政应急行为的实行主体

实行行政应急行为的行为主体需要由法律标准规范规定要求或者由主管国家政府机关组织部门决定，不然其行为活动将构成违法或者无效。行政突发应急行为活动的法定义务的主体主要是各级人民群众政府管理职能部门和相关行政机关，组织机构健全，人员到位，责任合法，应急预案完善；参加的工作人员或者合作主体通常都是各种企事业监督管理部门和社会管理协会组织，包含突发应急公益志愿综合服务组织和广大公民大众，执行社会法定责任和受托法定责任，逐渐发展成为行政机关突发应急管理的合作伙伴和助手。

（三）行政应急行动的实施途径

参考依据不同的使用方面、目标对象、目标与时期，行政突发应急行为活动能够使用不同的模式表达。例如：（1）自然灾害、事故灾害、突发公共卫生事件等举措手段；（2）风险因素防控措施、特殊矛盾防控措施、特定组织防控措施、特定群体防控措施等；（3）实行应对处理意外事件的特殊举措手段，包含采用危急征用等；（4）防控措施、技术监测措施、物资储备措施、能力锻炼举措手段、危机处理举措手段、损失评估措施、危机发展不同阶段的恢复重建措施等。

（四）行政突发应急行动实行应用程序

如上所述，行政应急行为的反应体现方式多类多元，立法过程中无法提前对每一个行为活动应用程序，作出统一的规定要求，然而，针对关键的应用程序应该提出基础规定要求。譬如，危急分布状态的确定和对外公布应用程序是非常重要的应用程序。行政突发应急应用程序区别于一般性的行政应用程序，在公共危机的实际状况下，行政机关能够参考依据行政突发应急管理的要求，灵活确定行政决策，制定行政规范，实施行政指导等，删改调整或者忽略一般行政应用程序的某一些模式、顺序和时间方面的需求，但必须保留最低程序要求，如身份识别、理由和司法审查。要求提出的是，为了预防行政随意性和法律权力私自滥用，当代行政法治对行政应急行为指出了实际的、排他性的、程序性的和适当的要求。行政危急应用程序的适用要求有相互对应的法律束缚以及救济体制，作为其充分保障。也就是说，行政突发应急应用程序的特别性主要表现在异常实际状况中，所以，行政突发应急法律权力过程中的应用程序需求不会肆意减少，例如，对于某些法令和措施的出台，在进行中或事后审查时设定更高的程序要求。

行政机关及其专业工作者不可以实行行政危急应用程序为理由，超过权限或私自滥用职责权利。意外事件引起的公共危机去除之后，需要而且可以实现行政突发应急应用程序的，应当完成行政应急程序。行政危急应用程序的实行对行政相对人的法定权利导致独特损伤的，应当给予赔偿。行政危急应用程序的作用范围通常包含四个方面：首先，按照法律对外公布国内或部分区域进入危急分布状态的时候，行政危急应用程序不可以和危急分布状态阶段实行的特别法律相反，适用专门法律法规要求的应用程序。其次，重大意外事件引公共危机的时候，法规条文对行政应用程序有特别要求的，实行特别规定要求。第三，重大意外事件引发公共危机的时候，法规条文没有特别规定要求的，一般应用程序的实行不可以符合行政突发应急的要求，为保护社会公共秩序和社会公共权益，维护行政相对人的法定权利，通常要求上报国家政府职能部门审批通过，实行危急行政应用程序。第四，如果法律明确规定了紧急程序的适用，譬如，《行政执法法》第19条提出，实际状况危急，要求当场实行行政强制举措手段的，行政执法工作者应该在二十四小时里向行政机关责任者报告，并且办理审批通过手续。行政机关责任者提出不应该采用行政强制举措手段的，应该立刻解除工作岗位。一般来说，中国在建立急诊科法律制度方面有一定的基础，通常表现在现有的宪法、法规条文中。应急法律规范为应对突发事件引发的社会危机依然存在很多的问题，例如，有些方面的突发应急法律标准规范不够合理有效，有些突发应急法律标准规范可调控应用性弱，许多应急法律规范执行不力，行政突发应急法律法规管理体制的实行环境还需要完善等。

四、从行政应急原则看建立社会救助应急机制

紧急权力的主体仅限于主管当局，非法定机构已行使危急法律权力，事后应该经主管国家政府机关组织部门确定。突发公共卫生事件复杂多样，严重危害人民生命健康，影响国家和社会稳定。这种特点使得各国平时都重视各种公共卫生安全体系的建设，以满足突发公共卫生事件发生时的应急需求。

在突发公共卫生事件中，需要协调大量的社会保障关系。各级国家机构在紧急应对疫情、采取非常措施的同时，还应当充分保护相对人的生命健康权，他们不应该随意扩张和滥用权力不应该简单而粗略地隔离所有疑似病例或密切接触者，应尽最大努力安排适当、合理的集中隔离场所，避免交叉感染，尽快购买检测产品，找出不需要通过检测等有效方法隔离的人员，这在紧急情况下也应该得到保证。在预防和控制疫情的同时，我们还应注意保护利益相关者的人身自由和隐私权。

五、结语

在我国现行的社会救助法中，应急救助的可操作性不强，内容更具原则性和抽象性，缺乏具体的实施规则和方法，特别是突发应急救助应用程序的法律标准规范十分短缺。我国社会救助应急机制需要确立应急响应原则，将正常社会救助人群与应急社会救助人群分开。急诊科救助制度的建立需要完善的社会基础性救援服务保障法规条文，确保紧急救助对象真正需要救助，规范急诊科救助行为制度，明确应急救助行为主体，确认突发事件后社会团体的救助行为，确保应急救援群体救援程度的比例和合理性，明确应急救援主体、救援行为的监督来源和事后赔偿，明确中央和地方政府的救援权力分配。行政危急分布状态根本原则还需要应用危急状态法来标准规范行政危急状态行为活动，公共危机安全管理运营方案手段需要在行政法治的束缚下展开。应急权力的行使应适当，尽可能减少负面损害。具有中国特色的社会救助法应急机制必须发挥特殊的调节和保障功能，并以基于行政应急原则的现代法治理念为指导。