云南民族大学政治与公共管理学院（人民武装学院） 薛瑞华

一、问题提出

习近平总书记曾两次视察调研了我国的生态文明建设和生态环保工作情况，并作出了意义重大的指示。作为环保工作人员，要以习近平生态文明思想和重要政策论述精神为指导，时刻秉持“两山理论”“绿水青山就是金山银山”等理念，进一步提高环境保护的意识和能力，为打赢全国污染防治攻坚战做好充分的准备，进而实现自然、人居环境优良和社会经济的高质量发展，在生态文明建设排头兵和我国最美丽省份建设上迈出坚定的步伐。

2021年4月，中央第八生态环境保护督察组监察玉溪通海县治理杞麓湖情况发现，县政府在杞麓湖污染治理过程中的行为恶劣，为了短期顺利通过水质考核，就不切实际实施面子工程、不惜资源浪费搞大量的表面文章，并且采取弄虚作假的手段来力图影响国控水质监测点的采样环境，以营造水质得以改善的假象。而导致基层政府在湖泊治理过程中的假作为与政府官员的贪污腐败、权钱交易紧密相关，这也是从生态污染到政治污染的过渡。本文旨在呈现通海县基层政府在治理过程中的作为表现，再用公共选择理论浅析通海县杞麓湖治理中出现问题的原因所在。

二、相关理论基础

（一）公共选择理论的形成与发展

公共选择理论产生于20世纪40年代末50年代初，主要代表是公共选择理论大师——阿罗(Arrow)、布坎南(Buchanan)和森(Sen)，还有其他代表及其理论集成都推动了公共选择理论的形成与发展。具体如下：邓肯·布莱克（Duncan Black）在《论集体决策原则》一文采用福利经济学的研究方法分析政治行为；

K.J.阿 罗（Kenneth J.Arrow）《社会价值与个人选择》研究了多数投票规则，提出了“阿罗不可能性定理”[1]；詹姆斯·布坎南（James Mcjill Buchanan）认为对公共事务的决策，最好是由公众自己做出选择而不是政府来代其决策，并且政府的活动范围应该缩小并被限制。[2]在《自由、市场和国家》一书中提出了公共选择理论的两个基本要素：交换科学的经济学范式以及经济人假设。他引用了“经济人假设”理论分析政府的制度；戈登·塔洛克（G.Tullock）创办杂志《公共选择》，为非市场分析决策问题方面提供了有用的参考。他和布坎南为市场失灵进行了辩护，提出了政府失灵的观点并且提出了解决措施，要进行宪政改革。公共选择理论是对凯恩斯公共选择宏观干预理论的反思、批判基础上发展来的，对研究政府制度运行机制提供了有力的帮助，这一理论揭示了政府制度的相对优势和劣势，还将市场制度在资源配置上的优点与缺陷与政府制度作出全面的比较，从而也使经济学更为完善。

（二）“经济人”假设理论

“经济人”是理性的、关心个人利益和追求效用最大化的人，在追逐自身利益最大化的过程中也带动整个社会利益的增加。具有“自利”和“理性”两个特点。公共选择理论认为政治制度与经济制度有很多相似性，而行为人主体在经济市场转换到政治市场之后，其自利、理性的经济人特质并不会改变，所以“经济人”假设同样可以用来分析政治市场上的政治家和官员们的个体行为，解释了为何存在政府失灵和公共权力腐败现象。

（三）交易的政治

公共选择理论认为，经济学是一门研究个人交易倾向、交易过程以及交易秩序的交易科学。[3]公共选择理论的主要特点就是把政治过程视为一种交换过程，把政治看成个人相互交易的市场，即“政治市场”，人们在政治市场的交易中也会进行成本——收益分析。政治市场上的交易主体则是公共权力的代理人与公共权力的委托人，即政府与公民。

（四）寻租理论

“寻租”是指人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，或者说是指那种维护既得的经济利益，或是对既得经济利益进行再分配的非生产性活动。寻租有合法与非法之分。当企业或个人为了维护垄断地位和既得经济利益时就会选择寻租活动，政府官员能够从中得到利益，于是便产生了公共权力的腐败动机。寻租活动对于公共权力而言，是公共权力的一种异化，即公共权力的非公共利用，是政府存在与发展的毒瘤。

三、通海县政府在杞麓湖治理过程中政府作为表现

（一）政府官员对实际存在的问题视而不见

通海县政府在治理杞麓湖流域水污染过程中因为要迎接快到的中央迎评，而没有正视水污染的本质问题所在，多次被中央监察组提醒，领导干部依然没有高度重视水污染的问题。比如：2016年第一轮中央生态环境保护督察，2018年“回头看”都指出了杞麓湖污染严重的问题。实际到了2018年杞麓湖的水质恶化愈演愈烈，对于农业农村面源污染防治、种植业结构调整、生产方式转变的相关问题没有做出相应的实施方案，很长一段时间县委才第一次召开专题会议研究。可见，相关部门对上级的提醒不当一回事，对根本问题视而不见。

（二）行政决策任性，软化监督

通过资料收集、查阅发现，通海县委、县政府没有针对污染水质的问题采取有效的解决对策，比如没有正视杞麓湖周边农业面源污染问题、以农田水肥生产方式种植蔬菜。而为了逃避实际存在的问题，通海县政府的相关人员就随意决策。首先，2020年3月至12月，通海县委、县政府分别组织召开研究上马水质工程，计划建设6座水质提升站，这期间的建设工程项目实际上并未办理过环评审批手续。因为治理杞麓湖的相关负责人以“过家家”的形式制定实施方案、评审方案，以“躲猫猫”的形式招标、投标。特别是在柔性围隔项目上体现尤为明显，该项目从联系、咨询专家学者到委托科技企业撰写实施方案，到由县政府常务会议召开、讨论同意方案批准，再到对方案方案审查通过，前后不足20天；仅仅34天就实现了从开工到建成的8340米围隔。其次，部分领导干部滥用了职务权力和专业知识建成了一些没有实质意义的治污项目，比如补水管道延伸项目就没有经过任何专业论证分析，而只需要时任分管领导点头或一句话就能够把整个工程项目建设完成。表面上是领导干部对水污染问题的关心、关照，实际上是一切不合乎常规的操作，因为从提出想法、专业论证、立项到协调资金匆匆实施、通过“国考”等一连串看似合规合法合程序，都可以看出政府决策流程不科学、不民主，滥用职权使其整个决策随意盛行，决策过程不讲程序和规矩，同时监督存在漏洞等等催生了造假工程。不仅政府人员违背了行政伦理，专家也违背了职业操守。

（三）“面子工程”大行其道

许多基层工作人员为了在规定期限内完成上级给的任务并通过考核或者基层领导干部想要凸显政绩就会不顾实际、急于求成假作为、乱作为，搞大量的“面子工程”。在杞麓湖流域治理过程中也有所体现。当相关部门面临2020年水质恶化趋势、实现不了考核目标困境时，通海县委、县政府就开始动歪脑，希望短期利用匆匆上马面子工程来改善水质，于是选择在杞麓湖湖心国控监测点周边建柔性围隔工程，这样就能够建立相对封闭的区域，然后再将大龙潭补水、水质提升站处理过的水依次排入到国控监测点附近，通过以上方法能够在短期内实现稀释水体污染浓度。这正是实现了相关负责人干扰水质监测采样环境并造成水质改善假象的目的。这显然违背了科学规律，使得一些没有经过实际调研研究和可行性评估的项目得以实施。这不但没有解决实际问题，还浪费了大量的人财物力。

（四）政绩观扭曲，官商勾结不断

杞麓湖流域治理过程中违背了习总书记对生态治理的重要指示，玉溪市政府、通海县政府的不良政绩观，部分领导干部与企业勾结、与专家不正当的权钱交易等行为导致企业不法竞争和专家全体失责。事实上，由于通海县政府和有关部门对杞麓湖污染整治的目标定位错误，他们是为了追求治理杞麓湖取得良好的政绩和应付考核，最终才导致开展治理的工作重点和方向、工作方法和思路就会出现偏差甚至错误。

（五）政府官员贪污腐败

自然生态污染背后，除了潜藏着政治生态污染，还有官商勾结、利益输送的贪腐问题。行政官员在行政实践过程中官僚主义色彩普遍存在，在基层尤为明显，许多基层行政人员甚至行政领导干部的行政思想就是服从上级对下级命令式管理，这长期会导致权责错位。当权责错位严重、抵挡不住利益的诱惑时，寻租或者贪污腐败的行为就会愈演愈烈。首先，柔性围隔建设是企业长期以送红包、礼金的方式贿赂相关负责人，企业承包到业务就可以实现利润，而领导干部也可以从中受益。但是，作为政府人员有这样的思想和行为是极其恶劣的，杞麓湖治理失败也是必然的。其次，有关杞麓湖项目评审的方面也出现了一系列非常规操作。一方面，专家没有坚守自己的职业操守，应地方党委、政府的不合理要求，同意实施存在问题和瑕疵的项目。而没有湖泊治理项目方面专业知识的工作人员就误以为项目的实施是可行的、科学的，于是就匆匆上马。

四、公共选择理论视角下通海县政府在杞麓湖治理过程的造假作为的原因分析

（一）从委托-代理的角度分析

政府官员是扮演代理人的角色，人民群众是委托人的角色。政府官员的行政权力来源于人民所赋予，所以其权力的公有性意味着他们在行使权力是为人民群众提供优质的公共产品和公共服务，也是建设服务型政府应该秉持的行政理念。然而，通海县在治理杞麓湖的过程中没有直面真正的问题，显然代理人违背了委托人的期许。由此造成杞麓湖流域内农业面源污染依然严重，水质长期为劣V类，在中央生态环境保护督察及“回头看”中屡次被点名，到最后不得不曝光。中央政府作为委托人把治理的任务下发给受理人（通海县政府），然而通海县政府为了应付中央政府的大考，就开始投资取巧、造假，最终导致杞麓湖治理的滥觞。

（二）从“经济人”的角度分析

尝试用“经济人假设”来分析杞麓湖治理过程中通海县政府的行政行为，这一假设下，人都是关心个人利益的、理性地追求个人利益最大化，这一过程也会带动社会利益的增加。同样的，把每一位行政人员看做是“经济人”时，他依然具备了经济人的两个特性，自利与理性。行政人员是自利的，要实现利益最大化，面临现实选择时将选择‘更多’不是‘更少’，直到利益的实现受到了抑制时才会停止获得利益；[4]行政人员是理性的，在进行选择时会进行成本—收益分析。政府付出决策成本，通过集体选择的方式提供公民所需要的公共物品，通过集体选择决定公共物品的供给程度和供给方向。当某项行政行为所行使的成本大于收益时，行政人员就会选择放弃；当某项行政行为所行使的成本小于收益时，行政人员就会选择坚持。在杞麓湖治理过程中，基层行政人员既追求生态治理带来的经济效益、生态效益，又追求自身的政绩。政府部门为应付大考，草率决策，“过家家”式的制定实施方案、评审，“躲猫猫”式的招标、投标。在最短时间内匆匆上马柔性围隔、水质提升、补水管道延伸等面子工程，以营造水质改善的假象，从而干扰上级对水质的精准监测。这一系列行为都可以看出，行政人员是经济人，良好的水质是一种公共产品。杞麓湖的基层领导的职责是给通海县人民提供优良的公共产品和公共服务，在提供的过程中，他们既要实现公共利益又要关注个人的利益。这一过程中，杞麓湖的基层领导由于扭曲的政绩观而损害了公共的利益。在每一项决策背后，都进行了成本-收益的分析，最终他们选择维护个人利益，尽可能选择收益大于成本。

（三）从交易政治角度分析

可以把经济学中的个人交易倾向、交易过程以及交易秩序用来分析政治行为。[5]在杞麓湖治理过程中，交易倾向就是应付大考，迎接大考前不惜人财物力造假改善水质；交易过程可以看作，领导干部滥用职权实现非常规的决策过程，勾结不良企业，买通专家来一起应付上级的过程；交易的秩序可以看作，无论是领导干部、企业还是专家都是围绕着利字当行。大家都在遵循着不损害自身当前和未来的利益或者从中实现个人利益最大化的交易秩序。简言之，领导干部需要的顺利通过大考，得到上级政府的肯定和提拔；企业是为了与企业合作，可以承接更多的政府购买服务、外包服务，通过贿赂政府干部赢得讨价还价的空间、享受优惠的政策等等来实现更多的利润；专家团体为了合群，为了有更多参评的机会和提升自身的资质，在杞麓湖治理的项目评估过程中就采用了睁只眼闭只眼的评判方式，最终全体失责。在以上的过程中，个人行为通常被放在中心位置，个人是具有利己主义心理的，追求自身利益最大化的个人，他们从自己的喜好和效用函数出发，在交易活动中寻找并创造使自己获利的机会。这也体现了公共选择理论的主要特点就是把政治过程视为一种交换过程，把政治看成了一种个人相互交易的市场。

（四）从寻租理论角度分析

“寻租”是指人类社会中非生产性的寻求经济利益的活动，或者说是指那些维护既得的经济利益，或是对既得经济利益进行再分配的非生产性活动。杞麓湖治理过程中的出现的寻租是非法寻租。比如，行贿受贿。一方面，玉溪市政府、通海县政府不良政绩观，部分领导干部与企业勾结、与专家不正当的权钱交易导致企业不法竞争和专家全体失责；另一方面，领导干部利用职权长期收受不法商人的红包、礼金。这一非法寻租的过程，是一种社会浪费，没有发挥出资源配置的效果。当企业或个人想要维护自身的地位和利益时就会出现寻租活动，要求政府利用行政权力干预生产要素分配，这一过程中行政人员就可以利用寻租活动得到利益，由此便形成了滥用公共权力的腐败动机。公共权力腐败的主要形式就是寻租型腐败，政府官员借助公共权力干预经济，人为创造经济租金，诱惑经济组织向他们“进贡”，以此作为他们得到这些“租”的条件，从而实现“政治创租”。可见，非法寻租活动是公共权力的异化和非公共利用，对官员的选拔提拔、政府的发展都是不利的。像杞麓湖治理过程中的寻租行为，严重损害了人民的利益和政府的公信力。

五、结束语

本文通过对杞麓湖流域治理中出现的一些非常规的行政行为的梳理，借利于媒体的报道，我们知道了基层行政人员一旦思想出问题、站位不高，就会有走向歧途的危险。基层政府的假作为是利用人民委托授予的权利谋其所利，这严重侵害了人民的利益，破坏了政府的在人民心中的权威和公信力。杞麓湖治理被中央监察组的曝光整治，一方面是警示政府工作人员要有可为，就应该真作为，不能盲目追求政绩、应付考核而丧失治理的理性；另一方面也是启迪每一位公职人员都需要伦理道德支撑自己的行为，要做到自律。